新时代情境下对中国转型期社会风险与治理的再审视

[摘 要]在我国社会主要矛盾发生历史性转变的背景下，对社会风险与治理也需要再审视。多元社会物质需求方面的矛盾转向公正需求方面的矛盾，针对暴力群体性事件、具体利益冲突、集体性敌视、普遍的社会不满这四类社会矛盾形式，需要建立完善四类机制：诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、党政主导群众维权机制。形成阻断和化解社会矛盾的制度安排。当务之急首先是消弭邻避冲突，其次是做實决策风险评估，第三是改革信访制度，第四是优化社会治理结构。

[关键词]社会治理;防范化解风险;社会矛盾

[中图分类号]C912.6     [文献标识码]A     [文章编号]1672-1071（2019）01-0001-07

在我国，从中央层面提“社会建设”始于2004年。在此之前，我们主要进行“三大建设”，即政治建设、经济建设、文化建设。1978年之前，政治建设排第一位，政治建设的核心问题是阶级斗争为纲。专门从事政治建设的人，组成了机关单位;专门从事经济建设的人组成了企业单位;专门从事文化建设的人，组成了事业单位。那时候，我国农村社会分工不明显，就打包成一个“一大二公五业俱全”的人民公社。相应地，国家被分成了四种单位，所有人都被纳入其中。1978年之后，还是搞这三大建设，但是顺序发生了变化。变成了以经济建设为中心，核心是“发展才是硬道理”。在总结2003年“非典”的教训时发现[1]，处理非典这件事情跟政治建设、经济建设和文化建设都没有关系，它属于社会建设的范畴，而我们此前恰恰忽视了社会建设的作用。因此，我们从2004年开始进行社会建设，同时加入了社会管理的内容，之后又改为了社会治理。关于社会建设，我国有四个最权威的文献：五年一次的党代会报告;五年一次的五年规划;每年一次的政府工作报告;每年一到两次的中央全会决议。从2004年到2007年，这四个文献一个一个地突破。2004年十六届四中全会通过了《关于增强党的执政能力的决定》，在该决定中，提出五种能力建设：一是领导经济建设能力，二是领导政治建设能力，三是领导文化建设能力，这三条都是老的，第四条是领导社会建设能力，在党中央国务院的四种文献中第一次出现了“社会建设”一词，五是应对国内外突发事件的能力。其中，第四条和第五条都和2003年的非典有关。按现在“五位一体”总布局，还应该增加一个“领导生态建设的能力”。在2005年政府工作报告，2006年十一五规划，2007年十七大报告，这些文献中都出现了“社会建设”，此后的历次中央全会的决议、政府工作报告、五年规划和党代会报告都把社会建设作为重要的一块内容，与政治建设、经济建设和文化建设并列提出。

一、根植现实：社会治理的情境

“社会”一词来源于日本，后经翻译传到中国。中国有个词叫“社稷”就是从人文景观中描述国家，接近于现在“社会”的概念。日本人将“社”和“会”两个字联系在一起是有道理的。一般意义上讲，社会管理包括三个内容，首先是对“社”的管理，即社区管理;其次是对“会”的管理，即民间组织管理;第三是对“社会”（事业、事务）的管理，即民生建设。现在民生建设主要涉及五个方面的内容：分别是就业、教育、医疗、居住、养老。各级人民政府特别是其中的民政部门多年来在这几个领域做了大量的工作，取得了巨大的成绩。近年来党中央、国务院强调加强和创新社会管理，并非只是加强和创新这几项工作。我们还需要认真思考和研究以下问题：首先，中国社会的发展正经历哪些新的变迁？第二，受变迁驱动，民众有哪些新的需求？第三，面对新的需求，多年社会管理中既有的做法、经验和模式面临了怎样的挑战，其中有哪些已经不能再持续下去，因而严重影响了社会的和谐稳定？然后寻求这三者的交集，就很容易找到答案。这些就是当前加强和创新社会管理的突破口和重点领域。

党中央国务院如此重视社会管理的原因和背景是什么？从政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态建设这五大建设的层次上来说，最关键的是政治建设、经济建设和社会建设。一个国家或经济体主要有三只力量，一为政府，其围绕的核心是权力;二为市场，其围绕的核心是资本;三为社会，其围绕的核心是自治，自治逻辑的核心又是以人为本。在这三套逻辑中，政治和经济比较强，社会比较弱，表明我们的社会建设还存在短板。从社会主要矛盾的角度来看，十一届三中全会之前社会主要矛盾是阶级矛盾，因此需要大力推进政治建设;十一届三中全会之后社会主要矛盾变为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，因此需要大力推进经济建设。十九大报告提出，现在社会的主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而“人民日益增长的美好生活需要”则主要表现在就业、教育、医疗、居住、养老等方面。不充分是各个领域发展都不充分，不平衡则是这几大建设之间的不平衡，社会建设严重拖后腿，所以十九大之后政府的工作重点开始往社会建设转变。如上所述，主要考虑三个方面：社会的实际、人民的需求和政府的管理办法。

（一）社会现实

就社会的实际来看，目前的共识是三句话：第一是风险社会，第二是转型社会，第三是虚拟社会。风险社会和虚拟社会是全世界的共性问题，转型社会是我们国家及其他发展中国家特有的。

产业经济学者认为目前的转型是由农业社会向工业社会转型，宏观经济学者认为目前的转型是从计划经济向市场经济的转型;社会学者认为这是从乡村社会向都市社会的转型;人口学者认为这是从一般的年轻型人口社会向老龄社会的转型;法学者认为是从人治型社会向法治型社会的转型。然而从管理学的角度来看，转型社会主要表现为开放社会和多元社会，因为开放社会意味着人口大规模流动起来，多元社会意味着人们之间的利益和价值观已经分化，显然，人口的流动和利益与价值观的分化，都给社会管理带来了极大的难度，因为管理对象如果固定不动，管理对象如果同质化，那么管理就比较容易。2018年博鳌论坛和上海进博会上，习近平总书记都提到中国会继续开放;虽然我们近些年来一直在企图缩小差距，一直在倡导共同的社会主义核心价值观，但社会多元化的趋势似乎不可逆。所以，当前的中国社会是风险社会、开放社会、多元社会、虚拟社会。

（二）人民需求

再来看人民的需求，我们实施以人民为中心的发展，把人民群众对美好生活的需要作为自己的奋斗目标，就一定要搞清楚人民的需求是什么？依据马斯洛需求层次理论，并经过发展和完善，可以将人们的需求分为三层五种，三层分别是生存需求、安全需求和发展需求，发展需求又可以细分为交往、受到尊重和自我实现的需求。最低层次的生存需求，我国还有两三千万人没有满足，中央目前高度重视精准脱贫，就是为了在2020年前解决这个问题。对于绝大多数中国人来说，安全需求是最普遍、最迫切和最强烈的需求，安全包括多种多样的安全，不仅是人身安全、财产安全，还有食品安全、环境安全、人格安全等等，面更宽，内容也更丰富。这恰恰与风险社会相对应，中国目前已经进入了社会风险高发期。在三种发展需求中：第一是交往的需求，这正好对应着开放社会，新进入单位者需要融入单位，农村人口进城需要融入城市，各民族之间需要融合，人员频繁流动起来，需要不断的融合;第二是受到尊重、不被歧视的需求，这又对应着多元社会，在社会分化的背景下，常常会有不同程度的排斥，既得利益者不让后来者分享利益，阻止后来者的向上流动，因此，公平正义比阳光还要重要;第三是自我实现的需求，这又分为规划（把自我实现的目标和愿景构思出来）、言说（把目标和愿景讲出来）、达标（实现目标和愿景），在现实社会中，讲和做常常得经过领导批准，而在虚拟社会条件下，通过互联网技术，不需要领导批准，这又引发了一系列矛盾。

（三）社会现实与人民需求矛盾的解决

风险社会与安全需求、开放社会与融入需求、多元社会与公正需求、虚拟社会与表达需求的矛盾，究竟如何解决？这就依赖改革创新。创新是自下而上的突破，常常是“摸着石头过河”;改革是自上而下的推进，不能没有“顶层设计”。这就是党中央国务院如此高度重视社会治理创新和社会体制改革的缘由。

1. 风险社会与安全需求

2001年，我国承认进入了风险社会;2003年，建立了应急管理体制，管理对象分别是自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件。应对自然灾害又称减灾，应对社会安全事件又称维稳，统称就是应急、减灾、维稳。但在应对过程中，却发现越应急、急越多，越减灾、灾越增，越维稳、越不稳。这说明对应急减灾维稳客观规律的研究必须加强，原有的应急减灾维稳机制必须改革。

2. 开放社会与融入需求

在开放社会中，人口流动起来，流动到新地方的人口需要社会融入，应对这类矛盾长期以来依靠的是户籍制度和单位制度。当前，户籍制度在很多城市几乎失去作用，但在孩子读书、申请低保等方面还是有用的。公共服务本应实现均等化，但户籍制度导致户籍人口、常住人口、实有人口的差别，破坏了公共服务的公平性。1985年人民公社解散后，农民没有单位了，一些企业改制后也不再是单位了，但机关和事业单位仍然实行单位制，国企里归组织部门管理的领导和专业技术干部也还是单位人。我们正处于一个单位制和社区制并存、单位人和社区人共处的年代，至少还有二十年才能结束。机关和事业单位从财政拿钱，财政支出必须得到控制，因此对机关和事业单位进行编制管理，“逢进必考”，从而出现了大量的“临时工”，引发种种矛盾。所以，户籍制度和单位制度也必须改革。

3. 多元社会与公正需求

以前我们一直遵循在要求上“整齐划一”，在利益上“一视同仁”。改革开放以来，在要求上继续“整齐划一”，与此同时又处处搞“利益倾斜”。这就给我们的管理带来很多人为的矛盾，严重影响了公平公正。目前，大量的利益倾斜政策需要进行调整。

4. 虚拟社会与表达需求

对于虚拟社会的网络管理，出现两个问题：一是管理思路落后，过于依靠简单的“关、删、封”，较少积极主动的引导和利用;二是管的人技术和水平赶不上被管的人，虚拟社会中的强势往往是现实社会中的弱势，反之亦然，网络管理的效果并不好。这种状况也必须得到改善。

原来社会管理职能主要在民政部门，党中央国务院予以高度重视后，转交政法委来牵头;但由于面对的基本上都是人民内部矛盾，很少有敌我矛盾，事事由政法委出面容易激化矛盾，而柔性化、人性化的管理又不符合政法部门的功能定位;因此现在社会治理功能又回到民政部门，但有两条仍由政法委和公安部门负责：一是有海外联系的社会组织的管理，二是民政部门处理不了引发破坏社会稳定的事件的“兜底”。

二、彰显特色：社会治理的主要目标

目标差异是我国社会治理与西方国家社会治理最大的不同之处。我国最早讲社会治理出现在2013年十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，其中提到“创新社会治理体制的理念和目标”，这就是：必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。这些都是比较原则性的表述，看不出社会治理具体做什么，下面又加了四句话：“全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。由此可见，社会治理的头等目标是确保公共安全。按照需求来讲，安全需求是人民群众最迫切的需求，因此社会治理的头等目标也是确保公共安全。

（一）保障公共安全

应急管理最早是2004年提出的，到2007年《中华人民共和国突发事件应对法》公布，我国的“一案三制”应急管理体系建成，经过多次重大考验后被证明其符合国情、基本可行，但也暴露了两个缺陷。一是没有规划和考核指标，往往被动应付，导致不重视预防，只重视处置。二是应急管理强调全灾种、全过程和多主体，导致其只能由党政主要负责人统一领导，由主要负责人身边的办公厅（室）加挂应急办牌子综合协调，其实还得依靠分类管理、分级负责、属地管理为主。这就导致应急工作主要变成了信息的报送和舆情的管控，甚至出现“不去解决问题，却把提出问題的人解决了”的情况。

针对第一个缺陷，2014年我国提出了“总体国家安全观”，2015年通过了《中国人民共和国国家安全法》，把应急管理同国家安全挂钩，把应急管理的本质定为公共安全治理或公共安全体系建设。后来，党的十九大报告就没有使用“应急管理”的概念，而是换成了“公共安全治理”和“公共安全体系建设”的表述。这样一来，应急管理就有了明确的目标和评价效果。具体来说，包括两个方面：客观上提升公共安全水平;主观上增进人民群众的安全感。这个变化，一定会带来今后应急管理工作的重点从处置转向预防。

针对第二个缺陷，2018年党和国家领导机构改革中新组建了应急管理部。应急管理部成立的本质在于以全灾种上适度的“退”换取全过程上真正的“进”，不再以“协调”的方式统管四大类公共突发事件，而是以“实操”的方式管好其中的两类，即自然灾害和事故灾难。应急管理部门在国家层面以消防为主、安监为副，在地方层面则正好相反，以安监为主，今后消防垂直指挥的特色会比较明显。展望未来，应急管理的工作重点将会由信息的报送和舆情的管控，转向预案的建设、队伍的建设、物资的准备、技术装备的发展（包括应急产业的规划）;应急管理的垂直化、专业化水平将会加强;应急管理也将会由原来的非常态管理转向常态管理，较少采用过去成立临时指挥部应对突发事件的惯例。我们曾经建议要事先风险治理、事中应急处置、事后危机化解，实施全过程动态管理，保障公共安全。这就是十八大的要求：“加快形成源头治理、动态管理与应急处置相结合的社会管理机制”。

（二）化解社会矛盾

中文“安全”这个词，英文有两个翻译，一个是safety，关注的是在人与物、人与自然、人与技术的关系中如何保证人的安全，这由应急管理部门负责。还有一个是security，关注的是在人与人的关系中如何保证人的安全，这个职能现在留在政法委、民政部门、街道基层社区，这就是旨在化解社会矛盾、落实公平正义的社会治理。十九大报告的“社会建设部分”共讲了七条，其中前五条讲民生建设，第六条讲公共安全体系建设，即应急管理，第七条讲化解社会矛盾，即社会治理。社会矛盾内容众多，其中主要矛盾是什么？答案不同，就会有不同的发展思路。如果把阶级矛盾视为社会主要矛盾，就会把政治建设摆在首位，坚持政治挂帅、以阶级斗争为纲，这正是我国上世纪50年代末开始的20年间的选择;如果把主要矛盾视为人民群众不断增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾，就会把经济建设摆在首位，坚持以经济建设为中心，笃信发展才是硬道理，这正是我国在1978年以后的选择;如果把文化建设摆在首位，就会把社会主要矛盾定为道德滑坡、信仰缺失，当然至今尚未有过这种选择。十九大将当前我国社会主要矛盾定为人民群众对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，工作的重点当然会转向社会建设，包括民生建设和社会治理。社会治理中要解决不受歧视和公平正义的需求，化解社会矛盾。

究竟什么是社会矛盾？社会矛盾专指社会结构有缺陷、社会分配不公、社会关系不顺、社会目标偏差、社会政策有误导致的人和人之间的矛盾，特别是阶层和阶层之间、群体和群体之间的矛盾。社会矛盾可分为四种类型，即暴力群体性事件（含个体极端行为）、具体利益冲突、集体性敌视、普遍的社会不满。[2]

图1中的纵坐标是矛盾激烈的程度，横坐标是数量和规模。第一类是暴力群体性事件，包括个体极端行为，这类事件又被称为泄愤事件，这是对抗性的，为法律所禁止，对无辜公民的生命财产造成损失，但这种行为数量少，对其只能强力压制，刚性维稳。第二类是具体利益冲突，又被称为维权事件，参与者是为了争取或维护某种权益（这种权益有的合法、有的不合法，参与者却认为都是合法的），所以行为一般比较自律，其激烈程度远低于第一类。政府部门在处置过程中经常会犯的错误是把这两类事件搞混，对第一类当然要强力维稳，对第二类则应当使用谈判调处、说服教育的办法。第三类是集体性敌视，这个面就更广了，如穷人和富人、干部和群众、精英和底层、外地人和本地人之间的矛盾等等，最典型的如城管和小贩之间的“猫捉老鼠”。第四类是普遍的社会不满，现在很多群体都有相对剥夺感，都在抱怨、发牢骚，这类情况比较平和，但数量巨大。这几类矛盾之间会相互转化，既可以从上往下转化，也可以从下往上转化;且转化不全是线性的，可能会跨越式转化，即在特定的时间、地点、条件下，由集体性敌视甚至普遍的社会不满，经某一“导火索”引爆，直接演化为暴力群体性事件。因此维稳、构建和谐社会的压力很大。

所以中央一直讲要建立完善四类机制：诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、党政主导群众维权机制。从目前的情况来看，几套机制都尚未建立健全，我们并没能主导维权，更多的在压制维权。事情一闹大，涉事官员的职位就不保，为保乌纱帽，就把压力层层下移，将基层社区工作人员作为维稳第一责任人，常常导致真正犯事的不追究，基层工作人员来“背锅”。

针对社会矛盾的转化，我们提出如下关于阻断和化解社会矛盾的制度安排。阻断就是阻止和切断社会矛盾从图1的下部转到上部，化解就是促使社会矛盾从图1的上部转到下部，并最终消解。由于暴力群体性事件和具体利益冲突二者外显且冲突性较强，基本上属于公共突发事件，按照“全过程应对”的思路，就应有三套制度来进行阻断和化解。第一套是事中的应急管理（含维稳）制度，控制事态发展，防止其恶化。如果回应及时、适当，信息公开、透明，就可以减少因“乌合之众”的原因所造成的集体无意识和集体不负责行为，降低具体利益冲突向暴力群体性事件转化的概率，减轻其对政治和社会系统的冲击。第二套是事后的社会矛盾化解（含诉讼、调解、信访、仲裁、行政复议）制度。矛盾化解的功能在于解决问题，如果相关工作扎实、高效，就可以将大量的具体利益冲突吸纳在制度之内，减少具体利益冲突向暴力群体性事件的转化，降低暴力群体性事件的总量;且由于找到了病根、发现了漏洞，并在一定程度上挖除了病根、堵住了漏洞，从而有利于防止同类具体利益冲突的再次发生。第三套是事先的社会稳定风险评估制度。这是提前介入的风险管理，相比于上述两项，其效果往往事半功倍。如果社会稳定风险评估制度是认真而非敷衍的，是有“战略地位”而非“略占地位”，与之相应的政策决策与重大项目建设是适当的，并且其执行过程是有备的，则可以大幅减少因政策和发展问题而引发的具体利益冲突。

针对集体性的敌视，也應有两套制度。第一套是公平竞争制度。市场主导竞争，政府保证公平，但现在政府许多部门都在直接组织竞争，把单位和个人分成三六九等，区别对待地使用政策倾斜，致使我国这些年来效率提升举世瞩目，但贫富差距也相当惊人。第二套是公平可持续的社会保障制度。在社会保障领域，这些年来各级政府的重视程度越来越高，各级财政的投入也越来越多，但人民群众满意度的提升相比之下却显得滞后，究其原因，就是社会保障制度与政策的公平性不够。竞争公平了，社会保障公平了，人民群众的获得感、幸福感随之增强，这是消除集体性敌视的根本之策。

针对普遍的社会不满，也需要两套制度。第一套是阳光政府建设制度，比如政务公开，以及社会监督等等，许多社会不满就是因为源于人民群众的知情权没有得到满足;信息不透明带来了许多不实传闻，从而激起广泛的社会不满。第二套就是民主决策制度，让人民群众及其代表参与决策，可以使决策了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心;决策实现了民主化和科学化，才可能“接地气”。

（三）培育自治社会。

西方国家社会治理的特点就是自治。鉴于我国的现实国情，社会治理前两位的目标是保障公共安全、化解社会矛盾，培育自治社会只能排在第三位，但并不排除如果保障公共安全、化解社会矛盾的目标相对完成得比较好以后，也可能培育自治社会未来会成为我们社会治理的首要目标。自治，这既是社会自我发展、自我管理、自我调适的需要，更是普通百姓自我实现的需要。自我实现是人的高层次需求，但如果只有精英（如党政高官、将军、院士、国企高管、民企大老板等等）才算自我实现，那么绝大多数人一辈子压根儿就不可能自我实现。要让大多数人都能自我实现，必须依靠两条：一是提升劳动的尊严、创业创造的光荣，真正做到“三百六十行、行行出状元”;二是使普通百姓能在基层社区自治中得到尊重，能发挥自己的作用，能真正参与决策和治理。有些国家经济并不发达，消费水平也不高，但是民众的幸福感和自我实现感很高，恐怕就与此相关。我们现在政府把社会管得太死，社会很难实现自我管理。中央文件中已经肯定“政府治理和居民自治相结合”;随着时间的推移，社会治理的发展过程中居民自治的内容会越来越多、地位也会越来越高。

在基层社区的治理上，不宜出台过多的文件进行整齐划一的规定，因为我国的基层社区之间差异实在太大，比如一般的社区人口数万，较少的数千，而北京昌平的天通苑社区竟有60多万人口;东部地区一般的社区地域不大，而青海省的许多社区大到“骑着马儿三天才能跑下来”。社会治理要创新很难，但社区治理创新是可以做的。既然全国全省的社区各方面的差异太大，很难统一，就可以各自去管。现实社会中，作为中层干部的公务员其实最没有创新动力，他们头上有两顶“紧箍咒”，第一顶是依法行政、照章办事，第二顶是下级服从上级，所以很难创新。有三种人最会创新，第一是被逼到战场的军事指挥官，因为你死我活;第二是被逼到市场的企业家，因为优胜劣汰;第三是出于兴趣爱好痴迷状态的科学家，我们现在却经常用管码头工人的方法去管科学家，这是不行的。创新需要做到三点，第一是前人从来没有说过做过的，第二是同时代其他人从来没有说过做过的，第三是你的领导、老师、长辈从来没有说过做过的，现在你说了做了就是创新。在中国的社会环境和文化背景下，“创新”和“闯祸”有时可能是一个意思。所以现在真正的创新都跟互联网有关，或是跟基层有关。基层社区治理的创新发展，必然会迎来自治社会的到来。

三、聚焦重点：社会治理当务之急

首先，消弭邻避冲突。邻避冲突最早来源于美国，英文是NOT IN MY BACK YARD，简称NIMBY，翻译成“邻避”。目前社会上有股“反智”倾向，且有强化趋势，邻避冲突目前是个难题，还没有成功化解的好办法。所以，在邻避设施的建设上，如果速度快，很快建起来了，周围居民反应就会小一些;如果速度慢，在建设过程中发生邻避冲突，项目就会无限期地推迟或取消项目。这就给公众造成另一个印象，觉得政府在偷偷摸摸“干坏事”，老百姓一知道就不干了。这里还存在不断强化的正反馈机制，已经陷入死胡同，非常难办，严重影响了经济社会的发展，必须找到破解之道。

其次，做实决策风险评估。综合来看，按照项目内外、影响因素是自然还是社会这两个维度来分析，决策风险评估可分为四类：分别是技术安全风险评估（内向/自然）、经济效益风险评估（内向/社会）、环境影响风险评估（外向/自然）、社会稳定风险评估（外向/社会）[3]。技术安全风险评估在计划经济年代几乎是唯一的风险评估类型，没有其他因素的制约，评估主力军是工程技术专家，确保了项目的安全性。改革开放以后，增加了经济效益风险评估，其主力军是经济学家，以确保项目不亏损。一旦技术安全与经济效益发生冲突，往往是经济学家说了算，工程技术专家的地位下降，这也是技术事故频发的原因之一。上世纪90年代中期，开始了环境影响风险评估，其主力军是地学和环境科学专家，一开始有些形式主义“走过场”，慢慢变得严格起来。现在环境治理中被强行关停的项目，基本上都是在没有要求做“环评”时期立项或是后来“环评”“走过场”的项目。最后在邻避冲突的刺激下，才有了社会稳定风险评估，开始于四川遂宁，发展于江苏海安，推广到全国各地，其主力军是社会科学专家和基层干部群众。但是，现在技术安全、经济效益、环境影响和社会稳定四类风险评估各做各的，主管部门不同，评估主力军不同，相互之间缺乏互通和协调。这种状况应当坚决克服。

再次，改革信访制度。在不同的历史阶段，信访制度在密切党和政府与群众的关系、服务改革开放大局、化解社会矛盾等方面都发挥了重要作用。当前信访制度在运行中存在一些突出问题，亟待重视和解决。一是要全面看待信访和信访工作，通过维护群众合法权益来实现社会和谐稳定。二是推行主要领导“接访”和人大代表“下访”相结合的制度，提高信访制度化解社会矛盾的效率。三是构建“椭圆型”的信访部门结构，精简中央一级，加强省市两级，弱化乃至取消县区和乡镇两级的信访机构。四是建立疑难信访事项专案制度，引入第三方裁决和公示机制。五是拓宽司法和调解渠道，分流社会矛盾。[4]

最后，优化社会治理结构。原来都讲管理，现在讲治理。管理是一个机构一个人管其他机构其他人;治理则是所有利益相关者共同参与，协商决策，合作共赢。在管理的时代，如果管理对象有限、任务简单、规模较小，就用家长制;如果管理对象众多、任务复杂、规模较大，就要用科层制，即横向上按照职能的不同分设各种各样的科室，纵向上设计适度的层级，条块结合。目前我们的政府和规模较大的企事业单位都是用的科层制。可是治理依赖于有横向信息交换的网络型组织结构，而互联网正好为网络型组织结构提供了技术平台。怎么利用好“互联网+”，这很重要，既是高层领导“顶层设计”网络型治理组织结构必须面对和借鉴的问题，也是各部门及广大公务员在数字时代必须予以深入研究、加以熟练驾驭的技术技能。

注释：

①在这些文献之前，也有人使用“社会建设”的概念，比如，社会学讲社会建设，民政部门搞社会管理。

参考文献：

[1]张海波，童星.中国应急管理结构变化及其理论概化[J].中国社会科学，2015，（3）.

[2]童星.中国转型期社会风险与治理[J]. 中国党政干部论坛，2017，（5）.

[3]童星，張乐.重大邻避设施决策风险评价的关系谱系与价值演进[J]. 河海大学学报（哲学社会科学版），2016，（3）.

[4]童星. 完善信访制度推进政务公开[J]. 南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版），2012，（2）.

（责任编辑：安 然）

[收稿日期]2019-01-02

[作者简介]童星（1948-），男，江苏南京人，南京大学政府管理学院教授、博士生导师，南京大学社会风险和公共危机管理研究中心主任。主要研究方向：社会学理论、社会问题和社会发展、社会保障理论与制度、社会风险与公共危机管理。