跨学科视角下西方监管理论的演变研究

[摘 要]纵观已有的文献可以发现，既往对西方监管理论的研究多采用按时间顺序进行排列介绍及按照经济学、法学、政治学分学科的观点罗列这两种传统的研究方式。文章一改这一传统的研究路径，对西方监管理论的演变研究是按照跨学科的视角进行的，分别为政治和经济学视角与法和社会学视角。在政治和经济学视角下，基于政府监管动机、政府监管失灵和政府监管改革三个阶段又将现有的监管理论划分为相对应的三个研究主题共五个相关理论。法和社会学视角下的监管理论，文章则是引入了在西方多国有较佳实践表现的回应性监管理论作为该视角下的代表理论进行了相关阐释。通过对西方监管理论研究视角、阶段和研究主题的把握可对当前中国的监管治理改革进行准确定位，并通过探讨回应性监管于中国的适用性可为深化我国的监管改革提供一定的理论参考。

[关键词]西方监管理论;政治和经济学视角;法和社会学视角;回应性监管

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2019）04-0078-09

一、西方监管理论的演变过程

监管的最早雏形可追溯到古罗马时代，公元284年至305年期间在位的古罗马皇帝戴克里先（Diocletianus）在发生灾荒等极端情况下，对可能会被卖方控制价格的几百种商品制定了最高售价。安东尼·奥格斯（Anthony Ogus）在1992年的一项研究中指出，早在英国的都铎王朝时期（1485—1603年），王室就曾颁布了三百多部法规用来管理多项经济活动。[1]在16世纪的欧洲，很多国家警察局的职能要比现代警察局更为广泛，他们不仅要打击犯罪，还承担着保证商业活动有序进行的职责，比如检查工厂的安全情况，发放制酒许可证以及保护消费者权益等。[2]在学术界，学者们普遍认为政府对市场的正式监管活动始于1887年的美国，是以这年美国管理铁路的州际商务委员会的成立为标志。当时，采取这一措施的根本目的是限制铁路寡头垄断对市场价格的任意操纵，确保公众利益不受损害。随后这一思想逐步扩展延伸至如电力、石油、天然气、民航等诸多自然垄断行业，从而拉开了西方经济学把“监管”作为一个正式的研究主题进行系统研究的序幕。

而在1887年之前漫长的岁月中，古典自由主义经济思想对市场过度崇拜，这个思想是建立在完全竞争和完全市场的假设基础上的，其代表人物亚当·斯密更是对市场这只“看不见的手”顶礼膜拜，对市场的万能作用深信不疑。他坚信市场可以把“经济人”的自利行为化为共同的社会福利，市场自身会解决一切问题。[3]直到19世纪末，伴随着第二次工业革命带来的生产力大发展，情况开始发生转变。经济的快速发展所暴露的市场固有缺陷，即完全竞争的市场机制根本不可能存在，证明了政府干预的重要性。正如卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）所言“如果让市场经济按照自己的准则去运作，那它将会产生巨大和永久的罪恶”[4]。OECD在关于工业化发达国家监管体系改革的报告中一语道出了监管的重要性：“本世纪监管型国家的出现是发展现代工业文明必不可少的一步，监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益。”[5]各国已达成一个基本的共识，政府对市场主体行为的必要监管已成为市场机制有效运作的保障条件之一。

从1887年至今已有一百三十多年的时间，但对当代监管问题研究的兴起却是20世纪六七十年代之后，这主要有两个方面的背景：一是第二次世界大战后西方国家普遍实行“福利国家”，政府部门为民众提供大量免费的公共服务。“福利国家”政策在20世纪六七十年代暴露出一系列的问题，政府遭遇财政严重赤字、效率低下、公共服务质量不佳等困境。在新自由主义思潮的影响下，西方国家相继掀起了一股放松监管和再监管的改革浪潮。如英国，从1979年起撒切尔政府为减少财政预算赤字、提高政府效率，开展了公共行政的范式革新，进入了新公共管理阶段，提出著名的“3E”标准，即经济HYPERLINK"https：//baike.baidu.com/item/%E7%BB%8F%E6%B5%8E"＼t"_blank"（Economy）、效率HYPERLINK"https：//baike.baidu.com/item/%E6%95%88%E7%8E%87"＼t"_blank"（Efficiency）和效益HYPERLINK"https：//baike.baidu.com/item/%E6%95%88%E7%9B%8A"＼t"_blank"（Effectiveness），其中一項重要的改革内容就是针对监管领域的改革，在很多传统的国有垄断经营的基础设施行业，如电力、电信、供水等引入竞争机制进行了大胆的私有化、市场化改革。随着提供公共服务的市场主体与政府部门的脱离，英国成立了大量独立的专业性监管机构（如英国电信监管局、供水监管局等），由这些机构对公共服务的提供者进行监管。政府的角色变成了“掌舵”而不再是“划桨”。[6]在这些改革措施的推动下，很多学者认为西方国家由此进入了“监管国家”。20 世纪80 年代以后，发展中国家亦大力借鉴和效仿西方国家的做法，建立监管型政府已蔚然成风，从而引发了西方社会科学界对于监管问题的持续研究热潮。

二是20世纪60年代起，由于政府对社会性领域监管的漠视和监管能力的缺失，以美国为代表的西方国家掀起了一系列的社会运动，这些社会运动要求政府当局尊重人权，加强劳工的安全健康和消费者权益的保护，加强对环境的保护等，民众对社会性监管提出了更多、更高和更明确的诉求。社会运动是西方国家实现社会变革、推进社会发展的重要自我调节方式之一，在社会运动的影响下，政府加强了对社会领域的监管。如美国从1969年到1970年相继颁布的《煤炭安全法》《国家环境政策法》和《职业安全健康法》。

因此，伴随着西方国家经济领域的监管改革和对社会领域监管的不断强化，对政府监管政策的研究吸引了除原先经济学领域外越来越多的法学和政治学领域学者们的关注，对监管的研究呈现出典型的多学科视角。

时至今日，经过近几十年来的积累，社会科学界形成了大量的监管研究成果，学者们研究提炼出很多不同的监管理论，针对监管的研究文献已是浩如烟海。对已有的文献进行梳理发现，对监管理论的演变研究呈现出较为明显的时间脉络线交织着学科脉络线的特点。时间脉络线是指随着经济社会环境的变化，西方的监管理论演变呈现出加强监管——放松监管——重构监管的一个历程。伴随着时间脉络线，又呈现出多学科对该问题的研究，根据以上的背景分析可以看出，起初监管是经济学研究的热点领域，后发展至经济学、法学、政治学等多学科对监管问题进行更为深入的探讨。而到了20世纪90年代初，又有一批学者认为单一学科研究监管不足以解决监管动机、主体、手段等一系列问题，出现了一种跨学科研究的趋势。比如经济学家开始运用政治学和社会学的知识思考：为什么精心设计的监管模型不能够达到预期的监管效果？法学家也逐渐走出了从传统的法律法规和行政程序视角探讨监管问题的局限，开始运用经济学、社会学、政治学及公共行政学科的知识，对社会性监管问题开展监管实效的拓展研究。当前，最为有代表性的跨学科研究是政治和经济学结合的研究视角及法学和社会学结合的研究视角。前者又被称为管制经济学或规制经济学，主要研究政府怎样运用监管政策解决完全自由市场竞争带来的三大问题：市场失灵、外部性和信息不对称，从而达到公共利益和经济效益的最大化。相对于传统法学，法和社会学的研究视角注意探究法律在现实社会中的应用和成效。

需要说明的一点是，跨学科研究是对以往分学科监管研究理论的兼收并蓄，有理论包容也有理论创新。文章对西方监管理论的演变梳理将采用跨学科视角这个国际上对监管研究的前沿方式，分别梳理介绍政治和经济学视角下的西方监管理论及法和社会学视角下的回应性监管理论。

二、政治和经济学视角下的西方监管理论

从政治和经济学视角研究监管问题可追溯到新古典经济学派的马歇尔的外部效应理论。自20世纪70年代初起，该视角下的监管研究迎来了繁荣发展的高峰时期。研究主题主要侧重于：政府监管的原因分析、政府监管政策的目的和价值、政府监管手段及绩效评价等。该领域的主要代表人物和研究成果有：卡恩（Kahn）的《规制经济学：原理与制度》（1970），斯蒂格勒（Stigler）的《经济规制论》（1971），佩尔兹曼（Peltzman）的《走向更一般的规制理论》（1976），植草益的《微观规制经济学》（1990）等。这些研究者及他们的研究成果构成了规制经济学的学科理论基础和体系。

在经过系统梳理后，笔者发现该视角下对监管理论的研究主要是围绕政府监管的原因分析、政府监管政策的目的和价值、政府监管手段及绩效评价这三个主题来回应三个问题：一是基于政府监管动机的理论分析，由此产生了公共利益理论;二是基于政府监管失灵的理论分析，产生了政府监管俘获理论和其直接派生的政治俘虏理论;三是为解决政府监管失灵进行监管改革而产生的成本-收益理论及激励性理论。

（一）基于政府监管动机的理论——公共利益理论

从历史发展角度看，很长一段时间以来公共利益理论作为政府监管的合理性阐释备受各界的认可。传统规制理论被命名为“公共利益理论”却是在20世纪70年代，当时芝加哥学派为给新提出的监管理论寻找理论对照而确定这一名称。该理论认为政府监管的根本动机是“纠正市场失灵，避免市场偏离公共利益”[7]。即为了公共利益的需要，由政府出面解决市场失灵状况下资源配置低效和分配不公的问题。对于什么是公共利益，经济学家和政治学家的认识各不相同。经济学视角研究公共利益理论主要来源于福利经济学，认为监管是纠正市场失灵的有效工具，他们理解的公共利益，仅指有效的资源利用。而政治学家对公共利益的理解关注更广泛的社会价值。政治学视角的公共利益理论包括实体政治和程序政治两方面：实体政治的公共利益理论强调之所以需要政府监管是因为政府监管可以帮助实现很多依靠市场本身很难实现的社会价值，如再分配、集体行动的困境以及保护自然环境等;程序政治关注如何建立一個监管政策制定的程序和平台，可以使不同利益集团参与或充分对话，以避免实力不平衡所带来的负面影响，体现对话民主。从规范和应然的角度，维护和增进公共利益是政府监管制度形成和确立的逻辑起点和价值定位。

公共利益理论的研究重点是“市场失灵下的政府监管政策及其效果检验”。研究是建立在三个假设之上的：一是自由放任的市场必然会导致低效率甚至是无效率;二是政府监管几乎是没有成本的，[8]且政府是无私的、有效的、能完全代表社会公共利益，并会专一的追求增进公共利益这个目标;三是政府不存在对监管对象的信息不对称问题。这些假设使得公共利益理论遭到了来自多方面的批评和质疑。规范方面的质疑焦点是政府监管是否出于公共利益的需要，并真的能代表公共利益。很多学者指出公共利益理论忽略了利益集团和政客等对政策制定的影响。在对监管政策效果的检验中，一些学者通过现实的观察发现公共利益理论所主张的政府监管是为了纠正市场失灵的说法，并不与实际情况相符，有些不需要监管的领域政府也在介入;另外，很多监管政策并没有真正有利于公共利益，反而是增加了被监管企业的利润。[9]这些问题促使学者开始用实证主义的方法研究监管问题，试图解释监管失灵现象，研究转入“寻求政府监管政策产生的原因”上来，从而诞生了政府监管俘获理论及政治俘虏理论。

（二）基于政府监管失灵的理论分析——监管俘获理论及政治俘虏理论

1962年美国芝加哥大学的乔治·施蒂格勒发表了一篇《管制者能管制什么》的学术文章。该文首次采用计量经济学的方法研究了美国电力部门的监管者对电力价格的影响。研究发现监管并没有降低收费标准，反而增加了被监管企业的利润水平。由此提出了一个假设：“监管的目的是为了满足被监管企业的利益，增加企业的获利，并不是出于公共利益的考虑。”[10]对监管效果的检验导致一些经济学家对公共利益理论认识的动摇，而相信在市场失灵的背后有其他原因导致监管的产生，从而将研究的重点从研究“市场失灵”转向监管政策的制定过程上来。20世纪70年代，以美国学者乔治·施蒂格勒为代表的一些学者正式提出了监管俘获理论（the capture theory of regulation），该理论的核心思想与公共利益理论大相径庭。政府监管俘获理论认为公共利益并不是政府进行监管的充分必要前提，政府的监管机构只是由被监管者为实现私利将其俘获的猎物或俘虏。监管措施和手段在实施之初可能还是有效的，但随着时间的推移，当被监管者变得对立法和行政程序相当熟悉时，监管机构会逐渐被它所监管的对象控制和主导，被监管对象利用来给自己谋求更多的收益。因此，一般来说“管制机构的生命循环开始于有力地保护消费者，而终止于僵化地保护生产者。”[11]政治俘虏理论（也有学者翻译为监管政治理论）是一种与监管俘获理论相近的解释监管失灵的理论。政治俘虏理论强调的是在政府监管过程中，政府监管机构对于监管措施的滥用或自肥（selfserving）情况。换言之，监管机构可能利用监管的权威来谋取其组织或成员的权力巩固、组织扩张，甚至是经济利益。政府监管俘获理论和政治俘虏理论分别阐释了监管产生的两个极端的结果：一个极端认为，政府监管为产业集团谋求利润，监管机构和监管官员被动地成为俘虏;另一个极端认为，监管本身已经成为一种工具，监管机构和官员通过监管获取私利，而被监管的产业集团沦为监管机构和官员实现私利的平台和载体。

这两种理论都认为在监管和被监管者之间存在着一个监管市场，而监管政策就是这个市场交易的“商品”，它是由监管者的供应和被监管者的需求决定的，双方都以获取自己利益最大化为目的。他们是和公共利益理论相对应存在的，理论的基本假设是监管的产生是利益集团通过寻求监管来增进他们（私人）的利益最大化的结果，并不是促进公共利益。有学者将这两个理论合并称为私人利益理论。

以上是从经济学视角来分析政府监管失灵的原因。政治学对政府监管失灵的分析主要是引入利益集团的多元主义视角。学者们分析指出，各利益集团是根据其自身诉求而提出的对监管政策的主张。在这个过程中，因为各自拥有资源的不同，利益集团有强弱之分，各个有组织的利益集团之间相互竞争（使用选票和其他政治资源）来获取有利于自身的政府监管政策，但各个利益集团无法超越其各自利益而形成共同的意见。故多元主义认为监管是在各利益集团互相竞争和妥协的过程中把不同利益集团的要求综合起来，得到一个折中的方案，使不同利益集团的要求都能得到一定满足的过程，这正是因为这样一个折中的方案使得监管的效果大打折扣或根本无效。

针对政府监管失灵的研究而产生的监管理论，有着很大的学术影响力，但是这两种理论分析过分强调利益最大化对利益集团选择的影响，而忽视了价值观等人的内生因素对监管政策制定的影响。

（三）基于政府监管改革而产生的成本-收益理论及激励性监管理论

鉴于以上的理论分析，推演出西方监管理论研究重点的转移：进行监管改革，以保证监管机制的有效运作。因为存在着政府监管失灵的现实威胁，所以就要对是否需要监管进行衡量与评估，从而导致了西方国家在新自由主义思潮影响下的放松监管和再监管运动的开展。新自由主义者坚持监管的采用与否要秉持一个最基本的原则，就是要有充足的证据表明监管的成本小于没有监管时的成本。当政府必须要介入监管时，监管制度的设计和监管模式的选择要以防止监管俘获的形成作为最低标准。基于政府监管改革而产生的理论较为集中的体现了这些要求和思想。本文选取两个代表性理论进行介绍分析：一是为西方发达国家放松监管实践提供理论指导的成本-收益理论;二是为切实提高监管绩效而诞生的激励性监管理论。两种理论的最终目标是通过政府监管改革提升政府监管的实效，增进公共利益。

在成本-收益理论看来，因一项新的监管政策带来的新增收益可称为监管收益，因此项监管政策失败所带来的成本称为监管成本。是否要继续实施监管，取决于收益和成本之间的比较，当收益大于成本时就成为继续实施监管的理由;而当收益小于成本时则说明此项监管政策有设计上的缺陷，应该对其进行改革。简言之，该理论是通过比较监管政策实施前后两种均衡状态下各个经济主体获得的收益和承担的成本来衡量监管政策的优劣，通过以成本最小化和收益最大化带来的社会净福利最大化衡量监管政策的绩效。成本-收益理论虽然为经济性监管领域放松监管提供了一定的理论依据，但是在一些特殊的情况下，如自然垄断的情况下，即便是监管收益小于监管成本仍然要实行政府监管，否则会带来更大的危害。还有一种情况引起了学者的关注，表面上看起来通过成本-收益的比较，似乎实施监管理由十分充分，但监管成本和监管收益同时上升的现象导致差值渐小。因此，学者们指出要用新的理论来鼓励受监管机构尽可能的提高效率，降低政府的监管成本，努力扩大收益与成本的差值，在此背景下激励性監管理论的出现水到渠成。

激励性监管理论的出现是内部力量和外部力量共同推动的结果。内部推动力量是公共利益理论的假设之一“政府占有完全理性的监管信息”面临危机：政府认识到客观存在信息不对称的问题，导致监管政策在实践时低效甚至无效。外部推动力量表现为：委托-代理理论的迅速发展为分析监管问题提供了新的理论工具。激励性监管理论不同于传统监管理论关注于具体的、特定的监管制度，而是主要考虑信息不对称以及监管者与被监管者的对策性互动来设计激励机制。政府可依托博弈论、委托-代理理论、信息经济学等内容，综合运用如特许投标、区域间竞争、价格上限和社会契约制度这些监管工具来尝试解决由于“信息不对称”而导致的监管困境。该理论的目标是试图设计一种新的监管体系，这个新体系既能引导激励被监管企业积极提高效率，还要有效防范被监管的企业滥用它拥有的信息谋取不当得利。如植草益于1993年指出，激励性监管理论的核心体现在监管者要提供足够的诱因吸引被监管企业主动通过竞争和提效来降低成本。美国经济学家福格尔桑（Vogelsan）认为，激励性监管的主要做法是政府监管机构要下放一定的定价权给企业，企业能够从自身的成本节约中直接获利，从而形成良性循环，政府监管的目标就是通过利用企业的逐利动机来实现的。[12]这一理论的代表人物还有Demsetz（最早研究交易成本的问题，1968）、Littlechild（1983）、Joskow（明确提出以激励为基础的监管，1986）、Berg&Tschirhart（1988）等一批学者。拉丰和蒂若尔（Laffont&Tirole） 于1993年出版了《政府采购与监管中的激励理论》一书，在书中构建了较完整的激励监管理论框架，成为该理论最具代表性的学术著作。

通过以上的分析可以看出，基于政府监管动机的分析下的公共利益理论，指出政府的监管目标是促进社会福利最大化和社会公平正义等，这是对监管的规范性解释;基于政府监管失灵的理论分析下的监管俘获理论及政治俘虏理论，是一种对监管政策产生的现实维度阐释，修正了以政府的表现过于乐观的公共利益理论;基于政府监管改革而产生的成本-收益理论及激励性监管理论是给了衡量监管政策优劣和进一步提高监管绩效的方法手段。

这些理论都有一些共同的不足：一是把公共机构和私人机构明显区分开来，公共机构就是监管者，而个人或企业是被监管者，对监管的主体是种狭义的理解，把非政府组织的监管行为（如企业或行业组织的自律行为）排除在研究之外;同时也忽视了客观上监管主体多元性下不同社会系统内监管活动之间的相互作用，如政府对企业的监管和企业自身监管行为的相互影响。二是，政治和经济学视角的监管理论对于监管政策执行中会产生影响作用的制度、组织、文化等方面没有给予足够的重视。这些局限和不足为运用法和社会学知识来研究监管问题提供了契机。

三、法和社会学视角下的西方监管理论——回应性监管理论

自20世纪80年代以来，从法和社会学角度对监管问题的研究呈现出方兴未艾之势。从这一跨学科视角对监管理论进行研究的学者主要分布在法学、社会学、行政管理等学科当中。以美国的法律和社会学会为主要联系基地，其代表学者有来自美国的伊恩·艾尔斯（Ian Ayres）、卡里·考格利亚尼斯（Cary Coglianese）、约瑟夫·里斯（Joseph Rees），澳大利亚的约翰·布雷斯维特（John Braithwaite）、克里斯蒂娜·帕克（Christina Parker）、尼尔·甘宁汉（Neil Gunningham），英国的布里奇特·哈特（Bridget Hutter）等。

和政治经济学视角下的西方监管理论相比较，法和社会学视角下的西方监管理论有两个比较明显的不同：第一，该视角下对监管的研究并不认同政治经济学视角下对无论是政府还是被监管对象都是“理性经济人”只会追求利益最大化的假设，认为作为任何组织中个人的行为选择都会受到所处环境、价值规范、文化传统、社会规则等多种因素的共同影响，政府监管是个体与多种要素互动的结果，是特定制度环境下的产物。故该视角下对监管的研究聚焦于价值规范、文化传统、社会规则等一些“软”因素在监管政策制定和执行过程的影响。第二，该视角下的监管理论不再简单的区分监管者和被监管者就是相对应的公共部门和私人组织，也不再把公共利益和私人利益作为对立的不可兼得的监管结果看待，开始用一种多维融合的视角开创了监管理论研究的新视阈。在法和社会学研究的视角下，有一个监管理论因其在实践领域有着较佳的表现从而崭露头角，成为近20多年来指导西方监管治理改革的前沿理论——回应性监管理论。本文把该理论作为法和社会学视角下监管理论的代表理论进行理论综述，并在后文把它作为重要的理论工具来指导我国的电力监管体制改革。

（一）回应性监管理论的提出有其独特的时代背景

自20世纪六七十年代，伴随着西方国家社会运动的发展，政府的监管职能在社会性监管领域大量扩张，监管手段则主要是依靠分散、繁杂的法律法规，这种缺乏弹性和具有滞后性的手段使被监管对象产生了被动的消极守法心态，并没有带来监管效果的明显提升。而同时期的新自由主义运动的主要思想是“放松监管”强调市场机制的调节作用，对这种政府监管机构的大量扩张和政府主导监管的现象持明确的批评和反对的态度。两种思想运动的主张背道而驰，从而引发学术界对政府监管应加强还是放松的争论持续了较长时间。在此背景下，美国学者伊恩·艾尔斯（Ian Ayres）结合自身的经济学、博弈论学科背景和澳大利亚学者约翰·布雷斯维特（John Braithwaite）结合自身的社会学和犯罪学学科背景于1992年提出了这种全新跨学科研究视角的回应性监管理论。

（二）回应性监管理论的主旨思想

该理论的主要提出者通过观察指出，实践表明在以政府为唯一监管主体的监管模式和新自由主义倡导的完全依靠市场的监管模式下监管绩效都不能达到民众的要求，应该用一种全新的模式来改革现状，提出了融合政府监管和非政府监管的 “公私混合型的监管模式”。这种新模式最突出的特点是追求多样化和可选择性：追求监管主体多样化、监管策略和具体手段多样化和可选择性。从主体上看，监管者不仅是政府机构，还包括社会团体、行业自律组织等非政府机构，甚至包括通常被认为是被监管对象的企业本身;从策略上来说，监管策略包括政府制定的法律规章、颁布的行政命令及被监管对象的自我监管两部分;从手段上看，有比较温和的说服教育、比较严厉的行政处罚和更为严厉的刑事处罚等。[13]

回应性监管理论的研究重点聚集在两个领域：一是横向视阈下监管权在监管主体间的分配方案设计。该理论提出可以用三种方法将监管权分配到多样化的监管主体手中。第一种方案是“三方理论”（tripartism）。这一理论的提出是为了解决一个困境，监管者与被监管者的合作往往会导致监管者被企业俘获或是监管者自身腐败，但是监管政策的有效实施又需要双方一定程度的合作。为促进合作又防止俘虏，“三方理论”指出要分配部分监管权到政府和被监管企业之外的第三方，特别是公共利益代表（public interest groups，PIGs）手中，充分发挥公共利益代表的作用去监管政府和企业的行为，以期可趋利避害。[14]74第二种监管权力的分配方案是“强制型自我监管”（enforced selfregulation），这种方案提倡政府把一定的监管权下放给被监管的企业，企业可根据自己的情况来制定规则，再对自身进行监督审查，政府保留对其规则制定的审批权和对企业内部监督执行的监督和裁判权。[14]123第三种方案是不对称监管（partial industry regulation），即区别对待特定行业中众多企业，依次通过对边缘企业给予税收补贴，对主导企业进行定价控制和多样化竞争的方式达到限制企业行为的目的。[14]159二是纵向视阈下监管策略的构建问题。该理论提出政府在决定采用不同程度的干预和监管手段之前，首先要做的是综合衡量产业结构的情况、被监管企业的真实动机和被监管企业的自我监管能力，依据具体情况选择使用。当被监管对象是微观的企业个体时采用分层次和阶段的强制策略模型，监管手段和措施分别“从劝说、警告、民事处罚、刑事处罚、暂停营业最后到吊销执照”;[14]49而针对中观的整个产业的监管政策设计是建立了监管策略模型，就要根据对该行业下放监管权的程度采用不同层次的监管策略，从自我监管到强化型自我监管到命令控制型监管。[14]53

（三）回应性监管的理论贡献

法和社会学视角下的回应性监管理论对政治经济学视角下的监管研究的不足进行了相对有效的弥补。该理论提出了横向维度监管主体的多样化和纵向维度监管手段及策略多样化的具體实施方案，为政府监管政策的制定者提供了决定何时进行监管和采取怎样的监管手段的参考。回应性监管理论的提出既有“道”的层面的意义，一改政府“江湖一统”的监管格局;又有“术”的层面的意义，提供了具体的操作手册。在“道”和“术”的统一时，强调首先要使用劝服优先和鼓励自我管制，其目的是要调动被监管者的自身积极性，培养他们的责任感和使命感，促使形成一套价值规范。然后受这些价值规范的影响，企业和个人会更加自觉地约束自身的行为。这改变了原有监管理论中政府只是把被监管者当成只会逐利的“经济人”，仅通过缺乏弹性的法律法规来约束、惩罚被监管者行为的做法，转向社会价值体系的构建。

四、中国对监管理论的研究梳理及回应性监管于中国的适用性分析

近年来中国在监管领域改革的盛况，似乎也并没有带来监管理论实质性研究方面的突破，尚未形成相关的理论体系，当前中国对监管理论的研究多集中在对西方监管理论的介绍、引入方面。围绕着政府监管的原因、目标、政府与其他相关利益主体的互动及政府监管手段这些问题，中国的一些学者通过结合自身的学科背景对西方监管理论和相关学术争论进行了梳理。如张红凤在对西方规制经济学进行梳理和研究后发现西方规制经济学经历了“市场失灵与政府的矫正措施、检验规制政策的效果、寻求规制政策的政治原因、规制中的激励问题”四次研究主题的转换， 并据此将其划分为公共利益规制理论、利益集团理论、激励性监管理论、规制框架下的竞争理论四大理论。[15]刘鹏（2009）根据政府监管动机的变迁把西方监管理论共分为五类，“即公共利益理论、利益集团理论、监管政治理论、制度主义理论以及观念推动理论”。[16]同时，刘鹏（2009）对监管理论的研究也是国内较早关注法和社会学视角下制度主义理论的。刘佳丽（2013）梳理自然垄断行业政府监管理论的思路采用的是双线并行的方式，同时关注了监管改革的历史演进和监管思想变迁两条线，将监管理论的发展与演变归纳为三个阶段：“即基于市场失灵考量的监管迷信期、基于政府失灵考量的监管质疑期和引入激励性监管的监管重构期”。[17]杨炳霖（2015、2017）认为随着监管理论和实践的发展，在西方国家正逐渐模糊各学科监管理论的影响形成了在社会性监管领域的两种监管模式，分别是“对抗型监管模式与协同型监管模式”，[18]并撰写了相关学术文章介绍法和社会学研究视角下的回应性监管理论，提炼出该理论的精髓与问题。[19]国内还有几位学者撰文探讨回应性监管理论及其衍生思想在食品安全应急管理、国际物流安全管理、基本医疗保险监管及普遍意义下监管改革中的运用①。从目前可得资料来看，中国对于监管理论的研究以政治和经济学视角下偏多，法和社会学视角下的研究匮缺。

那么法和社会学视角下的回应性监管理论是否适用于中国当下的政策环境呢？回应性监管理论的提出除有上文所分析的时代背景外，还来源于学者们对安全生产、环境保护等领域监管实践的切身观察。如英国、澳大利亚在社会性监管领域实行的“罗本斯模式”[20]（Robens Model），其核心思想就是明确指出要想改变对安全、健康、环保等领域的漠视，只靠政府来承担监管职责的思路行不通，必须通过调动各个层面、不同主体的力量、综合运用各种手段来实现。企业的安全生产和员工健康保障是政府、企业主、员工及所有利益相关者的共同职责。挪威、瑞典等国都通过立法的方式明确要求企业在工作场所必须建立统筹兼顾安全、健康、环保的监管体系。正如布雷斯维特的学生、学者帕克（Christina Parker）所言：“回应性监管并不是一个柏拉图式的理想，是学者把他们观察到的日常监管活动中的一些特定实践用一种话语、原理和体系表达出来。”回应性监管理论在不断的发展和成熟，西方国家在该理论的指导下开展了更规范化的改革实践，将其广泛运用到安全生产、员工健康保障、环境保护等众多领域中，监管改革实践均取得了一定的成效。国外的成功先例可为中国使用这一理论改革监管体制提供有益的实践参考，这是其一。

其二，中国当前的改革环境为构建回应性监管体制提供了制度土壤。我国于2013年11月15日明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”②，“治理”一词首次写入党的文件。“治理”的核心为主体多元性和手段上的协商性、互动性，《决定》中提及的政府治理现代化就是要把以往政府单向、命令控制型的管理模式，改为多元共治模式，这些特征和改革设想恰恰体现在了回应性监管理论中。这就不得不提回应性监管的一个重要理论基础：治理术理论。治理术理论是由法国著名哲学家米歇尔·福柯（Michel Foucault）于20世纪70年代末提出的。该理论的最大贡献是建构了全新的权力观，这套全新的权力观认为我们应多维度的进行权力视野转移，具体包括从关注国家转向关注社会，从关注权力主体转至关注权力的运行机制，从关注宏观移至关注微观。[21]治理术理论认为权力存在于多元的控制机构中，存在于普遍的社会关系中，表现为通过多样化的手段对社会进行控制。[22]福柯用“治理术”一词来概括当代国家权力分布的状态，并认为以多样性和无中心性为典型表现的治理社会已经到来，“治理”已扩张到社会关系中的各个方面。可以认为回应性监管理论的主旨思想与国家治理的要求高度契合。“国家治理体系现代化”中的“治理”更多体现的是一种宏观理念，缺乏具体的操作层面指导，而回应性监管理论提出了一套系统地促进多方主体承担监管职责的策略和手段，通过回应性监管过程可协助实现治理的目标。

其三，我们同样关注到国发〔2014〕20号《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（以下简称《意见》）指出“依据……社会共治的原则，建设现代市场体系”;国发〔2017〕6号《“十三五”市场监管规划》（以下简称《规划》）提出要“构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局”。《规划》和《意见》被视为当前我国各领域监管体制改革的指导性文件，其中的一些提法如“企业自律”和“社会共治”与回应性监管理论的核心观点不谋而合。

其四，自2013年以来，简政放权、放管结合、优化服务成为政府深化政府职能转变的关键手段，力求将“放管服”改革工作向纵深推进。经过多轮简政放权工作，由谁、如何来承担行政机构转移和下放出来的监管权力，保证转移和下放的行政权力不回位、不移位、不错位，更好地发挥市场的作用，做到放管结合、放管并重，这就需要综合借助非政府机构的力量来共同完成。

综上所述，一方面回应性监管理论的主旨思想可为我国当前的监管体制改革提供价值指导;另一方面因具有该理论特点的监管实践在西方国家取得了显著成效，可为我国改革提供经验借鉴;再有中国当前的国家治理体系现代化、监管型国家③的建設、“放管服”改革及社会主义核心价值体系的建立④皆对监管改革提出了具体的要求。大的改革环境倒逼我们应尽快认识到非政府组织在监管实践中的主体角色界定问题，政府所独享的监管权力重新划分问题，当前引入多主体监管和增强多主体格局下的合作互动，统筹使用多种监管手段都是回应改革大环境的应有之举。这些现实的环境共同提供了回应性监管理论指导我国市场监管体制改革的制度土壤。本文认为回应性监管理论可用来回答我国监管体制改革中的一些基本问题，如谁是监管的主体，政府与非政府主体权力关系的分配等，用回应性监管理论指导我国的监管体制改革，构建回应性监管体制框架具有一定的现实可行性。

五、结论

文章对监管理论的研究是按照跨学科的视角进行的。在政治和经济学视角下，按照基于政府监管动机、基于政府监管失灵和基于政府监管改革三个阶段将该视角下监管理论的研究又划分为三个主题，分别是：市场失灵下的政府监管政策及其效果检验;寻求政府监管政策产生的原因;进行政府监管改革以保证监管机制的有效运作。在三个阶段与三个主题之下，文章共梳理了五个相关理论。这五个理论既有对监管研究领域中的宏观探讨（公共利益理论、监管俘获理论、政治俘虏理论），也有对监管微观理论的介绍（成本-收益理论、激励监管理论），虽不能全部涵盖，但有一定的代表性和一定的逻辑关系。法和社会学视角下的监管理论，则是引入了在西方多国有较佳实践表现的回应性监管理论作为该视角下的代表理论。因法和社会学视角下对于监管理论的研究在国际理论界产生的时间并不长，且回应性监管理论属于国际前沿监管理论，在国内对该研究的研究相对匮乏，仅几位学者有所涉猎，故本文对这一视角下的监管理论的述评亦相对单薄，这也是本文研究的不足之处。

注释：

①具体可参见刘洋洋. 回应性监管：一种食品安全应急管理新途径[J]. 山东行政学院学报，2016（2）：84-88. 周延东. 回应性监管视野下的国际物流安全比较研究[J]. 经济社会体制比较，2017（2）：178-186. 梅丽萍. “聪明监管”：基本医疗保险监管的模式和路径选择[J]. 中国卫生经济，2016（6）：13-18. 刘鹏，王力. 西方后设监管理论及其对中国监管改革的启示[J]. 新视野，2016（6）：83-89.

②2013年11月15日党的十八届三中全会审计通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是为了贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署而在十八届中央委员会第三次全体会议上对全面深化改革的若干重大问题作出的研究决定，《决定》是当前我国全面深化改革的纲领性文件。

③一批学者认为我们生活在一个“监管国家”的时代，监管型国家的崛起是20世纪人类重要的制度创新。可参见Majone G. The rise of the regulatory state in Europe[J]. West European Politics， 1994， 17（3）：77-101. Loughlin M.， Scott C. The Regulatory State[M].Developments in British Politics 5. Macmillan Education UK， 1997。学者们把监管型国家定义为一个历史范畴的概念，其核心特征就是政府不直接介入经济过程，而运用宏观政策工具进行调控。我国正处于重要的经济转轨和社会转型时期，高度重视并正确履行政府的监管职能、建设监管国家对完善社会主义市场经济和促成“双转”意义重大。自1988年到2013年，国务院进行的多轮机构改革工作中撤销多个行业管理部门，取而代之的是一系列的政府监管机构陆续成立，可以说我国正处于监管型国家的建设进程中。

④本文认为监管中有些问题产生的根本原因是社会价值体系的缺失造成的，因为缺少价值规范的约束，无论是企业还是政府都沦为利益计算者，导致社会秩序混乱。正是鉴于这些问题，党的十六届六中全会提出社会主义核心价值体系建设，以期实现“软”约束。回应性监管理论有把价值观制度化的重要功能，对弘扬社会价值可提供有益思路。

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[22]苏力.福柯的刑罚史研究及对法学的贡献[J].比较法研究，1993（2）：173-186.

（责任编辑：青 山）

[基金项目]国家社科基金项目“基于整体性治理的地方政府市场监管体制改革研究”（14CGL041）。

[收稿日期]2019-07-18

[作者简介]徐鸣（1979—），女，安徽淮南人，管理学博士，中共南京市委党校（南京市行政学院）教授， 主要研究方向：公共管理理论与实践。