检察机关检察建议工作调研报告

胡湘晖 谭文见 杨玉平

检察建议作为检察机关法律监督职能的重要手段，在推进社会治理法治化、促进依法行政、维护国家利益和社会公共利益等方面具有重要作用。长期以来，各级检察机关利用这一有效监督方式，促进了相关问题的解决，取得了明显的监督效果。但应当看到，由于存在对检察建议作用认识不足、制发不规范、整改落实缺乏有效监督等问题，检察建议的作用还没有得到充分发挥。在一些地方，检察建议一发了之，被建议单位认为可改可不改，检察机关也没有督促落实和跟踪问效，影响了检察建议作用的发挥。现就南方某基层检察院为例，汇总2016年至2018年检察建议的数据、典型案例、成效、存在问题及原因、建议措施等，将上述资料梳理、分析，针对实际情况，提出统筹性、针对性、可行性的对策，为检察建议工作顺利开展提供一些有益的借鉴。

一、基本情况

自2016年以来，该院共计发出检察建议477件。按种类分，检察建议293件，占比61.4%，纠正违法通知书184件，占比38.6%。按年度分，2016年149件，2017年175件，2018年153件，整体呈增长趋势。为更直观地呈现该院检察建议的概貌及特点，以下按职能分为刑检监督（侦监、公诉）、民行监督（民行）、执行监督（监所、控申）三大类，具体分析详见以下表1、2、3。

从表1可知，制发检察建议工作重心从刑检监督转移至民行监督，检察建议数占比逐步上升。究其原因，民行职能的扩张，检察公益诉讼的开展，检察建议的制发数上升趋势显著，2017年同比增长118%，2018年同比增长16%。从制发种类而言，纠正违法通知书集中在刑检监督，检察建议书集中在民行监督。

从表2可知，传统检察建议以刑检部门针对公安、法院的立案、侦查、审判等司法活动的监督为主，因而制发对象集中在法院、公安。但三年來，对行政机关的制发数呈倍数增长，占比数7.3%增长至28.7%，此变化亦是由于民行部门职能的加强，拓展。

从表3可知，侦查、审判、执行监督系该院监督重点，其中侦查、审判监督三年持平，而执行监督方面、督促履职方面有所下降。此外，公益诉讼监督成为新的监督内容，制发数猛增，这意味着检察建议今后在民事、行政等领域的作用增强。

从表4可知，检察建议整体在外观形式上回复率较高，采纳率亦比较高。

二、检察建议的实效

从实施效果来看，检察建议在推动有关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患，发现、纠正和减少违法违纪行为，预防犯罪等诸多方面发挥了积极的作用。一份好的检察建议所发挥的作用往往超过所办案件本身。具体从该院实际而言，检察建议主要发挥了以下作用：

1、促进发案单位整章建制

行政机关及相关企业的管理制度不完善或制度执行不到位或管理有缺失，这些往往给犯罪分子可乘之机，该院在办案中，认真分析查找出现问题的原因，剖析发案单位制度、管理中存在的漏洞和隐患，运用检察建议帮助发案单位堵漏建制，防止类案再发。如2016年前后该院先后查处了该县乡镇财政所、县属中学等多个机关单位出纳、会计挪用公款案。此系列案的发生，暴露出相关单位的财务管理较为混乱，往往出纳会计同为一人，既无制度约束，亦缺乏有效监督，极易滋生贪污腐败犯罪。该院从完善制度、加强管理、思想教育等多方面对案发单位发出检察建议后，各单位积极整改并答复，从源头上预防了犯罪。在审查一诈骗案中，发现乡镇政府、县属行政职能局在某江干流养殖污染防治工作中未完全履行职责，致使罗竹泉虚报部分养殖场面积，骗取了国家拆迁补偿金93030元，该院民行科遂向5个行政机关分别提出检察建议，建议全面排查该项工作的资金发放情况，并加强内部监督管理，完善组织实施方案，协调各单位形成联动工作合力，防止国有财产流失，并将违纪线索移送至县监委会。5个单位均高度重视，按建议要求全面复查了资金发放情况，有效地堵塞漏洞，保护了国有财产。

2、规范办案部门司法行为

2016年以来，该院向公安、法院、监狱、看守所制发检察建议近400份，涉及侦查、审判、执行等程序环节，较好地发挥了规范司法行为、促进司法公正的法律监督作用。一是维护了当事人的诉讼及实体权益。2016年向公安局制发的2件检察建议，有效地维护了辩护律师的会见权;2017年向法院制发的1件检察建议，纠正了其因适用法律错误而判处罚金，为当事人挽回了财产十万元。二是有效规范了司法行为。如针对相关司法机关违反法定诉讼程序，未严格依法履职，如羁押超期、适用程序不规范、不统一、认定案件的基本事实缺乏证据证明、文书送达不规范不及时、羁押必要性等多种情形，及时发出检察建议，督促其严格依法办案，以杜绝类似问题的发生。在审查公安机关办理的陈某、赵某等未成年人涉嫌犯罪案件中发现，两案均存在未通知法定代理人到场的问题，该院向公安机关发出检察建议后，县公安机关向全县所有派出所下达指令，要求必须按照刑诉法的相关规定落实到位，从而杜绝了讯问涉罪未成年人时法定代理人不在场的现象。

3、有助于服务保障民生

在履行法律监督职责的同时，积极运用检察建议，发挥检察机关在保障民生中的积极作用。在办理的黄某等3人生产、销售有毒、有害食品案中，发现两地镇政府、某食品药品工商质量监督管理局均存在未依法履行法定监管职责的行为，遂分别对3家单位发出检察建议，建议其切实履行相应职责，采取必要措施纠正违法行为，加强日常监管等。截止目前，某镇政府已出台相应的专项整治办法，并开展了专项排查行动，要求各经营者办理相应执照，确保合法的经营主体进入市场，从而维护人民群众舌尖上的安全。

4、促进社会治安综合治理

在依法打击各类犯罪同时，积极参加社会治安综合治理，针对办案中发现的各类治安问题和安全隐患，及时发出检察建议，督促有关部门加强整改，有效推动了社会治安综合治理，为平安建设保驾护航。2017年，该院全面梳理了2014年以来交通肇事、危险驾驶案，发现违法行为人判处刑罚后，公安机关并未依法吊销驾驶证，遂督促公安机关依法履职，有效地维护道路安全，保障人民群众财产、人身安全。

三、存在的问题

整体而言，该院制发的检察建议收到一定实效，经过梳理，发现目前主要存在以下几方面的问题：

1、检察建议的回复采纳情况不乐观

从三年数据来看，整体回复率和采纳率均较高，但实际中，存在以下几大问题：一是被监督单位仅仅口头回复，没有认真落实整改。在办理公益诉讼案件过程，为促进理解，达成共识，在发送检察建议之前，听取了发送对象林业局的意见，林业局认为自己虽存在瑕疵，但尚未达到要被检察机关以检察建议的方式督促履职的地步，且认为检察建议措辞不当，不接受检察建议。后经多次沟通协调，林业局方理解并积极规范履职。二是超期回复、回复质量欠佳。有些单位回复随意性较大，采取千篇一律的模板化，缺乏实质性内容，流于形式、质量欠佳，敷衍了事。如2017年办理的8件审判活动违法监督案件，发出检察建议后，法院仅仅以“组织学习法律法规，依法整改案件材料及法律文书，对审书人员诫勉谈话等”，并无实质性整改措施及整改证明材料。三是回复但未实际采纳。办理的某管委会申请执行监督案，被申请人A公司进入破产程序，资产已拍卖变现，申请人某管委会向法院申请执行，法院裁定不予执行仲裁裁决，因认定事实、适用法律存在认识分歧，法院未予采纳发出的要求继续执行的检察建议。为了实现实体的公平正义，防止国有资产流失，该院及时向上级院汇报，提请了上级院跟进监督。

2、屡纠屡犯的执法不规范问题仍存在

检察机关监督的内容相对比较集中。绝大部分的检察建议是针对公安、法院的程序问题，如对法院监督的重点为民事执行程序不规范、文书制作、送达不及时等问题。从制发的情况看，2017年的检察监督所发现的司法执法不规范问题，到2018年没有得到根本性地解决，屡纠屡犯问题仍客观存在。

四、原因分析

上述问题直接反映的是检察建议刚性不强，缺乏约束，成为书面的文来文往，甚至成为一纸空文，难以达到预期的效果。造成此現象的原因主要为以下几点：

1、检察建议的约束力不足

《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院检察建议工作规定（试行）》等相关法律、司法解释均规定了检察机关有权制发检察建议，但无强制执行力，司法建议、检察建议仍被称为“软司法”，导致有的单位对建议采取置若罔闻或消极敷衍的态度，弱化了监督效果和社会效果。

2、对检察建议工作的重视度不够

在检察建议工作开展过程中，存在两方面的重视不够：一是检察院内部自身认识不到位。检察建议书、纠违通知书、检察建议书作为一种非诉讼性法律文书，在司法实践中并未引起办案人员的重视，很多干警都把检察建议工作排除在办案“主业”之外，对检察建议的重要性认识不足;加之日常办案任务繁重，往往把撰写检察建议作为完成考核的任务。二是被建议单位不重视。公安、法院的办案人员认为检察建议并非刚性文件，明面上给予承办检察官面子予以答复，事后并未重视，未采取相应的措施避免再犯。而一些行政机关、国有企事业单位对检察建议的性质和作用不十分了解，认为是揭其短、出其洋相;一些行政机关持抵触态度，认为会影响对本单位的工作考核，会被扣分。

3、检察建议重数量、轻质量

质量是检察建议的生命线，更是检察建议权威和刚性的基础。高质量的检察建议既需要对案件发生的原因、特点和规律进行深入的分析和详细的调查研究，又需要熟悉相应的其他专业知识。而从历年数据统计分析中发现，制发文书数量大，但高质量具有典型意义的文书极少，在刑检部门，监督的问题大多浮于表面，少有深层次的问题。此外，检察建议由具体案件承办人制发，个人知识面的深度和广度都是有限的，面对专业性强的问题，干警也很难依靠自身的知识，找出问题所在，提出相应对策、措施。更何况检察建议制作没有统一明确的质量要求，有时可直接套用已有模板，并未进行调查研究和深入细致地分析，对需要改进的问题把握不准，建议的改进措施空话、套话居多，内容空泛，针对性不强，可操作性差，制约了检察建议作用的发挥。

4、检察建议的跟踪落实不到位

向有关单位发出检察建议后，部分单位因为检察建议不具有法律上的强制执行力，不按照要求反馈的情况。由于现行法律对检察建议的执行以及执行情况的反馈没有明确规定，落实、跟踪、督促也缺乏相应配套的工作机制，从而导致对不执行检察建议要求的缺乏应有的制约措施，承办人制发后面对不回复、敷衍了事的情形，自己又无计可施，便只能放之任之，并没有跟踪监督落实。

5、检察建议的考核机制不够完善

在对检察建议的考核工作主要考虑数量，以数量来评价法律监督工作质量，从而导致为了片面追求考核排名，以沟通协调的方式增加检察建议数量，甚至出现牺牲检察监督的权威换取检察建议的现象，严重影响了检察机关监督的公正性和权威性，弱化了检察建议的监督质效。

五、解决措施

针对当前检察建议工作中存在的问题，今后将采取“内部+外部”方式，形成合力加以改进，提升检察建议工作水平，切实加强检察建议刚性化建设。

1、增强对检察建议工作重要性的认识

要以检察建议工作为抓手加强法律监督。一是强化组织领导。把检察建议工作放在与司法办案同等重要的位置予以推进，引导干警在办案的同时将是否需要制发检察建议作为办案的一个环节，不断增强检察建议工作的自觉性和主动性。二是建立健全考核激励机制，强化干警对检察建议的认识。参照执法质量考核方案，开展检察建议评估、评优工作，对优秀意见制发的部门和个人进行奖励，发挥激励机制作用。

2.加强文书释法说理，提升检察建议的质量

检察建议的质量是关键，制发检察建议不在多，而在精、准、实，提高检察建议的质量，也是提高检察建议权威性的重要手段。一是增强检察建议的说理性。严格按照《最高检关于加强检察法律文书说理工作的意见》要求，运用证据认定案件事实及适用法律，做到证据分析透彻、法理阐述深入、逻辑论证严谨、语言表述规范，提出的建议意见切实可行，力争使所发出的检察建议有理、有据、有节。二是规范办案程序。严格规范办案程序，建立《检察建议文书制作细则》，在受理、审查、集体讨论、拟稿、签发、送达等各个环节严格执行程序，尤其针对重大监督事项，采取案件化模式办理，由承办人起草，经集体讨论，报科长、副检察长审批，且对外发布时，注重仪式感，由分管副检察长带队亲自送达。三是加强调查研究，提升监督水平。深入开展调查研究，把好建议的质量关，使建议切中要害，切实提高建议的针对性、可行性、操作性和实效性。

3、建立健全工作机制，加强检察建议工作规范化管理

出台相应的加强检察建议刚性化机制建设实施办案，建立检察建议的线索发现、调查核实、文书制作、把关审核、台帐管理、送达宣告、跟踪监督、释放说理等操作性强的工作机制，做到有章可循，切实规范各项工作流程。由检察建议工作办公室负责检察建议书的归口管理和工作督导，加强检察建议的统计、分析、研究工作，进一步提高检察建议的制发、管理水平。

4、加大检察建议工作的宣传力度，增加社会知晓度、认可度

利用多种场合，采取多种方式，充分宣传检察建议的作用，促进认识提高。以运用典型案例评析宣传，达到处理一案、教育一片、防范一方的效果;选择适宜法制宣传的检察建议素材，充分运用新闻媒体，对建议进行及时、适度地宣传报道，提升社会认可度，营造良好氛围、扩大社会效果。

5、争取各方单位的支持，打好组合拳

争取县委、县政府的支持。请求以“两办”联合发文的方式印发《关于加强检察建议工作的意见》，将被建议单位对检察建议落实整改情况纳入年度绩效考核，形成具有约束力的规范性文件。主动对接人大监督。以人大开展的“加强法律监督工作”专项调研为契机，主动向人大进行专题汇报，推动人大出台加强检察建議刚性化建设的规范性文件。健全检察建议向人大常委会备案制度，邀请人大同步监督，确保检察建议取得实效。积极借力纪检监察机关。加强与纪委、监察委的衔接，推动出台督促落实检察建议和加强线索移送、协作配合等方面的实施意见，对无正当理由拒不落实检察建议涉嫌违纪违法行为的移送纪检监察机关处理。

2、加强沟通交流，建立检察建议工作的衔接机制

一是要加强与被监督单位沟通，公检法交流常态化。依托开展公益诉讼工作中建立的联席会议制度、圆桌会议等常态化沟通机制，主动与被监督的公安、法院以及行政单位进行沟通交流，尽量消除被建议单位对检察机关监督的抵触心理，推动解决执法中存在的困难与问题。二是建立公检法检察建议工作的衔接机制。针对检察建议工作，加强与人民法院的沟通、协调，力争形成会签文件，以文件的形式明确检法两院间的衔接程序。由公检法以联合发文或会议纪要的方式，对检察建议工作的流程和衔接机制进行统一规范。三是采取必要措施确保检察建议的监督效果。向被监督单位发出检察建议后，承办人要与被监督单位负责人保持联系，及时沟通，全面掌握进展情况。如未在规定时间内回复的或拒不整改的，及时采取相关措施，督促及时回复并作出整改。对无理由拒不采纳检察建议的，可向其上级部门、监察机关等有关部门通报，以向人大、政法委、上级法院、上级检察院等领导部门通报，对于采纳检察建议的，也要定期跟踪回访，以确保建议落到实处。

（作者单位：湖南省湘潭县人民检察院）