宁波市学前教育“幼有优育”实现路径研究

汪维

人生百年，立于幼学。学前教育作为国民教育的开端，其重要性不言而喻。从2003年十部委发布《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，到2010年国务院审议通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，再到2018年中共中央、国务院印发了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，学前教育改革发展的前进方向得到进一步明确，为学前教育的发展注入动力，其地位也随之不断提升。“办好学前教育”“努力让每个孩子都能享受公平而有质量的教育”“实现幼有所育”，从这些已出台政策文件的陈述中不难看出，我国对于学前教育事业发展的最新定位和政策取向是“普惠”和“优质”。普惠是发展学前教育所要坚持的价值追求，[1]优质是学前教育发展所要坚持的原则和方向。[2]笔者认为，优质普惠是国家对学前教育的基本价值确认和目标定位，也是对“幼有优育”的一种诠释。

一、宁波学前教育具备实现“幼有优育”的基础条件

宁波地处沿海经济发达地区，学前教育事业发展一直是该市基础教育发展的重要领域。2007年宁波市就出台了《关于加快学前教育改革与发展的若干意见》，2011年宁波又作为全国学前教育体制改革试点地区印发了《宁波市学前教育改革试点实施方案》，2012年出台并实施宁波市首个学前教育专项性地方法规——《宁波市学前教育促进条例》。自2011年起，宁波市连续实施了三轮学前教育“三年行动计划”。[3]政策和实践上的探索使宁波学前教育具备了推进优质普惠工作，实现“幼有优育”的先决条件。

（一）学前教育政府投入比例较高

学前教育政府投入比例反映了一个地区对学前教育的重视，也是保障地区学前教育发展的关键性因素。国务院在2019年8月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上发布的《关于学前教育事业改革和发展情况的报告》中指出：“国家财政性学前教育投入占财政性教育投入的比重从2010年的1.7%提高到2017年的4.6%，有14个省份达到5%以上，北京、上海都超过了10%。”[4]从表1可以看出，宁波市早在2012年财政性学前教育经费在财政性教育经费中占比就已经超过8%，在2015年达到了10.52%的水平。在2016年财政性教育经费大幅增加的情况下，财政性学前教育经费占比依然保持在10%左右。从这些数据可以看出，宁波市政府对于学前教育事业的重视，一直对学前教育的投入保持较高水准，这为宁波市学前教育优质发展提供了良好的保障（见表1）。

（二）学前教育普及水平达到高位，优质普惠资源总量不断丰富

《国务院关于学前教育事业改革和发展情况的报告》指出：“2018年，全国学前三年毛入园率为81.7%。”[5]而宁波市早在2009年三年净入园率就达到了99%的高位普及，大部分县市区已达到100%。同时，依托连续出台的三轮学前教育三年行动计划，坚持优质和普惠并重，全市优质普惠的学前教育资源供给不断充实。截至目前，共有各级各类幼儿园1220所，其中省一级幼儿园163所，占比13.4%，星级以上的幼儿园1207所，占比达到了98.9%;公办幼儿园和普惠性幼儿园招生覆盖率达88.4%，省等级幼儿园招生覆盖率达96.5%，乡镇中心幼儿园建园率、标准化率实现全覆盖。[6]上述数据，远超2018年中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中所确定的到2020年全国学前三年毛入园率达到85%的普及目标以及普惠性资源覆盖率达到80%的普惠目标。[7]可以说，宁波市学前教育已经基本完成普及的任务了。

（三）学前教育保教队伍进一步加强

近三年来，宁波市幼儿园园长及专任教师的数量从2016年1.98万人增长至2019年2.12万人，专任教师学历合格率100%，甚至在不少县市区持本科以上学历的幼儿教师超过了半数，教师持证率也达到了98.1%。[8]这些业绩的取得，一方面与各县市区对学前教育教师配置的优先保障和多举措提升学前教育的岗位吸引力相关。例如，宁波市鄞州区出台了《公办幼儿园编外教师和普惠性幼儿园教师管理办法》，提高幼儿园非编教师的待遇，保证其能达到每年6万～9万的薪资水平。另一方面，宁波市加大了对学前教育师资的培养力度。每年各县市区均安排了幼儿教师的培训专项经费，确保专任教师的培训全覆盖。此外，通过名师工作室、高峰论坛等方式，进一步发挥知名幼儿教育专家的示范辐射作用，培养幼儿教师的“高精尖”能力。例如，宁波市鄞州区成立了浙江省特级教师杨蓉工作室、杭州师范大学王春燕教授工作室等名师工作室。海曙区曾主办幼儿园高峰论坛，与全国近600名幼教专家共同探讨适合儿童的学前教育课程模式，并分享课程建设的有益经验。

二、宁波学前教育实现“幼有优育”面临的主要问题与困难

宁波市学前教育发展总体基础较好，但优质学前教育资源供给与人们“入好园”的现实需求之间的矛盾没有解决，发展仍存在一些短板。主要有以下四个方面的问题：

（一）学前教育财政投入仍需增加

随着社会经济快速发展，物价不断提高，幼儿园办园成本不断提升。目前，宁波市大部分公办幼儿园均未能按照比例配齐配足在编教师，需聘请大量非编教师。部分幼儿园园舍陈旧，每年需要花费资金维护，幼儿园资金缺口较大，内涵建设经费有限。自收自支的幼儿园，其收费标准与支出额度相对失衡，存在一定的资金压力，影响了幼儿园的再发展、再提升。

（二）学前教育布局规划尚需完善

随着二孩政策和宁波户籍新政的落实，今后三年户籍适龄儿童人数呈现上升趋势，仅2018年一年，宁波常住人口就达到820.2万，比2017年的800.5万净增19.7万，[9]在这些新落户的近20万人中即将面临入园的不在少數。人口新增了，但是学前教育资源的配套还存在问题。部分小区配套幼儿园应建未建，或是建设不达标。部分幼儿园虽有规划，但建设进程滞后。部分县市区存在资源缺口，即将面临供需矛盾异常突出的困境。

（三）保教人员待遇急需提高

非编保教人员是幼儿园的主力军，其待遇高低在某种程度上决定了幼儿园保教质量的好坏。虽然宁波市大部分县市区对提高非编教师和保健医生待遇采取了一些举措，但与浙江省提出的达到社平工资1.5倍的要求还有不小的差距。此外，保育員、厨师等幼儿园其他岗位职工待遇未有相关提升政策出台，以至于出现了部分幼儿园招人困难的局面，严重影响幼儿园保教质量的提升。

（四）城乡学前教育资源不均衡、普惠性资源不充足问题还需解决

城乡优质学前教育资源“两极分化”的现象较为明显，绝大多数优质学前教育资源集中在城区，[10]不少农村幼儿园办园条件较差、师资力量薄弱，属于需要整改的薄弱园。宁波市各县市区针对这类薄弱园采取了整改措施。但在整改过程中，遭遇了一定的阻力。尤其是一些民办幼儿园出于自身利益的考虑，不愿意发展成普惠性幼儿园，抗拒收回或停办，采取种种方式阻挠整改，导致整改困难重重，随之也出现了普惠性资源不够充实的问题。

三、宁波学前教育实现“幼有优育”的对策和建议

为大力推进宁波学前教育优质普惠发展，实现“幼有优育”的终极目标，建议在完善学前教育管理体制、优化学前教育发展结构、提升学前教育发展品质上下功夫，着力建成覆盖城乡、布局合理、公益普惠、优质均衡、监管完善的学前教育公共服务体系，与宁波市打造“名城名都”格局相匹配。

（一）进一步优化学前教育资源配置

第一，加强统筹管理。政府要切实担负起发展学前教育的主要责任，坚持政府主导、教育部门主管、相关部门协同配合的工作机制，把学前教育发展列入政府工作的重要议事日程和相关部门的年度工作任务，定期召开由各县市区政府牵头、相关部门负责人参加的学前教育联席会议，共同破解学前教育改革发展中的障碍，协调解决制约学前教育发展的重点与难点问题，确保各项任务落到实处。强化督导考核，根据宁波市学前教育事业发展的需要，将学前教育目标任务、政策举措、落实情况等纳入各级政府教育事业年度考核指标体系中，重点考核普惠性学前教育资源的配置情况、城镇住宅小区配套幼儿园建设管理情况、薄弱幼儿园整改情况、幼儿园教职员工配备和待遇保障情况、经费投入和使用情况、生均经费财政拨款情况，等等。

第二，加强城乡幼儿园规划建设。各县市区应树立长远意识、大局意识，要采取各种有力举措，认真抓好区内幼儿园的规划设计，严格执行浙江省幼儿园建设规划标准，使幼儿园建设符合要求。同时加快对现有学前教育资源布局详细摸底，综合考虑各区域发展趋势、“二孩政策”“户籍新政”等因素，科学预测今后三年学前教育适龄人口变化、分布情况，积极调整幼儿园布局。

第三，完善住宅小区配套幼儿园管理制度。规范城镇住宅小区配套幼儿园承办和日常管理，严格执行城镇住宅小区配套幼儿园用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。开展城镇住宅小区配套幼儿园专项整治，对未按规定配套建设幼儿园的，采取置换、购置、改造、租赁等方式予以整改，对配套幼儿园没有办成公办幼儿园或普惠性民办幼儿园的要全面整改到位。

（二）进一步完善学前教育公共服务体系

首先，完善学前教育经费投入机制。进一步明确政府在发展学前教育中的主导作用，将学前教育经费纳入各县市区教育局及相关镇（街道）财政预算，多渠道筹措学前教育经费，确保本级财政性学前教育经费占同级财政性教育经费比例巩固在8%以上，[11]有条件的县市区甚至可以达到12%以上，新增财政性教育投入向学前教育倾斜。加大学前教育专项经费投入，重点用于提高普惠性幼儿园非事业编制教师和保育员待遇、扶持幼儿园升等晋级、开展保教人员培养培训等。

其次，健全学前教育成本分担机制。按照非义务教育办学成本分担的要求，确定学前教育公共财政和家长合理缴费分担成本比例。制定完善幼儿园生均标准、生均公用经费标准、公办幼儿园生均财政拨款标准。完善普惠性民办幼儿园收费管理制度，健全公办幼儿园收费动态调整机制。依据不同等级幼儿园的合理办园成本、政府补助状况和群众承受能力，以各县市区财政、物价和教育部门为主，及时确定公办幼儿园收费标准和普惠性民办幼儿园收费指导价。

再次，增加普惠性学前教育资源供给。基于宁波市普惠性幼儿园资源尚不充足的现实，建议加大对民办园在人、财、物上的投入，鼓励个人、企业和社会组织举办普惠性民办幼儿园。通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持民办幼儿园向普惠性民办幼儿园发展，促进民办园保教质量整体水平的提升。

（三）进一步提升学前教育内涵品质

一是打造学前教育品牌。提高站位，与高校、科研院校开展合作，聘请学前教育专家作为顾问，加强顶层设计，全面把脉宁波市学前教育发展情况。以课题研究为依托，推进学前教育品牌项目建设，通过打造一批省内外有影响力的标杆式品牌幼儿园实现品牌幼儿园集群，在此基础上，梳理提炼出学前教育发展的“宁波路径”以及各县市区独有的发展路径，实现学前教育区域品牌整体打造、联片发展。

二是深化集团化办园模式。通过引入市场机制、盘活园所资产、整合管理力量、拓展服务层次等方式，扶持优质幼儿园在全市范围内组建“一体式”紧密型管理体制的教育集团和“联盟式”松散型管理的教育共同体，努力扩大优质学前教育资源覆盖面。赋予教育集团更多的自主发展权和内部管理权，鼓励集团内幼儿园差异发展、特色发展，打造“一园一品，百花齐放”的良好发展生态，切实满足群众对优质学前教育资源的需求。

三是实施薄弱幼儿园整改提升工程。各县市区全面排查三级以下薄弱幼儿园，找准其发展短板，通过撤销一批、置换一批、整改一批、提升一批等实现薄弱幼儿园的提档升级。明确薄弱园所在镇（街道）属地管理职责，所在镇（街道）要划拨配套专项经费用于整改提升，按期完成改薄提质任务。健全学前教育联动发展机制，公办幼儿园牵头，携手结对相对薄弱的民办幼儿园，对园务管理、食堂卫生、安全保卫、规范招生、教学业务等进行指导、检查。建议由各级政府牵头，成立专项工作领导小组，对薄弱园所在镇（街道）进行督查验收，适时开展整改提升工作“回头看”，确保整改提升任务落实到位。

（四）进一步健全学前教育师资队伍支持体系

首先，不断完善幼儿园教职工配置。按照国家和省市有关规定，制定幼儿教师队伍建设专项规划，配足配齐幼儿园各类教职员工，满足幼儿园的教育、保育、卫生保健、安全保卫等需求。在编制教师配备有限的前提下，创新教育队伍管理机制，在学前教育推行人事代理制教师的招录与管理，人事代理制教师实行年薪制，由各级财政予以保障，破解教师不足困境，同时相应减轻财政压力。完善幼儿教师职业准入机制、幼儿教师资格认定和注册制度，严格落实幼儿园教职工持证上岗制度。建立科学规范的幼儿园保健人员、保育员业务能力考核机制，提升保健人员、保育员队伍整体水平。

其次，稳步提升幼儿教师待遇。逐步提高非在编教师、保健医生收入水平，确保公办幼儿园和普惠性民办幼儿园中具有专业技术职务资格的非在编教师的工资待遇达到规定标准，在各类评优、业务培训、职称评定中与在编教师享有同等机会。建立保育员、厨师工资专项补助政策，保障其工资待遇，并形成正常的工资增长机制，以稳定保育队伍，提升队伍质量。监督民办幼儿园依法保障教职工工资待遇，按时足额为教职工缴纳各项社会保险和住房公积金。对农村幼儿园教师实施倾斜性补助政策。

最后，持续优化幼儿园保教队伍培养培训机制。将幼儿教师培训经费列入财政预算，确保学前教育师训经费不少于当年度在编教师平均工资的3%。[12]加强正园级、副园级后备干部培育，优化人才培养梯队，搭建各类平台，重点培养各级名师、名园长、骨干幼儿教师，加快推进名师、名园长工作室建设，有效发挥名师名家的示范引领作用。推进挂职交流、跨园支教等柔性流动政策，激活幼儿教师资源。在幼儿教师的职前培养方面，继续加大大专起点幼儿专任教师的培养力度，在宁波教育学院成功改制为宁波幼儿师范高等专科学校的背景下，做优做大“5年制”及“3 + 4 制”学历幼师培养，使宁波幼儿教师培养得到量质齐升。

【参考文献】

[1]王海英.我国学前教育公共服务体系的组成与构建[J].学前教育研究，2014，（7）：19-25.

[2]张克勤.浙江省宁波市学前教育发展策略刍议[J].教育研究，2009，（9）：107-109.

[3]沈海驯，余海军.发达城市推进学前教育普惠优质发展的路径探析—以宁波市为例[J].中国教育学刊，2018，（7）：17-19.

[4][5]全国人民代表大会.国务院关于学前教育事业改革和发展情况的报告[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/1c9ebb56d55e43cab6e5ba08d0c3b28c.shtml，2019-08-22.

[6][8]宁波市教育局.宁波市2018-2019学年度学前教育基本情况[EB/OL].http：//www.nbedu.gov.cn/art/2019/5/17/art_17834_3729241.html，2019-05-17.

[7]国务院办公厅.中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/15/content_5340776.htm，2018-11-15.

[9]浙江省统计局.2018年浙江省人口主要数据公报[EB/OL].http：//tjj.zj.gov.cn/art/2019/1/30/art_1525572_30162486.html，2019-01-30.

[10]李大波，徐建平.學前教育优质均衡发展的路径探析[J].宁波大学学报（教育科学版），2017，（5）：124-125.

[11][12]宁波市人民政府办公厅.宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市发展学前教育第三轮行动计划（2018-2020年）的通知（甬政办发〔2018〕57号）[EB/OL].http：//zfxx.ningbo.gov.cn/art/2018/5/21/art_2449_2222135.html，2018-06-27.