对土地储备和房屋征收中政府职能的思考

赵午阳

摘 要：随着经济社会的发展，土地储备和房屋征收工作面临的矛盾和问题不断，国家和政府要结合国内形势，顺应新时代的发展要求，以公共利益为导向，完善各项法律法规，构建完整管理机构，充分行使好政府职能。本文将通过对现行土地储备和房屋征收中政府职能的具体表现展开思考，为日后更好的开展此方面的工作奠定良好的基础。

关键词：土地储备;房屋征收;政府职能

城市化飞速发展的今天，房价高涨，“地王”频出，火爆的楼市让土地储备和房屋征收成为敏感话题，上到中央，各项调控政策层出不穷，下至各大城市、中小城市，几乎都在建立相应的制度。就目前我国土地资源的利用情况来看，若想将其经济效益最大限度发挥的同时处理好各类敏感问题，在土地储备和房屋征收工作中行使好政府职能至关重要。

一、土地储备和房屋征收的职能

土地储备是由县级以上国土资源管理部门作为实施主体，具体的实施工作由土地储备机构负责，主要是“调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应”。房屋征收是市、县级人民政府确定房屋征收部门作为实施主体，主要是“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。

按照规定，土地储备是对国有存量土地的收回，但在实践中，往往也被赋予集体土地征收的职能。房屋征收部门部门负责国有土地上的房屋征收补偿，在实际操作中，往往是房地一體补偿，然后由土地储备机构实施土地收回。土地储备和房屋征收都会涉及到对土地的收回和地上建筑物的补偿，二者在职能上存在交叉，特别是在集体土地上房屋征收上，存在征收主体界定不清的情况。按照《土地管理法》规定，集体土地的征收应由国土资源管理部门实施，但在实践中，往往存在一个拆迁区域既有国有土地、又有集体土地的情况，如果采取不同主体征收，会因补偿标准不同引发社会矛盾。

二、土地储备和房屋征收的关系

土地储备和房屋征收是相互独立又相互交融的。因为实施主体不同，土地储备和房屋征收在实施过程中是相对独立的;然而在实际操作时两者都会涉及对土地的回收和地上建筑物的补偿，职能上又存在交叉;另外，房屋征收部门负责国有土地上的房屋征收补偿，往往是房地一体补偿，然后由土地储备机构实施土地收回，手续上又是承接关系。

两者之间错综复杂的关系曾经一度让“土地储备能否作为房屋征收的法定理由”成为公众的热门话题。

要想梳理清楚土地储备和房屋征收的关系还得从《国有土地上房屋征收与补偿条例》这部行政法规开始说起，根据该条例第8条规定，市、县人民政府作出房屋征收决定的唯一基础是公共利益的需要，在该法条中确认的公共利益的范畴里并未包含“土地储备”这一项，而且也未有法律、行政法规规定“土地储备”属于公共利益范畴。但是，土地储备也是具备公共利益属性的。土地储备是由政府或公共机构预先取得土地进行储备，以备适时供应市场，从而达到公共政策目标、抑制投机、平稳地价的目的，其初衷是公益性的，由于我国土地储备制度仅有二十余年历史，发展时间短，运行机制尚不成熟，导致地方政府在土地投入的比例上侧重于经营性，在一定程度上忽视了公共利益，从而加深了公众对于土地储备的误解，认为政府进行房屋征收是在经营土地。因此，判断“土地储备”是否符合公共利益之范畴，能够明晰土地储备与房屋征收两者之间的关系，从而判断该项土地储备工作是否能够作为房屋拆迁的法律依据的。

三、土地储备和房屋征收的几点思考

（一）明确土地储备机构的定位和功能，处理好与房屋征收部门之间的关系。

《土地储备管理办法》中对土地储备机构的界定是独立的事业单位法人，属于国土资源部门管理。因为缺乏统一的法律规范要求，不同地区的土地储备机构功能、定位往往根据地方政府需要进行设置，造成管理的混乱。在最新一次修订《土地管理法》过程中虽然进一步明确了土地储备机构的职能。但是，笔者认为，要想更进一步解决问题，在土地储备机构的性质上，应该改变现有的“事业单位”定性，并将其定位为“行政机关”，从而促使其承担政府的公共职能，以实现公共利益为根本目标。这样，土地储备机构与房屋征收部门就能具备更多共通之处，从而分段实施相同目标中的不同阶段。

（二）制定土地储备专项管理法律法规，有效衔接房屋征收法律法规。

目前，《土地储备管理办法》是土地储备的专项部门规章，立法位阶相对较低，各省、市结合地方发展需要大多分别制定了地方性的管理办法和政策，土地储备法规缺乏统一的规范，而且与《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律缺乏有效的衔接，造成《土地储备管理办法》的制约性不足。笔者认为，应该制定《土地储备条例》，在《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律的框架内，进一步明确规定土地收回的补偿规范，完善收回程序，充分发挥土地储备对土地的管理调控职能。

（三）城市规划超前谋划，储备计划、征收计划协同跟进，实现良性循环。

土地储备、房屋征收是政府巨量资金的投入，土地出让是土地资产变现后政府收益的回笼。在过去的时间里，土地的出让管理仅仅是以城市建设需求为基础，对用地总量进行控制，保证土地用量适宜，然而却忽视了土地空间的科学定位，导致各式各样的矛盾频发。因此，土地储备机构、房屋征收部门需要与城市规划单位进行交流、沟通，将各自的意见进行交换、整理，在对城市总体规划的充分认知基础上，制定出科学合理的土地储备计划、房屋征收计划。为了充分地发挥政府职能，土地储备部门还应该结合项目的前期投资能力，以及市场的趋势要求，抓取有利信息和房屋征收部门进行协调、沟通，从而达成一致意见，并时实安排合理化的结构调整，利于项目顺利推进、落地实施。

综上，在土地储备和房屋征收工作中政府部门要依据现行制度发展脉络，采用明确的定位、有效的法律法规、良性的部门协作，充分发挥政府主导作用，从而行使好政府职能。

参考文献

[1]国土资源部、财政部.土地储备管理办法.2018

[2]国务院.国有土地上房屋征收与补偿条例.2011

[3]喻霞.论我国土地储备法律制度的完善[D].西南交通大学，2013.

[4]王鹏.我国土地储备制度转型研究[J].居业，2017（11）：178-178.

[5]成利荣.国有土地上房屋征收公共利益界定[J].住宅与房地产，2017.

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院MPA）