新时代我国城镇职工基本养老保险制度改革探究

2019-09-10王兆鑫

河北工业大学学报(社会科学版) 2019年1期

王兆鑫

摘要：完善城镇职工基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹是党的十九大报告对新时代社会保障体系提出的新要求。目前我国“统账结合”城镇职工基本养老保险制度尚存在着多方面历史遗留问题和由快速老龄化所带来的养老金收不抵支问题。文章通过调研查询最新的相关政策和数据，细致梳理分析目前城镇职工基本养老保险制度存在的问题和聚焦的改革方向，并就进一步的改革措施展开了具有可操作性地探索。文章认为，新时代城镇职工基本养老保险制度应尽快实现法定基本保障制度定型，大力发展通过市场机制与社会机制建立的各种补充保障，全面建成多层次多支柱的社会保障体系。

关键词：新时代;老龄化;城镇职工;基本养老保险制度;制度改革

中图分类号：F840.67 文献标志码：A 文章编号：1674-7356（2019）-01-0029-08

党的十九大报告中指出， “按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，完善城镇职工基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。”城镇职工基本养老保险制度作为我国社会保障制度体系中重要的组成部分，仍需进一步发展完善甚至系统化的改革，适应新时代中国特色社会主义发展要求。

目前我国人口老龄化形势严峻，2016年全国60岁及以上人口23 086万人，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口15 003万人，占总人口的10.8%[1]。2016年城镇职工基本养老保险基金总收入35 058亿元，比上年增长5 717亿元，增长19.5;基金总支出31 854亿元，比上年增长6 041亿元，增长率23.4%[2]，整体支出增幅大于收入增幅。2017年国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》（国发〔2017〕49号）（以下简称“2017年49号文”），成为解决养老金问题，加强社会保障体系建设的重要举措。当前我国统账结合的城镇职工基本养老保险制度的发展与完善主要围绕1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）（以下简称“1997年26号文”）为基础。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）（以下简称“2005年38号文”）就扩大基本养老保险覆盖范围、确保基本养老金按时足额发放、逐步做实个人账户、改革基本养老金计发办法等方面继续完善我国城镇职工基本养老保险制度。2015年国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）（以下简称“2015年2号文件”），启动机关事业单位工作人员养老保险制度改革工作，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，将机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与城镇职工基本养老保险基金分别管理使用①。2018年我国启动基本养老保险基金中央调剂制度，作为实现养老金全国统筹的过渡方案。

追溯历史，我国城镇职工基本养老保险改革已经迈出了实质性的步伐。但是，新时代新制度面对旧制度旧问题又衍生出了新问题，比方隐形债务问题、个人账户基金“空账”运转问题、养老金资金缺口问题、养老保险基金管理上的安全问题等等，产生的诸多问题都直接地影响了新时代我国社会保障体系的健康和可持续发展。同样值得注意的是，“统账结合”模式中的个人账户部分已经严重挤压了三支柱中企业年金和商业养老保险的发展。新时代很有必要就个人账户未来的发展方向进行深入探讨，需要更多稳健举措对风险进行规避。本文认为新时代应以“统账结合走向统账分离，让部分积累回归现收现付”为发展目标，进一步完善我国城镇职工基本养老保险制度。

一、新时代我国城镇职工基本养老保险聚焦的改革方向

党的十九大开启了新时代国家发展新征程，以人民为中新的发展取向构成了推进社会保障制度体系建设新的时代背景。城镇职工基本养老保险作为新时代满足城镇劳动者对美好生活的需要和维系全体人民走向共同富裕的重大制度安排，国家进行的一系列制度改革已经取得了巨大的成就，但这一制度体系的不平衡不充分发展格局仍未改变，诸多现实矛盾仍然存在，亟须通过深化改革破除地区利益、群体利益固化的藩篱，积极稳妥地解决好制度分割、公平不足、权责不清、多层次缺失等问题。新时代城镇职工基本养老保险应尽快实现法定基本保障制度定型，大力发展通过市场机制与社会机制建立的各种补充保障，全面建成多层次多支柱的社会保障体系。

（一）“统账结合”缴费制度中个人账户何处去的问题

关于个人账户“做虚”还是“做实”的问题，不同学者表达了各自的观点。在主张做实个人账户方面，可分为主张做实个人账户及逐步做实个人账户两方面，认为个人账户由“空账”到实账是中国养老保险制度改革成功的关键[3]、是应对人口老龄化危机的关键之策[4]。也有学者认为目前“统账结合”模式存在争议，认为“名义账户制”是我国养老保障制度的一个理性选择[5]。目前， “做实个人账户”主张已逐步退潮，将8%的个人账户作为名义账户，即个人权益记录的方向正在赢得更多的共识[6]。国家政策在是否做实个人账户问题上，经历了“做实—完善—做小做实—思考名义账户”的转变。1997年26号文件明确“按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户”;2005年28号文件中明确“逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部为个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户”;2013年十八届三中全会将“做實个人账户试点”改为“完善个人账户”，再次就是否实行名义账户、是否扩大个人账户比例方面引起学术争议。自2001启动做实做小个人账户试点以来，至2014年底已扩展到包括辽宁、吉林、黑龙江等13个省市，2014年底做实个人账户资金5 001亿元[7]，而2014年底个人账户记账额（即“空账”）达40 974亿元，2014年后的年度人力资源和社会保障事业发展统计公报中就再未单独列出做实个人账户基金的落实情况。同样，也有不少学者反对制度建立伊始就在基本养老保险中引入个人账户，个人账户的多缴多得的激励假想并没有实现[8]。我国城镇职工养老保险制度的转轨产生了历史遗留问题，部分省份养老金收不抵支问题严峻，个人账户的存在增加了我国养老保险制度的改革难度。因此， “统账结合”缴费制度中个人账户是否继续做实，成为左右我国养老保险基金安全运营的关键因素。

（二）扩大养老保险基金来源的问题

扩大养老保险的覆盖范围，实行由国家、企业和个人共同负担养老保险费用的办法，建立投保缴费与养老金给付标准挂钩机制，划拨国有资产财政补贴，建立养老基金增值机制是目前扩充养老保险基金的主要渠道，大力推进城镇职工基本养老保险基金投资运营是新形势下各级政府的重要工作。自2000年全国社会保障基金成立运作以来，整体投资收益良好，2016年，社保基金权益投资收益额319.40亿元，投资收益率1.73%[9]。2016年，财政性拨入全国社保基金资金和股份700.60亿元，其中中央财政预算拨款200亿元;国有股减转持资金和股份185.00亿元;彩票公益金315.60亿元②。目前已有广东、山东、广西壮族自治区等九个省份与全国社会保障基金理事会签订《基本养老保险基金委托投资合同》。养老保险金收益的扩大意味着养老金支出比例的提升，从2012年1 686元到2016年的2 362元，全国企业退休人员月人均基本养老金（养老金中基础养老金部分）增长了676元，年均增长8.8%[10]。2017年人社部、财政部明确调整企业和机关事业单位退休人员基本养老基金水平，总体上调5.5%左右。2017年49号文的首要目标为以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标，划转比例统一为企业国有股权的10%。因此，扩大养老保险基金的来源渠道、社会发展成果全民共享、稳定提升基本养老金待遇水平成为新时代保障我国城镇职工基本养老保险制度稳健运行的发展理念。

在养老金“节流”方面，2018年我国政府正在研究适时出台渐进式延迟退休年龄等方案措施，其基本围绕“小步慢走，渐进到位”的原则为公众做好心理准备。另外，我国逐年降低了基础养老金领取待遇的上调比例，2018年总体上调的5.5%为历年最低。

（三）实现基础养老保险基金全国统筹问题

目前我国城镇职工基本养老保险基金尚处省级统筹阶段，通过实现基本养老保险基金全国统筹，逐步解决各地区在职工基本养老保险基金收支等极不平衡的矛盾是政府和学者的一致主张。实现养老保险基金全国统筹，将会从根本上解决养老保险基金省域平衡问题，进一步提升养老金的共济能力和使用效率，促进劳动力的合理流动。2010年《社会保障法》中规定： “基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”;国家“十二五”规划及社会保障“十二五”规划中表述变为“实现基础养老金全国统筹”;国家“十三五”规划和社会保障“十三五”规划中表述为“实现职工基础养老金全国统筹”。从2013年中央启动新一轮养老保险顶层设计以来，应构建什么样的养老金全国统筹制度一直存在两种思路，一是真正意义上的全国统筹，即基础养老金由中央统收统支;二是采取省级统筹的方式，建立中央调剂金，各省上交调剂金互补余缺。考虑到全国统筹工作难以一步到位，十九大以来中央进一步明确将实施全国统筹的范围明确界定为职工基本养老保险的基础养老金部分，即社会统筹部分，并于2018年启动基本养老保险基金中央调剂制度，作为实现基础养老金全国统筹的过渡方案。

二、目前我国城镇职工基本养老保险面临的问题

（一）机关事业单位与城镇职工基本养老保险制度仍未真正“并轨”

2015年2号文件指出“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，单位缴费比例为本单位工资总额的20%，个人缴费比例为本人缴费工资的8%，按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。建立健全基本养老保险基金省级统筹;暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。建立职业年金制度。机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费……”目前机关事业单位与城镇职工基本养老保险制度的并轨仅限于制度模式上的并轨，一改先前机关事业单位工作人员靠吃财政饭的局面，转变为缴养老金，从单位养老转向社会养老。然而，2015年2号文件中指出“机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用”。因此，同为城镇职工工作人员，其基本养老保险基金仍未实现真正意义上的并轨，仍然存在基金双轨制。基金双轨制的存在，无法体现养老保险基金的共济性;同样，基金双轨制的存在，也影响了事业单位改革过程中从事生产经营活动事业单位转企改制工作的难度③。

（二）转轨改制中产生的隐形债务问题

我国城镇职工基本养老保险经历了由现收现付制向部分积累制的改革。根据1997年26号文，城镇职工基本养老保险金缴费人群及领取人群分为三类：决定实施后参加工作的职工;决定实施前已经离退休的人员;决定实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员。在养老金制度转制改革中，由于已经工作和退休的人员没有过去的积累，而他们又必须按照新制度领取养老金，其中他们应得的却没有“积累”的部分就被称为养老金隐形债务，隐形债务产生了个人账户基金“空账”运转的问题。实际上，用新收缴的和借用积累的个人账户的基金为“老人”和“中人”发放养老金仍然是现收现付制，2015年个人账户“空账”额达到47 144亿元[11]。养老金隐形债务问题即历史缺口问题也是造成目前养老金资金缺口的重要原因，使得我国目前退休人员养老金的涨幅也创历史新低。2016年我国平均职工养老保险抚养比为2.80[12]。由于隐形债务问题和严峻人口老龄化背景下抚养比的降低，部分省份的养老金累计结余已为负数，如黑龙江省2016年养老基金赤字为232亿元。

（三）养老金资金缺口问题

造成目前养老金资金缺口问题主要存在三方面原因，其一，养老保险制度尚处于省级统筹，有的甚至处于省级以下，导致各地区之间养老金收支结余无法互济，部分养老保险负担比高的地區因收不抵支产生了养老金缺口;其二，制度转轨带来的隐形成本，由现收现付向部分积累制转变过程中，参保人员积累下来的、未来领取养老金的权利，突出体现在现行养老保险制度所提供的、在旧制度中已退休的“老人”养老金待遇中扣除基础养老金部分，以及参加新制度的“中人”退休者的过渡性养老金支出的费用上，此两笔支出形成了养老保险制度的历史缺口[13]。我国退休人员领取到的养老金分为个人账户养老金和基础养老金两部分，根据政策个人账户养老金为个人账户储存额除以国家规定的计发月数，个人账户的钱领完后，若退休人员健在，则仍由政府继续发给个人账户养老金，个人不用再续缴费，此部分也造成了养老金资金缺口的问题;其三，由于快速人口老龄化、基金增值能力不强等一系列问题所导致的养老保险基金支出增长率超过收入增长率而出现的缺口。养老金资金缺口问题进一步加剧了对政府财政的依赖，2016年各级财政补贴资金达6 511亿元。

（四） “统账结合”制度个人账户基金“空账”运转问题

我国城镇职工基本养老保险由现收现付制向部分积累制的转变中，按照制度設计，对已退休人员发放的养老金是通过社会统筹部分解决的，但是由于新制度模式刚建立不久，现在的退休者没有或者很少有个人账户部分的积累，养老金又要根据新制度视同缴费进行发放，导致社会统筹部分资金远远无法支付庞大退休群体的养老金数额。为了应对空前巨大的养老金需求，国家规定企业的缴费率维持在20%，个人缴费率维持在11%作为个人账户部分，社会统筹部分资金无法落实，只能透支个人账户基金。由于我国社会统筹和个人账户两部分的资金是合并管理，也为挪用个人账户资金填补退休群体养老金提供了便捷。个人账户养老基金的透支，产生了个人账户“空账”运转问题，即通常所说的名义账户问题。在该模式下，我国城镇职工基本养老保险实际上还是现收现付制，是养老金现在向未来的透支，是老人对新人的透支。随着人口老龄化速度加快，抚养比的降低，若无法出台切实可行的解决方法，我国将面临巨大的养老金风险，甚至动摇我国城镇职工基本养老保险制度的根基。

2001年我国开始启动新一轮养老保险改革试点工作，主要围绕做实做小个人账户、提高养老金缴费比例、改革养老金计发办法、社会统筹和个人账户两部分养老基金分开管理，个人账户养老金全部由个人缴费产生，单位缴费不再划入个人账户部分。在试点工作中发现做实个人账户难度较大、问题较多，养老金亟须定型。据了解，到2010年中央财政对最早做实账户的辽宁省的做实试点补贴处于暂时中止状态，并特批辽宁省向已经做实的个人账户基金借支发放养老金，这意味着辽宁省做实个人账户的试点几近失败。因此，政府开始致力于加强养老金层次统筹，希望增加养老金互济性的同时减少部分地区养老金赤字问题。

（五）养老保险基金管理上的安全问题

养老保险基金的保值增值及安全管理问题事关重大。目前，全国城镇职工基本养老保险基金累计结余近四万亿，但已经归集并投入市场运营的资金仅占一小部分，不仅没有发挥养老金基金投资运营在实现保值增值和增加基金筹资来源方面的重要作用，而且大量养老金基金贬值的问题依然存在。2005年38号文指出“基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁挤占挪用。国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。”1997年26号文指出“抓紧制定企业职工养老保险基金管理条例，加强对养老保险基金的管理。基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业”。部分省份为了促进养老金增值保值，出台专门文件开展养老金入市工作，如2018江苏省出台《省政府办公厅关于归集企业职工基本养老保险基金委托投资运营资金的通知》，省政府研究决定，省企业职工基本养老保险基金委托投资运营额为1 000亿元，采取保底收益方式委托投资，投资期限5年。截至目前全国已有九个省份与全国社会保障基金理事会签订了委托投资协定，委托投资的金额是4 300亿元，加上江苏省的1 000亿元，全国养老金入市规模已达5 300亿元[14]。2015年国务院出台《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48号）（以下简称“2015年48号文”），为企业年金、全国社会保障基金和基本养老保险基金三大支柱中的基本养老金投资提供了规范办法。基本养老保险基金是百姓的养命保命钱，但由于目前我国投资机制尚存在不足、市场机制尚不成熟、危害养老金安全的事件时有发生。因此，国家政府应务必重视养老保险基金管理上的安全问题。

三、完善我国城镇职工基本养老保险的对策建议

我国养老保险基金的问题不是总量而是结构不当，第一层次的基本养老基金一支独大，而第二、三层次养老保险基金的储备和发展明显不足。新时代在多层次养老保险制度框架之下，第一层次要立足于保基本，进一步降低替代率，为第二、三层级养老金发展留出空间。此外，新时代应加强对“无保者”的覆盖，目前我国尚有8 500万的“无保者”，主要包括灵活就业人员、新业态就业人员（互联网业、快递业等）、中小企业人员等三种群体，特别是以农民工为主体的从业人员。

（一）停止做实个人账户

本文主张我国城镇职工基本养老保险新制度建立伊始就不该引入个人账户部分，走“统账结合”模式下的部分积累制之路。个人账户背离了公共养老金的互助互济功能，且实践证明，个人账户“多缴多得”的激励设想并没有实现。个人账户在理论上属于私人财产，而城镇职工基本养老保险属社会保险，两者仅在性质属性上就存在着悖逆。但是，由于我国目前城镇职工基本养老保险仍然由社会统筹和个人账户两部分组成，且关于社会保险制度存在的问题不能短时间内打破，否则将会带来极其严重的后果。因此，在停止做实个人账户的改革工作中应以循序渐进的基本原则进行。

第一，优化名义账户记账功能。我国在做实个人账户试点中效果并不理想，产生的问题较多，难度较大，但目前我国养老金尚处于省级统筹阶段，部分省份个人账户处于“空账”运行状态，难以短时间内有效解决转轨中产生的问题。因此，应将个人账户转为名义账户，进一步优化其记账功能。名义账户作为维护目前制度稳定性和连续性的折中方式，最终应使得我国城镇职工基本养老保险回归现收现付制，具体操作上保持现有统账结合模式不变，将职工缴纳的8%个人账户改为名义账户，并逐步缩小个人账户的缴费比例。目前应客观权衡个人账户的双面效应，停止做实个人账户试点工作，将个人账户转为名义账户，研究出台相关举措，稳步解决个人账户所带来的负面效应。名义账户是新时代城镇职工基本养老保险制度改革的重要举措，是逐步取缔个人账户，发展多支柱养老保险制度的过渡方式。

第二，逐步将社会统筹和个人账户分离，将个人账户部分逐步变为第三支柱模式下的个人养老金制度，回归市场。将个人账户从城镇职工基本养老保险中分离出来是我国社会养老保险改革的一条根本之路，个人账户应逐步演变为自愿性储蓄养老金，但个人账户的分离工作还需要其他参量的改革来配合，否则制度的收支平衡就会出现严重的问题。

（二）逐步合并机关事业单位和城镇职工基本养老保险制度

目前我国机关事业单位和城镇职工基本养老保险制度改革同步进行，退休人員年基本养老金总体上调比例也相对一致，但两者的养老保险基金尚处于各自为营的状态，缺乏互助共济性，没有实现真正意义上的并轨。国家为了降低机关事业单位改革的阻力，保障职工待遇水平不降低，2015年2号文件中规定为机关事业单位工作人员建立职业年金制度④。截止到2016年，全国共有公务员719万人，虽相较于巨大的城镇职工（该地方不包括机关事业单位工作人员）数量无足轻重，但仍然不符合社会保险的发展理念。

第一，合并机关事业单位和城镇职工基本养老保险基金中的基础养老金部分。由于个人账户的激励机制和目前城镇职工基本养老保险中个人账目“空账”运行的问题，会影响机关事业单位工作人员对于基本养老保险基金合并的担忧。因此，应仅限于合并基本养老保险基金中的基础养老金部分，实现职工全国基础养老金的统筹互济。

第二，对机关事业单位基本养老保险中的职业年金和个人账户单独管理。由于机关事业单位工作人员的薪金水平较为稳定，为了区别对待，提供暂时性的过渡方案，应对机关事业单位基本养老保险中的职业年金和个人账户基金单独管理运营。总之，机关事业单位养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度在改革过程中应以建立更加公平、可持续的职工基本养老保险体系为根本出发点。

（三）健全国有资本划拨社保机制

2017年49号文就进一步划转部分国有资本充实社保基金的实施方案进行了规范，该举措力求通过适度的财政支持实现城镇职工基本养老保险基金精算平衡，也能视为我国政府为基本养老保险制度改革过程中产生的历史遗留问题提供渐进式的补救措施。划拨的国有股权作为基本养老保险基金的重要组成部分，应严格确保资金的安全性，根据国有企业的级别分别委托全国社会保障基金会或地方国有独资公司独立运行、单独建账核算，确保专款专用。由于我国目前社保基金尚处在省级统筹阶段，部分省份对基金的运营能力水平不一，将会产生“搭便车”的问题。因此，中央政府应对国有资本具体的运作管理办法进行细化，加强对国有资本在运营过程中的监管，同时，划转基金在中央和地方运营过程中也应参照2015年48号文中的相关规定。

全国社会保障基金理事会作为我国重要的养老金投资运营机构，除了加强对全国社会保障基金的运作之外，应积极与各个省份建立委托协定，统一运作基本养老保险基金。全国社会保障基金理事会应着眼并服务于实现全国基础养老金的统筹工作，完善养老基金运营投资模式，强化养老保险基金抗风险能力。

（四）加快实现基础养老保险金全国统筹

加快实现基础养老保险金全国统筹工作，建立基本养老保险基金中央调剂制度，是有效解决各地区职工基本养老保险基金收支极不平衡矛盾的关键之举。基本养老保险基金中央调剂制度能够均衡地区之间由于人口结构，特别是人口的流动导致的抚养比差异过大带来的养老保险负担，调剂余缺，进一步在全国范围发挥养老保险互助共济作用，促进养老保险制度的可持续发展。根据《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》（人社部发〔2017〕72号）的要求，各地要在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。中央要尽快制定基本养老保险基金中央调剂制度相关办法，根据各省的养老金收支情况及在不断完善省级预算制度的基础上，加强对基本养老保险基金的统一调度使用。

（五）逐步调整养老金构成比例和提升养老金待遇水平

目前我国城镇职工基本养老保险的包含企业缴费费率20%和个人缴费费率8%，由于我国企业年金和商业养老保险两支柱尚处于发展中，对第一支柱即基本养老保险的依赖极大，难以应对人口老龄化带来的养老金风险。因此，应积极调整养老金构成比例，增强二三支柱的发展。养老金体系中二三支柱的发展才是真正提升养老金待遇水平的重要方式，而第一支柱仅仅是保障基本，实现社会互济。

第一，加紧探索建立第三支柱的个人养老金制度。统账结合中的个人账户部分应成为未来脱离社会保险，并作为第三支柱中储蓄式缴费的重要组成部分。我国基本养老保险的发展挤占了二三支柱的发展，无法在三支柱间形成责任共担机制，养老金的投资运营也仅仅是通过政府进行宏观把控，效率较低。第三支柱模式的建立，政府应在三方面给予回应。其一，个人账户储蓄式的激励机制;其二，政府强有力的税收递延激励;其三，多渠道多模式的养老金投资增值激励。第三支柱养老保险制度建设过程中，要合理分担国家、用人单位、个人养老责任的要求，递次推动三支柱养老保险制度体系建设。截止到2017年底，第二支柱企业（职业）年金取得了积极进展，全国已经有8万户企业建立了企业年金，参加职工人数达到了2 300多万人，积累基金近1.3万亿元[15]。新时代第三支柱个人储蓄性养老保险和商业养老保险应正式进入制度建设启动阶段，促进与我国城镇职工基本养老保险制度的有效衔接。

第二，划转个人缴费中的部分比例作为第三支柱基金，交由商业保险公司运营。省级政府可将通过委托地方商业保险公司为职工建立第三支柱中的个人账户，政府可以PPP模式鼓励民间资本成立商业保险公司参与养老金运营。个人账户部分要实现省级统筹，全国社会保障基金理事会要加强对各地方养老金投资运营的监管和支持引导。中央政府可先期通过选取部分资本市场发育较好的省市作为试点，要保障从个人账户划转出去的部分的收益率不能低于先期。

四、总结

我国城镇职工基本养老保险的改革不应只着眼于自身的改革，还应统筹对第二三支柱的影响。养老保险是一个体系，仅仅想通过依赖基本养老保险是远远不能应对巨大的人口老龄化压力的。职业年金和企业年金、商业化养老保险在发达国家养老保险体系发展过程中起到了很好的作用。当前，我国应围绕十九大精神，加快实现基础养老金全国统筹工作，将个人账户所带来的消极影响最大化地降低，国家要正视自己的角色和责任，提高市场主体在养老金增值保值工作中的重要性。此外，名义账户不应一直存在，仅仅是为了制度改革所做出的折中办法。

注释：

① 详细内容见《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），文件决定对机关事业单位工作人员实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。② 详见2016年度《全国社会保障基金理事会社保基金年度报告》。

③ 详见《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），文件指出划分事业单位类别。在清理规范的基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。

④ 2015年2号文件中规定： “建立职业年金制度。机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后，按月领取职业年金待遇”。

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