建设自创区 任重而道远

秦汉

从政府工作层面看，无论对于中央还是地方，建设国家自主创新示范区（以下简称“自创区”）都是推进实施创新驱动战略的关键载体和抓手。自创区扮演的角色之所以如此重要，是由于科创工作具有相当特殊的属性——其工作对象是科技创新。在笔者看来，要做好这方面工作，政府需具备极强的专业性、灵活性与联动性。专业性意味着有一定的门槛，比如知识产权保护领域的工作，就涉及纷繁复杂的专业知识，要在其中厘清概念原理、处理法律纠纷，其难度可想而知。灵活性需要制度放活，比如在税收制度上，优质科创企业需要进行大量资金投入研发，如果对其套用常规的税收政策，显然有失公平。联动性是指政府部门间的协同联动，为的是适应科技进步带来的跨界融合，比如时下大热的供应链，因跨界领域广，导致其在官方产业分类标准上属于“黑户”，政府的管理服务也难以与之对应起来。

可以预见，随着科技发展的不断加速，政府治理“追赶”科技创新的脚步将越发吃力，科技创新带来的新技术、新业态、新模式将越来越超出政府治理的能力范围。在科技创新对于经济社会发展的核心推动作用愈加突出，而政府传统科创工作体系却有所“失灵”的矛盾局面下，建设自创区能否成为及时且正确的解决方案呢？

根据官方定义，自创区是指經国务院批准，在推进自主创新和高新技术产业发展方面先行先试、探索经验、作出示范的区域。其中的“先行”“探索”等字眼点出了自创区顶层设计的精髓：它的一切工作，无论是更新工作体系还是改革政策制度，都将围绕推动科技创新这一中心任务来展开。通过建设自创区来推动科技创新，较好地克服了政府条线工作与块状工作的局限性，弥补了原有工作体系在专业性、灵活性、联动性等方面的不足，称得上是完善政府治理的一大典范。

以2009年中关村国家自主创新示范区获批为起点，自创区在多年实践中切实地发挥了先行先试、试点示范、辐射带动作用。近十年来，一大批创新性政策举措经由各个自创区先行试点、中央有关部门总结完善后在全国推广。其中知名度最高的“新三板”，就是由中关村自创区的“非上市股份公司代办转让系统”试点扩面而来。此外，研发费用加计扣除、间接费用列支、股权激励和技术成果投资入股递延纳税等创新政策均是由自创区探索试点而走向全国的。

尽管自创区在科创体制上实现了诸多突破，但不少政策的目标愿景和落地实效之间仍存在较大的差距，突出体现在政策设计不合理、优惠力度不够大、实际操作有困难等方面。就拿上文提及的“技术成果投资入股递延纳税”政策来说，适用于该政策的“技术成果”必须是经有关部门认定的知识产权，而企业自己掌握的“技术秘密”却不在其列。这样的规定主要为了公允地评估知识产权的价值，避免非官方的技术秘密作价过高而享受过多的税收优惠。但在实际经济活动中，很多企业看中的恰恰是技术秘密，且由于股权利益原因，技术秘密几乎不可能以虚高价值入股。因此，企业滥用技术秘密投资入股以享受税收优惠的动机极小，相应的税收征管风险也很低。存在这样的不合理之处，就是因为政策设计没有真正做到从实际出发，忽略了现实复杂性。

从这个细节可以看出，即使自创区建设已探索实践多年，但关于科技创新的政策体制仍有非常大的改革空间，对刚刚启动自创区建设的宁波来说尤其如此。宁波当前正在大力实施“科技争投”攻坚行动，创新要素的集聚已初战告捷：2018年全市引进了一大批科研院校机构，人才净流入增幅高居全国第二。下步，宁波要从“聚集”迈向“聚变”，联动发挥产业、区位、要素等优势，增强科技创新实力，需要的就是以体制机制改革为内核的创新生态。怎么创、怎么闯，施展身手的平台已经搭好。