德国国土空间规划法律法规体系及借鉴

强真

德国是高度发达的市场经济国家，也是法律体系完备和依法施规的先进国家。德国联邦及州、区域和市镇各级空间规划的编制实施，本质上是相关法律法规在各级国土空间管制上的表达与落实。可以说，法律法规是空间规划编制实施和各类国土空间开发保护活动所必须遵守的基本出发点和基本依据，两者互相融合、互为支撑。法律法规保障了规划的科学编制和有效实施，有力促进了空间供需统筹和实现各方诉求的最大公约。

德国空间规划法律法规体系组成

德国的空间规划法律体系是自上而下与各层级规划职能和空间用地管理任务一一对应的，即法律体系层级与规划层级、任务尺度完全呈现对应关系。与空间规划法密切相关的法律主要涉及：《联邦排放保护法》《农业生产法》《自然保护区用地法》《长途道路法》《铁路

法》《磁悬浮铁路规划法》《联邦水路法》

《航空法》《原子能法》《客运法》《联邦森林法》《循环经济与固体废物处理法》

《环境基本法》《环境影响评估法》《土地整治法》《水资源法》《联邦矿业法》

《土壤保护法》，以及欧盟的《野生动植物栖息地指令》等。

由于空间开发保护涉及生态、环境、资源、人口、社会、经济、交通、能源等诸多方面，联邦《空间规划法》从双向角度提出了要求和指引方向，也就是相关领域专业法律内容反映在空间规划编制实施之中，同时《空间规划法》也对相关专项法律对應的专项规划实施提出了空间协调要求和管制原则。

德国空间规划内容及借鉴

德国2017年版本的《联邦规划法》与1998年版本在内容上虽有所不同，但都是基于上世纪90年代和21世纪两个时代需求分别制定的，时代视角和规划任务有所差别。两版本规划法对研究编制我国空间开发保护法具有同等借鉴意义。

规划思路与指导思想。两个版本规划法对空间规划性质任务的界定是相同的，即“必须通过综合性的、系统性的和各种层次的空间秩序规划以及对具有重要空间意义的计划及措施进行协调，来发展、规范并确保联邦德国的全部空间及其局部空间。”其中，明确了两条总体任务：一是必须协调对空间的不同需求并平衡规划有关的各种冲突;二是对各种空间功能和空间利用必须预先考虑。

规划任务要求。德国两个版本的规划法都对空间规划基本原则进行了条目化阐述，均从国土空间配置和用途管制的人本化、生态化、均衡化、城镇化、网络化、法治化等角度提出要求：一是注重居住空间的保障和落实，并强调通过预测不同等级中心地区就业机会的多少，来提前定度新增居住需求空间，并确保公众不受噪音侵扰及保持空气的清洁;二是强调非居住空间自然生态的严格保护，实现土壤、水资源、动植物、环境及气候功能应得到维持或恢复，强调自然生态空间的结构优化和布局平衡，以及农村地区生态价值的体现;三是突出均衡化，州域空间发展不仅仅是致力于经济和基础设施配套均衡，且同步强调实现经济、基础设施、社会、生态及文化关系之间的平衡;四是关注城市群和大城市圈空间内部的结构优化，确保人口密集地区的居住、生产与服务中心地位，整合交通设施空间体系，确保环境负担减少;五是强调农村地区也应建设中心地点，实现乡村空间独特作用下的生活与经济空间体系;六是强调自然生态空间保护与发展的辩证统一;七是优先开展生态空间治理，尤其应确保或者恢复植被，降低缓冲区域及洪灾损坏区域风险，保障建设占用生态空间功能不减少的生态占补平衡;八是注重农业经济空间的调整和优化;九是强调在区域间和区域内部建立基于人流和物流供需平衡的交通空间体系;十是保护历史与文化景观，维持地区特色;十一是强调超前谋划民事及军事防御设施建设的空间需求。

同时，2017版规划法根据德国国土空间开发保护新形势，列出了若干新增原则，主要涉及以下方面：一是空间配置必须确保普遍关注的可持续服务，支持可持续经济增长和创新，确保发展潜力和可持续保护资源;二是必须确保整个空间及其子空间功能的多样性，也就是城乡空间均要注重多级中心地点建设，开敞空间应得到有效严格保护，建立大规模、生态化的开敞空间复合系统;三是强调存量化思维，优先鼓励废弃居住区域的再利用，当现有存量建设空间供不应求时，再考虑剩余空间的新增开发;四是必须统筹考虑成本效益，建立安全和无害环境的能源供应设施（能源网络）;五是强调农村地区应作为具有独立意义的生活和经济区域进行维护和发展;六是必须和谐地设计和开发不同景观类型和用途的子空间，克服结构性问题，创造新的经济和文化概念;七是必须考虑到全球气候变化和区域气候保护的空间需求;八是注重邻国合作，应确保欧盟的凝聚力及跨国空间网络发展和实施条件，考虑欧盟和欧洲国家的空间规划和措施，重视德国边境城市建设发展与邻国相邻城市的统一规划。

对州区域空间规划的具体要求。1998版和2017版规划法对州级空间规划的若干规定和说明基本一致。不过，1998版中对各州提出要根据联邦空间规划法形成州级规划基本要求，制定州的空间规划法，并对联邦规划法进行细化落实。而2017版规划法中明确要求编制国家空间规划、各州空间规划和各州区域规划，每个州都应形成统一的州区域规划，柏林、不莱梅和汉堡可以按《建设法》编制土地利用规划来代替区域规划。

须要特别说明的是，如果某个规划因为交互关系尤其是在某个密集的空间内将超过州的界限，则相关的州应相互协商而最终采取共同的区域规划。如果区域规划是在汇总乡镇及联合乡镇的地区规划的基础上形成的规划汇总，则可以在密集的区域或者其他存在着空间结构性交叉的领域，允许用一个规划取代区域规划和《建设法》规定的共同的土地利用规划。同时，规划法还指出，在确定该区域内因不可避免建设上述设施造成的对自然资源储备或者田园风光损害的，可以在别的地方得到平衡、代替或者减轻。

另外，2017版规划法针对海洋和陆海统筹地区单独提出了规划要求，明确根据《水资源法》的规定，德国沿海地区应特别考虑到土地和海洋之间的任何相互作用及安全，将“确保运输的安全性和便利性、经济用途、科学用途和保护、改善海洋环境”作为规划内容。而1998版规划法没有针对陆海统筹方面进行详细规划要求说明，而是从相关法律衔接角度，提出了空间规划与相关专项法律所确定的重要类型空间配置和管制的互补替代关系，尤其是通过空间规划的实施，确保《交通法》《水运法》与《排放保护法》中的特殊专业规划的空间需求。

空间规划的环境影响评价。2017版规划法中明确，空间规划编制必须开展环境影响评价，并且由空间规划的负责单位实施评价，明确空间规划实施可能带来的影响，主要包括：人类健康、动物、植物和生物多样性是否受到影响;土壤、水、空气、气候和景观是否受到破坏;历史文化和其他有形资产是否有所损失;上述受保护空间要素之间的相互作用关系是否受到影响等。如果评价确定空间规划预计不会对环境产生重大影响，只是存在微小影响，则可对空间规划进行微小变更。

对我国空间规划立法的相关建议

构建国家空间规划法律体系。我国国土空间规划法规体系建设应由国家空间规划法为统一规则平台，以省级空间规划法规为细化方案，联合国家和地区相关专项法律法规，共同构建国家空间规划法律体系。涉及2个方面：一是《国土空间规划法》，二是《国土空间开发保护法》。前者定位为对国家和各地区国土空间规划管理工作进行的权威规范和系统规定，内容既包括规划理念概念、方针原则和任务体系设计，也包括不同层级规划性质定位、部门权责、沟通协调、审查报批、规划调整等事务管理性工作要求;后者则重点是对各类型国土空间在规模、强度、布局、结构、景观、效益和政策等方面的原则性管控规定和发展配置政策指引，实现与相关专项法律的衔接。

科学设置空间规划法的内容框架。一是“原则规定”部分，应包括国家国土空间规划的战略理念、基本原则、重要方针、规划约束力、规划调整、规划期限、审批实施、实施管理和国家与地方上下联动路径等方面内容;二是“空间管制”部分，主要涉及生态空间分级分类保护、农业生产空间综合发展、城乡建设空间节约高效、历史文化空间限制性开发等，基于用途管制需要，均要明确空间配置和管理的刚性原则和弹性条件;三是“省级规划”部分，对省级国土空间规划编制提出原则性要求和规范性指引，尤其要明确省级规划调整、完善、修订和重大空间需求表达等规定;四是“多规统筹”部分，国家空间规划法要明确各专项规划在空间部署及与空间相关活动安排方面的统筹路径和实施管制措施;五是“参与机制”部分，针对空间规划重大问题研究等环节，提出参与部门和机构人员组成，以及各自的权利义务清单;六是“法律衔接”部分，对重大空间开发利用保护与整治措施的部署实施问题，要明确国家和地方各类法律的遵守依据、应用要点、法律关系、前后轻重及法律间矛盾调处的措施和解决路径。

完善与专项法律的协调统筹。国土空间规划法应从国土空间配置管制和自然资源开发利用管理角度，对其他领域专项法律進行统领、统筹和协调，侧重于保障规划实施和国土空间配置管制目标的高效实现。要避免对其他领域专项法律的替代和简单否定，应从互补角度，将专项法律作为不同领域国土空间管制与规范的抓手，使之与空间规划法同步，构成空间管制法律法治体系，使得上下各级规划实施均有法可依、违法必究。（摘自《中国土地》2019年第8期）