论粮食安全管理

王志龙

[摘要]粮食安全是国家稳定、经济发展的基础。当前我国粮食出现了结构性问题，粮食“三高”（高产量、高库存、高进口）凸显。要想健全粮食肌体，保障粮食安全，就必须从粮食特殊的战略商品属性出发，思考用经济手段护航粮食安全的政治问题，达到国家粮食安全的长期性、持续性、稳定性要求。需从消费和供给角度疏通堵点，进行粮食供给侧改革，保证粮食数量、质量两个维度的安全。在粮食安全上充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时注重发挥政府引导服务作用，制定政策服务粮食安全发展，引导农民根据粮食市场和国家战略需求进行种植，提高粮食有效供给。各级政府要根据消费市场需求，调整政策性粮食储备品种及结构，完善粮食储备机制，根据粮食产业经济发展规律，做大、做优、做强粮食产业，使其成为调节粮食市场供求工具的涵水洞，从而夯实粮食安全体系基础。

[关键词]粮食储备;粮食产能;粮食产业

中图分类号：F326.11 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.201910

美国前国务卿基辛格曾提出“谁控制了石油，谁就控制了所有国家;谁控制了粮食，谁就控制了所有的人。”列宁也曾经说过：“真正的经济基础是粮食储备，没有它社会主义制度只是一个愿望。”我国的粮食安全需从供需、地缘政治、贸易3个主要方面进行思考。

首先，从粮食供需看。当前我国粮食基本安全，但还存在结构性的问题，以及生产与需求脱节问题，将对我国粮食长期安全造成隐患。就以2015年生产、库存、进口数据为例（因近几年粮食生产、库存、进口同比增减幅不大），据国家统计局公布，2015年我国粮食产量6.214亿t，谷物5.72亿t，其中：稻谷2.08亿t，小麦1.30亿t，玉米2.24亿t。2015年我国期末库存预计：“小麦8 957万t，稻谷4 560万t，玉米9 061万t，总库存近2.3亿t（占当年我国粮食总产量的37%）[1]”。全国政协委员、经济委员会副主任陈锡文预计2015年我国粮食缺口仅2 000万t[2]。而2015年我国净进口粮食12 477万t（占当年我国粮食总产量的20%多），进口量是整个粮食缺口量的6.24倍，其中，大豆进口8 169万t，稻米进口335万t，小麦进口297万t，玉米进口473万t。通过以上数据反映出以下问题：

其一，粮食生产与需求严重脱节。我国生产的粮食37%储存在国库，没能参与市场流通，这部分储存在国库的粮食主要是普通稻谷、普通小麦，而市场上适销对路的优质稻、优质小麦生产严重不足，造成粮食供需脱节。其二，粮食生产存在结构性不平衡的矛盾。我国粮食总量基本是平衡的（缺口为2000万t），但因为存在生产结构性的问题，主要是大豆生产严重不足，无法满足国内市场需求，造成我国大豆需要大量进口，竟高达8 000万t以上。其三，粮食生产成本过高，无价格竞争优势。我国粮食生产成本比美国高80%，缺乏价格竞争优势，导致国外粮食大量流入，冲击了国内粮食正常流通，造成“洋粮入市，国粮入库”的尴尬局面。这些问题会破坏我国粮食生产基础，非常不利于我国粮食的长期安全。

其次，从地缘政治看。我国粮食贸易存在地缘政治隐患，进口粮食主要来源于美国、加拿大、澳大利亚、东盟等国家和地区。我国进出口货物的90%以上由海运完成[3]。然而我国的出海口多受制于人，三大岛链（第一岛链为花彩列岛，北起日本群岛、琉球群岛，中接台湾岛，南至菲律宾群岛、大巽他群岛的链形岛屿带，第一岛链中台湾岛是最关键的“封锁链条”;第二岛链为北起日本群岛，经小笠原诸岛、火山列岛、马里亚纳群岛、雅浦群岛、帕劳群岛，延至哈马黑拉群岛，在第二岛链中关岛是最关键的“封锁链条”;第三岛链主要由夏威夷群岛基地群组成，对于美国而言，它既是支援亚太美军的战略后方，又是美国本土的防御前哨）均为美国所控制。加之美国当前把我国定为战略竞争对手，当我国与美国（或美国盟友）局势紧张或战争时，我国的海运通道会被卡死，货物（包括粮食）根本无法通过海运进出口，非常不利于我国借助国际粮食市场弥补国内粮食需求缺口。

再次，从粮食贸易量看，国际市场无法满足国内需求。全球三大谷物（玉米、小麦、大米）的国际贸易量每年在3亿t左右，但我国每年在这三大谷物的消费量为4.5亿t左右[4]，假设我国把国际市场上的3亿t粮食全部买回来，也只能满足消费量的2/3，况且这是完全不可能的。据联合国粮农组织统计，全球70多个国家严重缺粮，处于饥饿和半饥饿状态的人口8亿多，如果我国长时间、大批量从国际市场采购粮食，将会付出沉重的经济代价，同时也会承担巨大的政治压力，显然我国无法依靠国际市场来满足国内粮食消费需求。

1 我国粮食安全管理的现状及问题

我国粮食生产条件并不好，人均耕地偏少、耕地分布不均、耕地较贫瘠，粮食生产水资源分布不均、紧缺。然而通过划定耕地红线、实施产粮大县奖励、免除农业税、实施粮食直补、提高保护价（最低价）等政策，使我国用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，我国当前粮食安全处于历史最好位置，我国的粮食安全管理取得如此成绩实属不易。2016年英国《经济学人》发布2015年度各国粮食安全指数排名表，反映出我国粮食安全状况，同时也折射出我国粮食安全管理水平，2015年度我国粮食安全指数排名位列第42位，处于良好状态，小麦基本安全或者弱安全;稻谷基本安全或者弱安全;玉米供过于求，不安全;食用油、花生、大豆进口率太高，不安全。

从国家统计局公布的2015年我国粮食生产、进口、库存数据看，我国粮食安全管理还存在以下问题：政府在粮食生产功能区布局上不够合理，导致粮食生产品种结构不均衡，小麦、稻谷和玉米生产过剩，大豆生产严重不足，大豆年进口量8 000多万t，年同比增幅14%以上。政府实施的最低收购价不能引导优质粮油种植，优质粮油生产无法满足市场需求。如稻米、小麥虽生产过剩，但仍需进口部分优质品种进行补充。政府对粮食生产的软硬件投入不足，导致我国粮食生产成本过高，国内粮价高于国际粮价，国内外粮价巨大剪刀差造成大量进口，且呈逐年递增势头。政府对粮食产业的扶持力度不够，造成我国粮食加工产业层级较低、加工体系不够健全，面对几亿吨的库存，不能有效加工转化，从而没有发挥出粮食加工业调节粮食供求涵水洞的作用。

2 粮食安全管理存在问题的原因

2.1 粮食政策与市场存在偏差

任何一项政策都是一把双刃剑，最低收购价（在粮食供大于求的情况下，市场粮食价格低于粮食价值本身时，国家为了保护农民利益启动最低收购价）也不例外。一方面维护了农民利益，保证农民种粮积极性，但另一方面也破坏了市场价格传导作用，阻碍消费环节优质优价信息向种植环节的有效传导。以南方地区为例，国家实施最低收购价时，只按早籼稻、中晚籼稻定价，没有细分到品种中具体种类，优质优价卖方市场无政策支撑。政策性收储企业不可能自掏腰包以高于国家最低价收购优质粮源，市场消费环节又需要优质粮源，最低价不能有效引导生产适应消费市场需求，从而出现生产与消费脱节，没参与消费市场流通的粮食只能积压仓库。

另外，储备粮轮换机制与市场供求存在偏差。当前政策性储备粮轮换机制过于僵化，与建立政策性储备粮调节市场供应、保证市场价格平稳的目的相悖;当前政策性储备粮轮换机制不能顺时、顺市而为，破坏了粮食市场供求关系。南方地区，上一年度12月份春节前后至早籼稻市场紧缺，价格最高，但轮换机制不允许轮出，等到每年3—6月轮换时，大量粮源短时间流入市场，造成市场供大于求，粮价跳水，承储企业轮换亏损严重（亏损约为200元/t），并且没达到调节市场供求的目的。政策性储备品种与市场消费存在偏差。政策性储备粮品种存在不合理的地方。南方地区政策性储备稻谷基本为早籼稻（因为早籼稻耐储），很少储备中晚籼稻（中晚籼稻对仓储条件要求较高，不耐储）。但随着仓储设施越来越好，储粮技术越来越优，虽然已具备储备中晚籼稻条件，但是却没能及时调整政策性储备品种，增加消费市场需求的中晚籼稻。另外，政策性储备早籼稻存在长短粒混储，储存不够精细，没从产业发展需求出发，进行分仓存放。

2.2 粮食产业相关调控作用差

据有关部门测算，农业与加工业产值比值每增加0.1%，就可以带动农民人均增收193元，每增加亿元加工营业收入就可增加96人就业[5]。通过这个数据，可以看出粮食加工产业越强大，越利于粮食生产和对粮食的宏观调控，进而越利于粮食安全。政府在粮油加工产业升级换代方面缺乏政策支持、资金支撑，造成目前我国加工产能存在结构性矛盾，初级加工产能结构性过剩[据相关部门统计，湘赣地区典型大米加工企业（年产能3万～6万t）开工率仅为28.4%[6]]，精深加工不足（精深加工的产业规模总体较小，其综合利用不足，一般性、资源性的传统产品多，高技术、高附加值的产品少，创新动力不足、科技力量不够等）。

3 粮食安全管理的对策与建议

3.1 粮食生产市场化改革

3.1.1 粮食生产供给侧结构性改革

第一，政府要推动粮食生产市场化改革。粮食生产必须与市场挂钩，实施优质优价、优品优价。只有形成市场逆向反馈种植品种，才能避免粮食一边高产，一边卖不出的尴尬局面。

第二，政府要破除机制障碍。主管部门要打破各自为政，利益部门化的不良做法，政府相关部门应站在大市场、大粮食、大流通、大品牌的高度整合资源，粮食、农业部门做好种植前市场供需调研，有针对性地提供优质适销的种子。

第三，政府要提供优化的生产方式。在生产环节施行“六统一”（统一水稻品种、统一用药标准、统一施肥配方、统一技术培训、统一收购加工、统一品种销售）有机种植管理，突出“绿”字、环保，为大米加工提供品质保障。

第四，政府要增加土地产能。要科学领会习总书记提出的藏粮于地的决策，对土地进行功能性保护，建设“三区”（粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区），加大机耕道、水渠等基础设施修建，为旱涝保收创造条件;以及对污染的耕地进行休耕、治理，使其恢复生態质量，产出合格粮食。

第五，政府要促进粮食产业融合。促使粮食“一二三”产业深度融合发展，延伸产业链，打造从生产到餐桌的全产业链粮食产业，有条件的地方要适当发展旅游观光粮食第三产业。

第六，政府要推广节能增效种植模式。大力发展家庭农场和种粮合作社，进行规模化经营，降低生产成本;在农业生产模式方面引入智能化、“互联网+”、大数据、物联网等新技术，促使生产效率的提高。如日本研发出机器人拖拉机利用卫星定位，其作业效率是人乘坐操作拖拉机的1.5倍[7]。德国的大田锄草机器人基于计算机、全球定位系统和灵巧的多用途拖拉机综合技术可以准确施药;英国的锄草机器人利用摄像机扫描和计算机图像分析来进行除草，能够全天候连续作业，并且锄草时不会破坏土壤[8]。农业机器人正担当从农业机械化到农业智能化的主角，农业新主体与农业新技术的有机结合将大大节约生产成本，提高效率，增强产品的市场竞争力，从而有效破除高库存。

3.1.2 粮食生产市场化主体培育

首先，政府要扫清土地资源市场化障碍。尽快实施土地三权（所有权、承包权、经营权）分离，制定土地流转经营制度，确立土地效益分红办法，减少土地流通的人为障碍，利于土地流通、集中，为粮食大规模经营创造条件。其次，政府要引导合作社与家庭农场合作经营。引导农业合作社与家庭农场探索既独立又合作的双层经营结构，以便实现农工商一条龙、产供销一体化经营的模式。其中家庭农场负责农业种植和生产;而合作社主要负责在产前、产中提供农业生产服务、产后负责运输与销售，并且提供法律、税务、环保和土地等方面的咨询和培训服务，通过合理社会分工提高农业生存率，解决小农生产与大市场之间的矛盾。最后，政府要实施政策支持引导。效仿发达国家“农业支持保护补贴”做法，用于支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，对粮食种植大户（2hm2以上）进行适当的财政补贴，并提供优惠的农业贷款等金融支持政策。

3.2 粮食收储体制改革

3.2.1 引导粮食收购优质优价

其一，政府创造优质优价的市场环境。减少政策人为干扰因素，让最低收购价反映市场供求关系，把政策性主导收购转变为市场化收购，充分发挥市场对资源配置决定性作用。有利于抵制优质稻米进口，使优质稻米成为粮农和粮食经营者争抢市场获得利润的香饽饽。其二，政府变革最低收购价。去除最低收购价增加收入的功能，变革为“托底收购、价补分离”形式，这样有利于激发市场活力，又能促进粮食生产稳定发展、保障农民利益，防止粮食生产出现断崖式减产，保证国内粮食安全。其三，政府细化最低收购价。按托底价加浮动价进行分品种收购，对市场需求旺的品种，可以在托底价的基础上，加价收购，既发挥市场配置资源的决定性作用，又发挥政府主动引导的双重效果。

3.2.2 粮食储备市场化改革

当前，我国共有四级储备粮（中央、省、市、县），其轮换机制僵化，轮换时机缺乏选择性，企业轮换被动指令性操作缺乏自由度及弹性，很难顺价、顺市轮出，导致大部分储备粮轮换处于亏损状态。为改变当前状况，需要进行以下改革。首先，优化储备品种。政府根据市场需求不断调整和优化储备品种结构，达到优势储备品种能就地产业转化，节约物流成本，提高企业市场盈利能力。其次，构建动态粮食储备新机制。政府选择加工、经营能力强的企业作为承储主体，规定最低库存;而粮权归企业，政府通过适当补贴，掌握粮源的支配权，关键时刻保证市场供应。这样既可以避免政策对市场的干扰，又利于企业根据市场供求关系自主经营，活跃市场，实现双赢。最后，创新储备粮轮换机制。政府在坚持地方储备粮粮权不变的前提下，适当将所有权与经营权分离。给企业轮换的一定自主权，政府定目标轮换价格范围，或者给企业定轮换最低价（轮出不能低于此价格），企业根据市场情况进行报备轮换，避免错过最佳轮换时机。一来可以减少轮换巨大亏损，二来可以有效调节市场供求。以南方地区为例，早籼稻每年12月到次年3月之前，市场供应量小，此时是轮换的最佳时机。2016年12月，长沙地区地方储备早籼稻轮出竞拍价格为135元/百斤，到了4月，早籼稻轮换价格只有120元/百斤，此时早籼稻轮出基本亏损（因为国家规定2017年早籼稻最低收购价为130元/百斤，政策性粮轮进要按当年最低价收购轮入）。而4—7月正是中晚籼稻市场价格最好的时段，只要中晚籼稻轮出抓住此有利时机，一般都会赢利。如黄华占此时价格一般在150～160元/百斤，而黄华占上年度企业收购价格一般为140元/百斤。只有把经营权下放，企业才能抓住市场行情进行适时轮换，有效调节市场供求;只有把经营权下放，才能实现轮换扭亏为赢;只有把经营权下放，才有利于储备企业与粮油加工企业深度合作，加工出适销对路的食品;只有把经营权下放，才能促使粮食供给侧给改革，加快粮食去库存。

3.2.3 发展粮食产业

习近平总书记作出“要把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，狠抓农产品标准化生产、品牌创建、质量安全监管、推动优胜劣汰、质量兴农”的重要指示[9]。政府部门必须站在粮食供给侧的高度，既要遵守市场对资源配置决定性作用，又要加强政府公共服务、市场监管、社会管理等职能，为粮食产业创造条件。尽快实现粮油产业规模化、标准化、品牌化，加快推进产业升级，提升绿色优质粮油产品供给水平。其一，突出龙头带动作用。政府重点支持生产有规模、带动能力强、市场反应好、技术上领先的粮食龙头企业发展，帮助其发展品牌，在广大民众积极参与和政府扶持下使其蓬勃发展。支持大型粮食集团做大、做强、做优，支持其跨区域、跨所有制发展混合所有制;支持中型粮食企业间按市场原则走抱团取暖、协同发展的路子，探索建立统一标准、统一质量、统一价格、统一标示、统一对外广告为架构的区域米、面、油、主食产业、杂粮等粮企产业联盟，提升整体实力。其二，推动粮食产业调结构转型发展。政策引导企业全产业链发展，推动产业聚集发展，发展粮食循环经济，积极发展新业态，发挥品牌引领作用。其三，加快粮食产业转型升级，政策引导粮油企业增加绿色优质粮油产品供给，加快发展粮食精深加工与转化，大力促进主食产业化。如长沙市2016年投入2.5亿资金，促使行业内金霞、金健、凯雪、裕湘、贵太太、美津园、浏阳河农业、笑哈哈、湘粮机械等一批优质企业转方式调结构，全行业实现加工产值170亿元，销售收入168亿元，实现利税3.13亿元，同比增长18.56%;湖南粮食集团完成利税1.33亿元，同比增长27.88%，跃居全国地方粮食企业五强。其四，加强品牌推广。政府支持区域内特色优质企业通过参与各类成果对接、产销衔接、展览展销活动，提升市场知名度和覆盖面。加强对外合作，借助“一带一路”倡议引导粮食企业走出去，与沿线国家的粮食经营企业签订产销协议和战略合作协议，以及相关的技术合作，实现合作共赢。其五，发展园区经济。政府坚持科学规划，分类指导，整体推进原则，加快推进综合性粮油加工园区建设，并积极创造条件扩区扩容，搞好配套设施和服务平台，推动各类要素向园区聚集，着力提升园区现代化、规模化、集约化水平，助推粮食产业经济服务地方粮食安全发展。其六，加强“中国好粮油网”信息平台管理。对“中国好粮油”优质粮油产品每年开展不少于2次的全覆盖抽检，抽检不达标、消费者认可度低的产品应及时调整退出。

3.2.4 政府提供粮食市场化信息服务

在当前大数据、信息化等新业态下，政府要借助“互联网+”为大粮食大市场大流通提供（生产、收购、储备、加工、销售）服務，推动粮食供给侧改革，有效化解库存。

首先，建设粮食市场信息采集平台。粮食行政管理部门要依托政府统一的电子政务网络等基础设施，整合粮食行业现有网络资源，加快信息基础设施建设，实现省与省以及省域内的省、市、县粮食市场采集点的信息（品种、价格、库存量、加工量、消费量）互联互通;采集点信息可以借助电脑，也可以借助手机实时上传，从而构建起地方粮食市场信息采集体系，为粮食有效流通创造条件。其次，整合政府相关部门信息资源。粮食行政管理部门与财政、农业、统计、交通运输、海关、科技、商务、气象、农发行等部门的信息系统加强衔接，打通信息孤岛，实现信息互通，资源共享，构建起涵盖种植、收购、储藏、运输、加工、消费、贸易、质量、金融等大数据信息，从而确保粮食“产购储加销”的有机对接，实现粮食市场的有效供给。再次，加强粮食核心业务信息系统平台建设。政府要建设粮食核心业务信息系统平台，该平台具有数据采集、可视化及分析功能，能够将收集到的田间数据传输到云端，为农民市场化生产提供决策。借助物联网技术向农民提供从土壤湿度、农作物生长周期到当前与未来天气的田间数据;注册农民只需要登录移动客户端，便可得知自己农场范围内实时天气信息，如温度、湿度、风力、雨水等，甚至可以跟踪植物成长、监控每一块田地的谷物湿度，以及及时跟踪大宗商品价格等。然后，政府要加强库存粮食识别体系建设。通过该体系随时了解各级储备粮及商品粮的粮食库存动态信息（生产年度、品种、品质），实现库存实物信息化管理。最后，推广物联网技术，解决在加工、销售环节物流配送有效性问题，达到为消费者提供优质、快捷、个性化粮食商品服务的目的。

4 結束语

粮食安全是个永恒的话题，既宏观又微观，既牵涉到经济，又牵涉到政治。粮食安全是一个综合体系，牵一发而动全身。特别是世界经济全球化趋势越来越明显，国际国内粮食联动越来越紧密，影响粮食安全因素逐渐增多，有可能是具体的（供求因素、贸易摩擦），也有可能是看不见摸不着（期货、基金、政治等因素），稍有不慎就会影响粮食安全。并且，当前我国正在进行农业生产供给侧结构性调整，进行粮食收储制度改革，粮食生产、收购、储备、加工、销售各环节环环相扣，任何一环出了问题，都会影响粮食安全，为此还需要进行更广、更深、更多的探索。

参考文献

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[4] 袁晗，蔡梦晓.国家粮食局局长任正晓介绍当前粮食工作情况并答记者问[EB/OL].（2016-04-26）[2019-07-10].http：//www.xinhuanet.com/live/20160426x/index.htm.

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[8] 沐子飞.到2021年农业机器人或将称霸农业领域[EB/OL].（2017-09-12）[2019-07-10].https：//www.gkzhan.com/news/detail/104177.html.

[9] 马骥.农业供给侧结构性改革解析[J].统计与咨询，2017（1）： 19-21.

On Food Security Management

Wang Zhilong

（Changsha Development and Reform Commissio，Changsha， Hunan 410013）

Abstract：Food security is the foundation of national stability and economic development. At present， China's grain has a structural problem， grain “three high” highlighted. How to improve the food body？ To ensure food security？ We must start from the special strategic commodity of food， think about the political problem of escorting food security by economic means， and achieve the long-term， sustainable and stable national food security. It is necessary to clear the blocking point from the angle of consumption and supply， carry out the reform of grain supply side， and promote the safety of grain quantity and quality. Give full play to the decisive role of the market in the allocation of resources in food security， and pay attention to the role of government-led service， formulate policies to serve food security development， guide farmers to plant according to the needs of the grain market and national strategy， and improve the effective supply of grain. Governments at all levels should adjust the varieties and structures of policy grain reserves according to the demand of consumer market， improve the grain reserve mechanism， make bigger and better food industry according to the law of economic development of the grain industry， make it a culvert for regulating the supply and demand of the grain market， so as to consolidate the foundation of the food security system.

Key words：food reserve，food production capacity，food industry