新形势下公路建设安全管理面临的问题及对策分析

王瑞雄

文章针对新形势下我国公路建设施工安全管理工作出现的新情况、新问题，给项目业主、施工单位和监理单位提出了更新更高的要求，分析了目前公路建设施工安全管理工作所面临的问题，并提出了解决问题的相应对策。

公路建设;安全管理;问题;对策

0 引言

近十年来，我国公路建设进入高速发展期，特别是高速公路建设发展更是突飞猛进，取得了举世瞩目的成就。截至2018年年底，我国路网里程达484.65万 km，其中高速公路通车里程达到14.26万 km，位居世界第一。公路建设的快速发展有力促进了物流业快速健康发展，改善了人们的出行方式，为经济社会发展提供了坚实的交通保障。但是随着公路建设数量及速度逐年加大，安全事故频发，伤亡人数也在逐年上升，安全管理形势日益严峻，安全生产与发展速度的矛盾也日益凸显。党和国家从战略高度非常重视安全生产工作，出台了一系列相关法律法规，行业主管部门加大了监管力度，施工企业也加大了安全生产投入和主体责任的落实，但仍然不能遏制或消除安全生产事故。笔者结合工作实践及当前公路建设安全管理面对的新情况、新问题加以分析总结，并提出应对措施，为公路施工安全管理提供借鉴和参考。

1 公路建设安全管理体系

1.1 施工单位管理

施工单位主要通过项目经理部对施工全过程安全生产工作负责组织实施并进行管理和控制，确保施工生产各环节、各工序施工方案顺利实施及确保作业人员安全。施工单位作为承包方法人单位依据法律法规及内部安全管理制度，对项目经理部履行监管、服务及指导职责。

1.2 监理单位管理

监理单位主要通过项目总监办对施工全过程安全生产工作进行监督管理，主要工作重点是审查施工方案的安全性和监督施工行为的规范性，确保施工单位能够履行安全生产主体责任。监理单位作为监理方法人单位，依据法律法规及内部安全管理制度，对项目总监办履行监管、服务及指导职责。

1.3 业主单位管理

业主单位主要是通过项目公司（或项目指挥部）对施工全过程安全生产工作进行总体策划和监督管理，主要工作重点是依据法律法规及合同要求，对施工单位和监理单位安全管理行为进行监督管理，确保施工单位和监理单位履职尽责，确保施工过程安全稳定。

1.4 行业监督管理

交通工程质量监督站（局）代表交通行政主管部门负责公路建设安全生产行业监管，主要通过定期不定期对项目实施推进过程进行督查，确保从业单位依法依规履行安全管理职责。

2 安全管理面临的主要问题

2.1 从业人员素质问题

（1）业务素质。随着公路建设大规模快速推进，尤其是高速公路建设发展迅速，业主、施工单位、监理单位的专业技术人员都相当缺乏，各单位只能大量招聘大学毕业生充实到管理一线。由于这些新生缺乏经验和业务能力，势必在工程建设质量和安全管理工作方面面临极大的挑战和压力。

（2）管理能力。

一方面管理人员比较年轻，缺乏经验和能力水平;另一方面从专业提升和自身发展考虑，很多专业技术人员不愿从事安全管理工作。而非专业人员短期内对施工方案的安全性和施工安全技术规程难以掌握，只能对施工现场常规安全防护和违章行为进行有限的监管，很难对施工过程的安全隐患进行系统排查和有效及时消除。

（3）执行能力。

一些施工单位的安全及施工管理人员责任心不强，未能真正履行自己的岗位职责，没有对劳务队伍进行跟班管理，任由劳务队伍自行施工。另外，“一岗双责”难以真正落实到位，管业务的认为施工安全是安全管理人员的事，相互扯皮，相互推诿。

2.2 施工企业问题

（1）发展规模风险。

随着市场经济全面推行和改革开放的不断深入，公路施工企业市场竞争越来越激烈，行业利润也越来越低，只有通过不断扩大经营规模才能确保企业生产和发展。但生产规模的迅速扩张也造成管理人员在数量和经验方面都跟不上管理的需要，导致很多项目技术及管理人员严重缺少或经验不足，难以满足现场生产和管理需要，给施工企业、项目业主及监理单位带来很大的安全和质量管理风险压力。

（2）经营模式风险。

目前施工企业为了减少和转嫁经营风险，基本上都是将施工任务分包给劳务队伍分段或分项施工，项目经理部负责组织、监督和管理。因此会导致：①有经验有实力的劳务队伍越来越少，难免给施工质量和安全管理带来很大风险;②一些劳务队伍由于是公司本部招标来的，经理部对其管控力相對弱化;③施工单位合同约定施工安全由劳务队伍负责，但实际上劳务队伍配置的安全管理人员和技术人员很少，素质也难以满足管理需要，而且目前有诚信有实力承担这些责任的劳务队伍不多。

（3）劳务队伍风险。

由于我国计划生育政策的实施，劳务队伍基本上是60后或70后群体，80后的独生子或年轻人由于生活观念的变化，很少去公路建设工地务工。因此施工单位现在找劳务队伍都比较难，更别说找有技能的工人了。能够在生活条件相对艰苦的公路项目务工的农民工文化程度相对比较低，安全意识和应知应会的基本安全防护知识缺乏，且通过岗前临时培训短期难以得到根本解决。

2.3 业主单位管理问题

（1）合同履约管理。

现阶段由于公路建设快速发展，施工单位和监理单位中标后很难按照合同限制约定人员进场，且实际进场人员无论资格和资历条件都难以满足合同要求。业主在管理过程中也很无奈，只能依据合同进行罚款处理，但会给项目建设带来管理风险。

（2）合理工期问题。

一些项目业主未能实事求是地根据工程规模、工程量、施工难度、技术难度及地区气候条件等综合因素确定合理工期。另外，迫于政府要求提前通车的影响，大部分项目都存在赶工抢工的现象，这样势必对施工质量和安全带来很大的隐患。

（3）管理理念问题。

一些项目业主重进度而轻质量和安全管理，管理导向和考评方向以进度论英雄，特别是在一些BOT项目表现更为突出，这样势必导致施工及监理单位忽视安全管理。

2.4 勘察设计问题

（1）勘察深度不够。

一些勘察单位对不良地质、特殊性岩土、有毒有害气体等不良情形或者可能引发工程安全生产事故的情形未能加以说明并提出防治建议，对施工组织设计及专项方案的制定缺乏科学依据。

（2）设计深度不够。

对涉及施工安全的重点部位和环节未能有效提出安全防范意见;未能按合同要求做好安全技术交底和现场服务;由于投资限制，一些项目技术指标未能满足设计规范要求，存在施工安全隐患。如很多二级公路上边坡坡率过陡，在施工过程和通车试运行期间都存在很大安全风险。

2.5 监管效果问题

（1）安全管控体系不顺畅。

虽然施工、监理及业主单位建立健全了安全管控体系及配备了专职安全管理人员，但施工过程中在责任制落实和制度执行中存在偏差和漏洞，各单位未能很好地发挥协同作用。

（2）检查整改落实不到位。

对项目经理部的过程管理、总监办的日常监管、业主的月度检查以及质量监督部门的阶段性督查所提出的问题及发现的隐患整改落实不到位，同样的问题到下一次检查时仍然存在。

2.6 抗风险能力问题

（1）抗自然风险重视不够。

对山体滑坡、隧道不良地质条件以及台风、暴雨等极端气候条件，未能有效地采取相应的施工工艺及安全防护措施，一旦发生自然灾害很容易引发安全事故。

（2）应急预案发挥作用有限。

项目经理部制定的安全应急预案及开展的演练大多是为了应付检查，而发生安全事故时手忙脚乱，未能真正发挥应急救援的作用。

3 安全管理预防对策

3.1 建立完善管控体系

（1）业主、监理及施工单位要依据国家法律法规及合同要求，各负其责，各司其职，由业主牵头，建立“业主主导―施工负责―监理监管―政府监督”的安全管控体系，确保施工过程安全可控。

（2）业主、施工及监理单位积极履行安全生产职责，建立健全相应的内部安全管控体系，确保单位安全管理体系有效运行。

3.2 业主单位严格管理

（1）严格按国家、行业相关法律法规及合同约定，要求施工及监理单位配备资格条件与数量相符的安全管理人员，进场人员与投标人员不符的必须经过考核合格方可准入上岗。

（2）制定完善有效的安全生产管理制度，加强对施工及监理过程安全管理行为和工作效果的监督检查，对安全生产管理始终坚持“严管重罚”的高压管理原则。

（3）危险性较大的施工方案及采用新技术、新工艺、新材料、新设备的施工方案，必须由业主审批把关或主持安全评估。

（4）加强勘察设计前期跟踪管理及施工过程服务管理，确保勘察设计深度和过程服务质量，监督设计单位做好设计安全评估工作。

（5）严格监督管理施工单位安全生产经费的使用，确保安全生产投入和施工安全条件。

（6）监督管理施工单位做好安全应急预案的制定及应急演练工作，确保事故发生后能得到有效救援和减少事故损失。

3.3 提升施工企业管控能力

（1）正确处理发展与管理的矛盾。企业发展必然通过业务扩张有效实现，但安全生产才是企业健康可持续发展的根本保障。因此施工企业必须下大力气，通过各种途径有效解决人才短缺和管理跟不上生产规模发展的突出问题。

（2）大力培育诚信有实力的劳务队伍。劳务队伍是施工企业的生产支柱和财富，其管理水平和担当能力是安全管理的关键因素，决定了施工企业安全管理效果。因此施工企业必须在资金、技术及价格等方面大力扶持培育有发展潜力的劳务队伍，只有劳务队伍发展了才有施工企业的安全发展。

（3）强控严管，杜绝以包代管。施工企业为了减少投入和节约成本，将风险转移给劳务队伍，这种短期发展思路，最终会把企业搞垮而不会做强做大。

（4）强化教育培训工作。要高度重视和加大投入，做好施工管理人员、劳务人员的法律法规知识、操作技能及安全防护知识的教育培训，确保管理人员及操作工人的安全管控应对应变能力的提升。

（5）加大科技创新力度。大力推进新技术、新工艺运用，淘汰存在安全隐患或容易引发安全事故的传统落后工艺。

（6）提高应对自然灾害的处治能力。采用先进技术和科技手段，做好不良地质条件及极端气候条件下施工的应急预案和防范对策，消除突发安全事故的隐患。

3.4 坚持推行安全标准化管理

（1）统一标准和做法。由业主单位牵头，至少保证一个项目在安全管理上，对标志标牌、防护型式、重要项目施工工艺进行明确和统一，对安全管理流程、程序、方法及手段进行规范统一，便于培训掌握和有效运用。

（2）推进施工装配化。装配化施工不但能加快施工进度和确保施工质量，同时也减少了施工各环节安全管理压力和施工事故隱患。

（3）坚持施工标准化。施工标准化在于业主的主导和管理。施工标准化能够确保安全条件和施工安全状态，能够最大程度地减少安全隐患和防范安全事故发生。

3.5 提高安全管理信息化水平

利用信息化管理可以提高管理效率和快速处置施工隐患，既能达到管理效果，还能减少管理人员。另外，应对桥梁及隧道等重要施工项目实施全天候全过程实时监控，确保任何环节任何工序施工安全。

4 结语

安全生产关系到国计民生和国家经济安全健康发展，是企业生存和可持续发展的根本保障。公路建设安全管理是建设目标的一项重要管理内容，是一项系统管理工程。由于公路建设具有点多、线长、面广等特点，影响因素多且极其复杂，有人为因素、客观因素、自然因素和社会因素等，因此需要政府、企业及劳动者高度重视，共同努力，严格履行国家及行业有关安全生产法律法规，严格落实安全生产主体责任和责任制。当前我国经济持续快速发展与安全生产基础薄弱形成了比较突出的矛盾，而公路建设的快速集中发展也面临了很多现实困难和挑战，给政府、各级公路建设管理人员和安全管理人员提出了更高更新的要求，只有贯彻“以人民利益为中心”的发展理念，科学有效应对面临的各种问题和困难，才能真正确保公路建设施工安全和公路建设事业的安全发展。

[1]简 慧，林芷行，韦 浩.浅议公路建设项目安全条件论证[J].西部交通科技，2018（4）：203-205.