统筹推进城郊农村集体建设用地改革的建议

2019-09-10黄征学王瑞民滕飞

全球化 2019年10期

黄征学王瑞民滕飞

摘要：农村土地包括集体经营性建设用地、宅基地、公益设施用地和农用地。各类用地的改革路径差异比较大。本文以北京市通州区潞城镇为例，探讨统筹推进城市郊区农村集体建设用地改革的路径。首先分析了潞城镇集体建设用地特点和问题，提出要以集体经营性建设用地入市为突破口，推进“三个集中”、開展“三个置换”、搞好“三大平衡”、推动“三大改革”，加快“人”“地”向城镇集中，提升城乡融合发展水平。最后，从六个方面提出了统筹推进城郊农村集体建设用地改革的政策建议。

关键词：城郊农村集体建设用地改革土地股份制

作者简介：

黄征学，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所国土开发研究室主任、研究员;

王瑞民，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所助理研究员;

滕飞，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副研究员。

土地是农村重要的资产。党的十八大以来，国家高度重视农村土地制度改革，开展了一系列试点。2019年国务院政府工作报告进一步提出，“推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果”。城市郊区是农村土地增值潜力最大的地区，具备率先推广试点成果的基础。本文以北京市通州区潞城镇为例，探讨如何用足用好试点中形成的经验，集中集约发展，加快植入新经济，不断提升城镇品质。

一、潞城镇集体建设用地的特点

潞城镇集体建设用地包括集体经营性建设用地（主要是工业大院用地）、村庄建设用地、道路交通用地、学校用地等。作为传统的城郊乡镇，潞城镇集体建设用地规模、结构、分布呈现鲜明特点。

（一）集体建设用地规模较大

集体建设用地是潞城镇建设用地的主要类型。如表1所示，建设用地总面积为1055公顷，占镇域面积的23.4%。其中，集体建设用地为949公顷，占建设用地总面积的90.0%;国有建设用地106公顷，占建设用地总面积的10.0%。潞城镇集体建设用地面积仅占北京市集体建设用地面积的0.2%，但集体建设用地占建设用地中的比重高于北京市平均水平（59.7%）。

（二）经营性建设用地与住宅用地大致各占50%

潞城镇属于北京的城乡交错带，同时也是北京和河北的交界地区。近些年来，随着北京城市副中心东迁，潞城镇的城镇化也快速推进，“拆迁”“并村”“上楼”等大规模推进，市区和乡村界限不明。因此，潞城镇目前并存着城乡两种土地利用方式、城乡两种价值观念和生活方式、城乡两种管理体制。就潞城镇集体建设用地内部结构而言，村庄产业用地与住宅用地大致各占50%，32个村庄村均集体建设用地面积30公顷左右。就人均状况而言，潞城镇人均占有集体建设用地面积为458平方米，远低于北京市的平均水平1900平方米。此外，实地调研中发现，潞城镇集体建设用地的地块平均规模较小，分布较为零散。

（三）集体经营性建设用地布局相对集中

21世纪以来，随着工业大院的快速发展，区位交通条件较好的镇区周边形成了集中分布的集体经营性建设用地。统计资料显示，32个村均有产业用地。其中，规模最大的东堡村有77.71公顷，占全镇产业用地总规模的17.16%;规模最小的凌家庙0.1公顷，占全镇产业用地总规模的0.02%。但从分布看，镇区周边的跨店、东堡及周边的大豆、小豆、七级、大甘棠等5个村庄的产业用地总和为233公顷，占全镇32个村庄产业用地总量的50%以上。镇域东南部区域产业用地很少，例如康各庄、前疃、夏店、李疃、凌家庙等村庄的产业用地规模非常小，每个村只有1公顷左右。

（四）村庄住宅用地布局相对比较分散

潞城镇32个村庄共有住宅用地488.92公顷，占全镇集体建设用地面积的51.5%。其中，贾后疃、大甘棠、兴各庄、东堡、太子府、卜落垡等村庄的住宅用地较多，每个村都在20公顷以上;西堡、七级、燕山营、李疃、武疃、凌家庙、前疃、东刘庄、岔道、夏店等村庄的住宅用地较少，每个村基本都在10公顷以下，最少的西堡仅2.7公顷。需要指出的是，潞城镇村庄住宅用地除了村民自住外，盖房出租现象非常普遍。20世纪80、90年代以来，随着外来人口的大量涌入，潞城镇农民纷纷盖房出租或将土地私下转让、转租给外地人或企业使用，形成灰色集体土地和房屋出租市场。

二、潞城镇集体经营性建设用地管理中存在的问题

潞城镇集体建设用地经营彰显了土地的资产和资本属性，增加了集体经济组织和农户的收入。但由于相关制度改革滞后，集体经营性建设用地利用和管理中也存在许多问题。

（一）集体经营性建设用地产权分布碎片化

潞城镇集体建设用地为镇、村农民集体经济组织两级所有。949公顷集体建设用地分散在32个村庄中。地块规模普遍较小，镇级工业园区、村级工业大院与村民住宅交错夹杂，呈现碎片化特征。除了2个镇级工业园区面积相对较大以外，村级工业大院的规模总体较小。例如，大豆各庄村级工业大院面积仅为40亩，且散落于数个地块上。村庄住宅用地的使用权分散在12210个农户家庭，整合难度非常大。集体建设用地90%以上均有地上建筑物，部分为历史遗留，部分为拆迁预期下的改扩建，牵涉的利益关系非常复杂，拆除腾退难度大。

分布与产权的碎片化制约了潞城镇镇域范围内土地整体统筹利用。如果以村为统筹层次进行改造提升，由于历史、区位等原因，集体建设用地的价值存在较大差异。在入市过程中，一些地块用于开发建设，一些地块则用于基础设施，还有一些地块用于建设绿地，如果根据入市后的用途进行补偿，势必造成补偿标准不一、群众矛盾较大等突出问题。潞城镇镇域范围内的不平衡发展问题将越来越严重。

（二）集体经营性建设用地范围内基础设施供给不足

与国有土地上的城镇化模式不同，潞城镇的基础设施由于没有纳入城市市政设施体系，只能由农村集体组织自行提供。此外，各村庄的人口、环境治理和治安维护等公共服务也没有纳入城市公共服务体系，只能由村集体组织自行提供。随着工业大院迅猛崛起，外来人口大量涌入，部分村庄“人口倒挂”现象突出，人口资源环境的矛盾不断加剧。

由于村集体组织经济实力有限，工业大院基础设施建设落后，环境承载力超负荷，环境卫生状况差，教育、医疗等基础设施严重不足。尤其是治安隐患严重，刑事、治安案件多发，人员构成复杂。基层的治理结构变革与治理能力提升没有到位。例如，大豆各庄组建了一支六七人的护村队，但都是兼职，与维护日常治安的需求相差甚远。

（三）集体经营性建设用地效益低下

潞城镇集体经营性建设用地效率低，没有形成合理的产业布局和集聚效益。首先，产业用地缺乏规划、布局散乱。改革开放初期，潞城镇乡镇企业、个体私营经济蓬勃发展，为繁荣市场、改善人民生活发挥了积极作用，还通过出租集体建设用地或标准厂房等方式获取了较为丰厚的租金收益。但由于大部分集体经营性建设用地手续不完善、市场监管不到位，导致无序扩张、经营粗放等负面效应也逐渐显现。企业散落于城乡各处，厂房、店铺夹杂，用地效率低而整合难度大，大部分产业用地的容积率仅为0.5～0.7，低于通用仓储、物流及标准厂房控制值。其次，产业普遍较为低端。潞城镇主要以食品产业、建筑装修材料产业、制造业为主，企业规模小、技术含量低、工业用地单位产值低。潞城镇近500家工业企业中，规模以上工业企业只有36家，占比不到1/10。潞城镇的工业用地中，国有土地36公顷，集体经营性建设用地532公顷。2016年，潞城镇工业总产值797719万元，单位工业用地产值只有约1499万元/公顷。考虑到国有工业用地的单位产值要更高一些，集体建设用地的效益实际上要低于上述平均水平。

集体经营性建设用地粗放利用，影响了镇、村集体的租金收入。厂房出让的签约期限一般都是10～20年，集体组织只能获取每年相对固定的租金。调研中发现，小豆各庄等村本级的工业大院是15年前签订的合同，每亩租金只有400元左右，即使是划入镇级工业园区范围的集体产业用地，每亩租金也仅为1500元左右，集体及村民获益甚微。此外，也导致产业结构难以升级。在集体建设用地上培育或引入更高层次的产业，最大的变化是需要集体组织承受产业甄别、经营和管理的风险，这对习惯于拿固定分红的村民而言，短期内很难接受。

（四）土地股份制运营尚不规范

随着潞城镇大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难，由于补偿或安置问题导致的群体性事件逐渐突出，亟需深化土地制度改革。农村土地股份制是在不改变土地所有权的前提下，以土地使用权或承包权为主入股，实行集约化經营而获取物质利益的经营制度。固其股权是保护农民作为股东的利益，且股东资格不向社会开放，体现了“民有、民营、民受益”的合作原则。利用股份制合作有利于产权明晰功能，发挥完善内部分配的作用。土地股份制在促进农村土地规模经营、农业产业化和工业化，转移农村土地富余劳动力，化解土地纠纷和矛盾，保障农民权益和增加农民收入等方面都具有重要意义。潞城镇已经成立股份合作公司，但股权没有固化，小孩出生、娶媳妇，户口迁出、自然死亡等正常情况导致的人口增减都使得社区成员权边界不稳定，股权就需要经常调整，不仅增加了成本，而且引发了许多矛盾，不利于保护农民利益和完善产权，也不利于推进土地股份制改革。

如果引入外部资本参与股份合作，则有两个问题需要解决：一是集体经济组织的履职问题。集体经济组织实力不强，履职能力有限，加之集体建设用地难以抵押，企业融资能力受到影响。二是新组建机构的同股同权难。按照北京市的相关规定，村集体的股份制改造后，集体经济组织应至少占51%，以保障其控股权。但是这在一定程度上会影响社会资本的进入意愿。

三、潞城镇集体经营性建设用地管理创新的思路

潞城镇集体经营性建设用地对推动工业化发展发挥了重要作用，奠定了全镇经济社会发展的基础。但随着北京副中心的建设，潞城镇在京津冀大格局和北京大都市中的地位发生重大转变。要以更宽视野、更大格局、更高标准重新审视潞城镇的发展，抓住“人、地、钱”等关键环节，破除一切不合时宜的体制机制障碍，推动城乡要素有序自由流动，在促进城乡融合发展的同时，提升城镇发展品质。重点是抢抓国家深化农村“三块地”改革的机遇，发挥“地”在城乡要素改革中的引领作用，以集体经营性建设用地入市为突破口，联动推进宅基地和承包地改革，配套推进农村股份制改革和户籍制度改革，开展“三个置换”，搞好“三大平衡”，让农民能带上资产进城，加快“人”“地”向城镇集中，提高土地集约节约利用效率。

（一）推进“三个集中”，提高土地集约节约利用效率

坚持“优化布局，集约高效”原则推进特色小镇建设，就是要通过地理上的集中，促进城镇和乡村在空间上紧凑布局，提高国土空间利用效率。不论从大的空间尺度，还是小的空间尺度，集中发展的效率都优于分散发展的效率。从潞城镇发展实践看，加快推进农户向镇区（或中心村）集中、产业企业向园区集中、承包耕地向规模经营集中，是优化空间结构、实现土地集约利用的重要手段。原国土资源部于2014年印发的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》就提出，“统筹城市新区各功能区用地，鼓励功能混合和产城融合，促进人口集中、产业集聚、用地集约”“在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行区位调整、产权置换，促进农民住宅向集镇、中心村集中”。

推进农户向城镇（或中心村）集中，促进居住地相对集聚，是提高土地利用效率、集约节约利用土地资源的重要途径，是提高城镇化率、优化空间结构的重要举措。潞城镇镇域面积狭小，管辖的村庄多且分散，集体建设用地低效利用比重高。全镇32个村要按照集中发展的思路向发展基础好、发展条件优、发展潜力大的地区集中。特别是承包地流转和集体资产收益分配股权改革后，农民与土地之间的关系将不再像以前那么紧密，农民离开承包地也能获取土地收益，已经具备集中发展的条件。要以镇区为中心，合并周围村庄，统一规划，加快建设特色小城镇;以特色小镇周边的崔家楼、东各庄、康各庄、兴各庄、贾后团等中心村为基础，提高承载力，兼并周边村庄，扩大村庄规模。

推进工业向园区集中，拓展园区规模，是提升规模经济效益、促进产业集群发展的重要方式。以村为单位兴办的工业大院，布局分散、企业和居民混建、生产生活不分，造成诸多不便。要抢抓北京副中心建设加快推进的机遇，以镇中心和周边五组团为基础，按照“生活空间宜居适度、生产空间集约高效、生态空间山清水秀”的要求，统一规划村镇建设，合理划分城镇、农业和生态空间，明晰产业发展定位，搭建产业发展平台。重点是引进战略投资者，联合经营76公顷集体经营性建设用地，缩短集体经济组织获取股权分红的时间，减小工业大院腾退阻力，降低转型阵痛。

引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度集中规模经营，是农业现代化发展的需要。作为城市近郊区的潞城镇，土地流转的比例更高。以常屯村为例，全村耕地面积约332亩，其中流转面积就高达172亩，占全部耕地面积的51.81%。鼓励和支持土地经营权有序流转，引进工商资本和先进技术，积极发展现代农业，是增加农民收入重要途径。结合乡镇振兴战略的实施，以土地股份合作公司为载体，推动农地适度规模化经营，大力发展现代都市农业。以“三个集中”为基础，以就近就业、居住为核心，促进产业园区、农业园区、居民小区“三区”联动发展。

（二）开展“三个置换”，盘活农村存量土地资产

推进“三个集中”的同时，开展“三个置换”，打破农民对土地的依附关系，让进城农民依然能够享受土地增值收益。从全国开展新型城镇化试点的经验看，农民之所以不能或不愿进城，主要有两方面的因素：一是进入城市门槛高，不能获得稳定住所和收入;二是农村有既得利益，不愿意放弃。借鉴苏州“三个置换”的模式，用好棚户区改造的政策，推动农民向城镇集中。

通过用宅基地使用权置换城镇住房（或货币化置换），能够让农民以低成本在城镇获得稳定居所，调动广大农民进城的积极性。根据潞城镇已开展的棚户区改造房屋征收和补偿方案，对列入棚户区改造范围内的房屋，可通过产权调换房屋方式，在城镇中获取安置房。这种方式相当于赋予了农村宅基地财产权的性质，盘活了农村存量土地资产，为农民带来财富效应。调研中了解到，近两年，潞城镇结合棚户区改造，把行政副中心范围内村庄列入置换范围，受到广大农民的拥护。在将来潞城特色小城建设过程中，要通过宅基地使用权置换住房的方式，提高中心城镇集中度，加快推进新型城镇化进程。

通过集体资产收益分配权置换股权，能够让农民分享土地资产增值收益，保障进城农民生活水平不降低。潞城镇大豆各村2016年全村集体收入200多万元，土地股金每人每年分红1200余元，口粮补贴每人每年3600元，每人每年从土地上获得的收入至少4800元。部分集體资产雄厚的集体经济组织成员之所以不愿意转变身份，与集体资产收益分配权不规范有关。加快推进集体资产收益分配的股权化改革，规范集体资产收益分配，让进城农民带上“三金”（股金、薪金、租金）进城，稳定农民预期收益。

通过土地承包经营权置换股权，能够让农民获得持续稳定的收入，解决农民进城的后顾之忧。尽管农村土地蕴含有保障功能，但是在国家加快推进城乡养老、医疗、义务教育等基本公共服务一体化发展后，土地承包经营权换社会保障已不合适宜。更何况，像北京郊区城乡社保差异大，土地承包经营权也置换不了社保。推动土地承包经营权置换股权，鼓励和支持适度规模经营，大力发展高效农业、都市农业、现代农业，提高农地产出效率和劳动生产率，有利于实现新型城镇化和农业现代化相互协调。潞城镇有耕地面积37453亩，近几年加快平原造林，面积已超过10000亩，按北京市每亩每年补助1500元计算，仅此一项，农村集体获得收益就达1500万元。如果所有耕地流转费用每年每亩均为1500元，全镇土地承包流转收益就高达5600万元，按农村户籍人口计算，每年能获得分红收入2000元，数量稳定且可观。

（三）搞好“三个平衡”，协调各参与方利益关系

搞好“三个平衡”是开展“三个置换”的前提条件。推进特色小镇建设，提高土地集约利用效率，政府和市场都要扮演重要角色。其中，政府着重制定政策措施，搞好“土地平衡”“资金平衡”“利益平衡”，协调好各方利益关系，调动各个主体参与的积极性。

“三个集中”和“三个置换”都以建设用地在空间上重新布局为重要前提。在北京建设用地减量化的大背景下，乡村减少的建设用地规模超过城市增加的建设用地规模，搞好“土地平衡”，实现开发强度稳中有降至关重要。根据最新的潞城镇域总体规划，现状建设用地1055公顷，按照减量30%的规划要求，规划建设用地为740公顷。其中，镇区国有土地415公顷，占比56.08%;集体产业用地76公顷，由工业大院拆除腾退产生，作为原集体经济组织的产业用地，发展泛智库产业;外围组团用地225公顷，其他用地24公顷（如表2所示）。按照北京市目前的政策，工业大院腾退按照集体产业用地试点中的“拆五占一”的标准实施。目前，南部片区拆除区占地（即减量规划基数）为381公顷，拆旧建筑规模为207万平方米（26村），容积率为0.54;建新区占地76公顷，占拆旧区面积的19.9%，按照1.5的容积率，建新区建筑规模为114万平方米。32个村集体经济组织成员为16573人，工业大院拆除腾退后人均可获得产业用房68.8平方米。在拆旧建新的过程中，容积率提升了2倍，同时腾退出了79.4%的产业用地用于统一规划、发展（如表3所示）。

按照减量规划的要求，这部分土地全部还绿。按照已列入棚改计划的10个村庄的情况看，村庄建设用地面积约9.3平方公里，散落着2300宗宅基地，10000余户籍人口。按照潞城镇户均宅基地150平方米测算，宅基地占地面积达150万平米，宅基地约占村庄面积的16.1%。棚改项目实施后，规划建设用地面积为364.93公顷。其中，规划经营性建设用地面积为254.78公顷，占规划建设用地面积的建筑面积530.73万平方米;安置房建筑面积65.38万平方米，原户籍人口人均建筑面积为65平方米，安置房建筑面积占总建筑面积的12.3%。也就是说，通过农民上楼集中居住，近90%的建筑空间可以用来产业和城市发展。从实际占地面积来看，按照容积率为2测算，安置房占地为32.5万平米左右，仅为原宅基地占地面积的1/5左右。改造后，超过8平方公里以上的土地可以用于建设道路、公园、绿地等基础设施与商业和住宅地产。即使按照北京市建设用地减量30%的要求，也有超过5平方公里的空间用于发展。

镇级政府和村集体经济组织资金有限，在棚户区改造和集体资产经营中，除积极争取上级政府财政金融政策支持外，还需要大量引进社会资本。而做好资金平衡是调动社会资本参与积极性的重要保障。根据测算，32个村工业大院腾退的拆除费用总额达到99.61亿元（如表4所示）。其中，直接成本占3/4，财务成本与管理费占1/4。拆除总费用除财政资金外，尚需要引入社会资本。已列入棚户区改造计划的10个村庄拆迁上楼的总投资达到257.39亿元。其中，征地补偿费74.23亿元，占比为28.84%;拆迁补偿费101.66亿元，占比为39.50%;征地和拆迁补偿的费用占到总成本的2/3。另外，以3850元/平方米销售的安置房将亏损30.48亿元，占比为11.84%;市政基础设施建设费用1.82亿元，占比为0.71%。棚改后，集体土地变性为国有土地，通过商住用地公开招拍挂，土地总收益将达到301.2亿元，不仅能够完全覆盖征地拆迁成本，还可实现盈利38.7亿元。值得指出的是，获取土地收益的前提条件是房地产市场整体稳定，如果房地产价格下行，将影响社会资本进入的积极性，资金缺口难以弥补。

在推进棚户区改造和工业大院腾退过程中，协调好政府、企业、村民之间的利益，有利于形成推进改革的合力。因此，利益平衡是各种举措低成本落实的重中之重。短期内，镇级政府要积极争取上级政府财政支持力度，建立健全集体经济组织、村民个人、外来人口的利益补偿机制，在财政可承受范围内，由易到难，循序渐进推动工业大院腾退、棚户区改造。长期看，保障集体经济组织和村民个人稳定收益，同时设计好利益协调机制，让参与工业大院和棚户区改造的社会资本有利可图。

（四）推动“三大改革”，放大“土改”协同效应

深化农村土地制度改革，盘活农村存量土地资产，释放土地财富效应，增加农民财产性收入，让农民带上“嫁妆”进城。要统筹考虑城乡融合发展，在积极推动“土改”的同时，深化“股改”和“户改”，最大限度释放协同改革的红利。

按照北京市委、市政府要求，在继续开展清产核资的同时，借鉴沿海发达地区的经验，将集体经营性土地资产、农田承包款、机械设备、现金、存款、债券以及其他资产折成股份，按照“固化股权，合理流动”的思路，量化给集体经济组织成员，允许股权继承和在一定范围内转让，但不能提取、买卖和抵押，建立健全集体收益分配权自愿有偿退出机制。在土地股份制改革后，坚持经济组织和政治组织适当分离的原则，成立镇级联营公司。明确村委会的主要职能就是行政管理和公共服务，而不再承担股份经济合作组织董事会的角色。董事会应由村民或股民投票选举产生，主要负责集体经济组织重大事务的决策和任命总经理人选。总经理可由本集体的成员担当，也可通过公开招聘的方式寻求集体外的贤能之士。

在积极推进土改和股改基础上，深化农村综合配套改革，创造人口、土地等要素在城乡有序自由流动的条件。稳步推进户籍制度改革，让有意愿、有条件的进城农民能够定居落户，享受和城镇居民同等的待遇。深入推进村庄撤并，实行村组干部交叉兼职，减少并严格控制村组干部人数，减轻财政负担。有步骤、有计划推进村改居，明确社区“两委”的职责是管理社区、服务居民，不再承担经济管理职责。完善政府对“村改居”财政投入机制，逐步加大投入力度，最终达到“财政为主，村（居）财补充”的目标。组建物业管理委员会，推行物业化管理，按规定的标准向居民收取管理费，以“收”抵“支”，减轻财政负担。

四、政策建议

创新集体建设用地管理是系统工程，既需要完善土地制度，还需要完善相关的配套政策，二者良性互动才能互促共进。要紧紧围绕农村产权制度改革这个重点，协调好村民、集体、企业等主体之间的利益关系，积极争取上级政府支持，用集体建设用地管理创新推动特色小镇建设。

（一）积极稳妥推进土地确权登记颁证

结合自然资源部第三次国土资源大调查，及时掌握全镇范围内土地总面积、农田面积、建设用地面积和生态保护区面积等，以调查数据为基础、以实地踏勘为前提，实事求是精确核定永久基本农田和生态保护红线的面积，尽量摸清各类用地面积的“底数”。结合新一轮《土地管理法》的修订，参照同类用途国有建设用地标准，开展集体经营性建设用地和宅基地的统计、登记工作，赋予集体经营性建设用地出让、出租、入股、抵押的权能，赋予农民宅基地资格权、使用权以及抵押、担保、转让等用益物权，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。以土地确权登记改革试点为突破口，积极稳妥推进土地确权登记颁证，缓解社会矛盾。针对集体土地产权错综复杂、争议较大的情况，成立土地确权登记争议调处专门机构，发挥农村基层组织作用，调动广大农民积极性、主动性，协商解决土地确权登记颁证中的各类矛盾。完善土地社会属性纠纷调处机制，建立土地权属争议数据库。建立土地权属纠纷证据调查、收集、判断和保存制度，让每一起纠纷的处理都有真实可靠的依据。探索开展农民通过市场化流转变现其房产的途径，或者按照相关政策的置换标准换取小城镇内的住宅。

（二）努力争取国家相关土地政策支持

积极向上级政府争取以下重大政策：在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许农村集體经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价;宅基地使用存量建设用地的，下放至乡（镇）人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至区级人民政府审批;在符合土地征收条件下，争取“征转分离”政策，将重点发展区域和近期建设项目用地涉及的集体土地先行征收，再根据开发需要和年度农用地（未利用地）转用计划指标等情况，实施转用，提高行政效率;完善土地供应方式，对教育、科研、体育、医疗卫生、社会福利、文化设施等公共服务与公共管理用地，只有一个意向用地者的，可采取协议出让方式供地;通过“先租后让”方式取得土地使用权的，土地使用权人可凭不动产登记机构颁发的不动产权属证书办理规划报建、施工许可等手续;鼓励利用地下空间，地下空间建设用地使用权的基准地价可以按照同一区域同一用途的基准地价的70%确定，在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地利用地下空间的，不再增收土地价款。同时，争取上级政府支持，妥善处理历史遗留问题。结合城郊新型城镇化推进较快的特点，调整土地利用计划管理时序，在规划确定的建设用地总规模范围内按照“前期适当集中，后期相应调减”的方式，打破传统年度土地利用计划指标的时序安排，编制土地利用5年用地计划，进一步明确各项用地规模、布局和时序安排。在供地方式上，鼓励土地一、二级市场联动开发，可以采用协议方式供应经营性建设用地。对于纳入“棚户区”改造或整村搬迁的集体非农建设用地，节约土地用于建设用地的，其土地收益应主要由集体经济组织支配，专项用于留用地的开发建设。

（三）建立产业差异化发展导向的梯度地价（租金）控制体系

加快推进农村集体建设用地定级及基准地价构建工作。按照城乡建设用地同等入市、同权同价的要求，做好农村集体经营性建设用地基准地价与城镇建设用地基准地价对接。编制并严格执行《禁止用地项目目录》《限制用地项目目录》《潞城产业发展用地目录》，以国家建设用地标准为基础，制定符合潞城产业发展实际的投资强度、容积率和建筑密度等控制指标，明确土地准入门槛。

根据产业发展的技术先进程度，建立梯度地价（租金）控制标准，探索建立与国家工业用地最低价标准相适应的灵活实施方案，鼓励优先发展高新技术产业和现代服务业，对研发设计、高新技术等产业按规定参照工业用地出让价格出让。

探索建立产业用地差别化年期的管理政策和操作规范，完善以租赁、作价入股等方式使用土地的具体管理政策。充分学习借鉴台湾产业用地供应机制，实行“先租后让”的产业用地配置机制，在企业用地初期考虑先期租赁3年，并且建立用地效益标准，对3年后用地单位的投资强度、亩均产值、上缴税收、就业规模等相关指标进行事前约定。经考核合格后，再根据产业成长周期拟订长期租约（30年）或出让给工业用地者，防止企业用地的炒卖和闲置。对考核不合格，税收达不到标准的，可以按年补收约定税收与实际税收的差额;对投资强度、亩均产值达不到约定标准50%或者亩均税收达不到约定标准30%或者超期未竣工的，可以按约定退还原土地出让金及利息后收回土地。

（四）提高集体建设用地集约节约利用水平

结合潞城镇空间规划，优化“两区三园”产业空间布局，加快推进集体建设用地集中使用。重点是协调好各方利益，加大力度探索异地调整入市，鼓励和支持集体经营性建设用地向侉子店、小甘棠、岔道、东刘庄、小豆各庄、大豆各庄等镇区范围的村庄，以及崔家楼、东各庄、康各庄、兴各庄、贾后疃组团集中，促进建设用地集约节约利用。通过城乡增减挂钩试点，引导人口向镇区和组团集中，充分利用配套基础设施，集中用地解决农民安置，降低安置区人均用地面积。

遵循“布局集中、产业聚集、资源集约、功能集成”的思路，优化土地利用结构及产业结构，实现单个招商向集群招商转变，从独立招商向合作招商转变，从项目招商向园区招商转变。围绕主导产业，加强招商引资力度，形成产业集群，打造专业化园区，使土地利用结构优化与产业机构优化协同共进，建立可持续发展的土地平台和产业园区集群。

以空间规划为引领，结合产业发展定位，联合自然资源、发展改革、规划、经信等职能部门，对各类项目的土地利用强度及投资强度指标进行审核，把好项目准入关。对达不到投资强度或容积率标准的，采取不予供地或核减用地规模等方式，提高土地利用效率。

加大力度探索集约节约用地新模式，鼓励企业建造多层厂房，向地上、地下空间要地。引导企业探索通过加强各环节管理节约用地的路子，向管理要地。依靠科技提高土地的投入产出率，向科技要地。重新布局、规划，鼓励和引导企业通过合理规划节约用地，向规划要地。加强建设用地全程管理，严把审批关、建立处置闲置土地与新增建设用地审批挂钩机制，助推闲置土地处置，向机制要地。充分开发未利用地，全面推进土地整理、复垦、开发，积极盘活存量土地，向置换要地。

结合总量和强度“双控”目标，建立集约用地评价考核制度，对集约用地实行量化的评价考核，将集约用地考核评价纳入经济社会发展规划，从源头约束各部门专项规划编制。建立集约节约用地奖惩机制，对完成目标任务的给与奖励，对没有完成目标任务的给予惩戒。

（五）进一步规范土地股份制运作

积极推进股权固化改革，将原村级集体资产，按照一定标准将股權份额量化给集体经济组织成员，实行股权量化到人、固化到户，以户为单位“增人不增股、减人不减股”，不因家庭成员户籍、人口发生变化而调整股权，让农民拥有长久稳定的集体资产收益权利。妥善维护好“外嫁女”、转业军人、大中专学生等群体的权益，尽量减少社会矛盾。赋予股权在一定范围内合理流动的权限，制定股权分割协议、退股协议书、赠与承诺书等统一文本，进一步规范股权管理。

坚持“权地相分离，确权不确界”的原则，探索集体经营性建设用地股份制改革。在集体土地所有权不变的前提下，根据各村腾退土地指标，先界定各村的股份比例，各村再按年龄、建设用地面积等标准确定个人的股份，组建土地股份合作社，依法经营、管理集体经营性建设用地，其成员按股份比例享有收益。

建立权力运行规则，加强农村集体经济组织内部管理和运行机制建设，健全农民土地股份合作章程，建立股东大会、理事会和监事会等法人治理机制，制定土地收益分配使用管理办法，以及会计核算、审计监督和财务管理制度，保障集体经营性建设入市交易收益分配使用管理的安全运行。

（六）协同推动配套制度改革

完善市场交易制度。参照国有建设用地交易制度，制订集体建设用地市场交易规则和服务监管制度，明确入市的条件、程序、风险防范等内容。积极探索在地块交易中引入竞争性环节，按照平等、公开原则，采用出让（招标、拍卖、挂牌）、租赁、作价（出资）入股等方式。把集体建设用地纳入城乡统一的平台进行公开交易，由镇级联营公司委托北京市土地交易市场通州分市场公开交易，确保交易程序依法、自愿、有偿、公平、公开，杜绝暗箱操作、私相授受等不规范交易问题;入市交易涉及的竞买保证金、土地价款等，进行专账专管，确保资金安全。借助市场化手段完善农村集体经营性建设用地使用权流转的政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。

搭建市场交易平台。创造条件建立农村集体资产交易平台，将村（居）全部集体资产和合同纳入平台进行管理。重点是加大对资产发包、租赁、出售、出让、转让或转租等行为实行统一管理、交易、监督，明确农村集体资产进入集体资产管理交易中心方可进行交易。在搭建农村集体资产管理交易平台基础上，建立土地交易中心、产权交易中心和股权交易中心等三个交易中心，强化平台建设、信息发布、交易规则、监督管理、交易确认等五个方面的统一，进一步深化农村综合改革。

完善集体建设用地权能。以“金融参与”为突破点，积极争取集体建设用地使用权抵押贷款试点，积极引导金融机构创新金融服务产品，破解集体建设用地产权权能不完善导致的融资困难等问题，实现集体土地的资产价值。争取金融机构的支持，创新制定“以集体经营性建设用地入市后未来收益作为抵押”的专项金融产品，鼓励金融机构参与集体建设用地入市全过程，引导金融机构开发土地整治贷款、开发建设贷款、产业运营贷款、商业用房按揭贷款等金融产品。引导金融机构组建“银团”，开发“村镇整治建设贷款” “小城镇建设基金”等金融服务产品，满足特色小镇建设融资需求。以镇联营公司作为项目主体对外招标，改变单纯依赖财政和政府发债融资模式，积极引导社会资本参与集体建设用地入市，弥补资金缺口。

参考文献：

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9.王晓宁、陈育霞、李晓波：《北京市新型城镇化试点中集体土地利用模式探索》，《住宅与房地产》2018年第2期。

10.叶红玲：《探索集体经营性建设用地入市新模式》，《中国土地》2018年7期。

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