义务教育阶段政校关系困境与出路

曾汶婷

摘   要：我国教育改革已经进入到了一个全新的阶段，学校、政府和社会之间的关系正在逐渐发生改变。但目前，政府和学校之间仍存在着一系列权责不清的问题。学校办学自主权缺失、安全管理等责任过大，而政府的教育职能行使既存在不到位，也存在越界的现象，且行使方式多以监督命令为主，缺乏服务理念。鉴于此，依法治教势在必行，政府需要进一步树立服务者的观念，为学校营造良好的办学生态，利用社会第三方的监督和评估功能，改善政府和学校之间的关系。

关键词：义务教育;政校关系;学校管理;问题;对策

中图分类号：G47    文献标识码：A    文章编号：1009-010X（2019）33-0033-07

随着工业时代的结束、信息时代的来临，过去的“全能政府”在如今各方利益群体崛起的背景中已然失效，然而与政治、经济、文化等范畴内的改革相比较，各国的教学改革以及教育管理体制的改革似乎都稍显滞后。美国经济学家弗里德曼指出，公共教育由于受政府的垄断，已经暴露出弊端，政府应当承担主要的教育事业，但同时应该允许其他主体的参与。约翰·E·丘伯等人认为美国公立学校中存在的科层制十分僵化，以至于干扰到了学校的正常办学活动。反观我国教育体制，也存在科层制过度的现象，而其表现形式就体现在政府的权力过大。行政部门权力过大会造成政府失灵的现象，同时也会造成学校对其形成过度依赖。政府掌握太多的教育职能也会使学校缺乏进取心和责任感，从而降低学校的办学效率。而最终造成的结果就是“政校不分”的局面——政府既是办学者，又是管理者，还是评价者。这种现状带来的结果必然缺乏公信力、说服力和约束力，长此以往，就会使我国教育系统陷入僵化、固化的困境，教育发展将失去动力和活力。

我国教育改革目前进入深水阶段，教育体制机制的变革势在必行。对此，中央提出了“放管服”相结合的教育管理模式转型原则，这在国家政策层面上指明了政府、学校和社会机构三者之间关系的新走向。这种关系要求教育行政部门下放学校自主办学、自主管理的权力，转而实施宏观调控和提供服务功能。约翰·E·丘伯等人在其著作《政治、市场和学校》中说道：“促使学校形成有助于高效运作特点的首要前提是学校的自主权，特别是促使其摆脱外部科层制影响的自主性。”可见学校办学自主权的重要性。讨论政校关系，即对政府和学校之间的权力和责任进行明晰和划分，从而确保政府充分发挥其宏观调控的职能，同时确保学校的办学自主权。

梳理有关义务教育阶段政府和学校之间关系的研究成果可以发现，针对现代政校关系的建设和变迁等诸多问题领域的研究都取得了一些有价值和有借鉴意义的成果，但仍存在共性问题。第一，研究内容多在理论层面，缺乏实证调查。无论是对于政校关系实质、内涵的揭示，还是對影响政校关系的因素以及实践路径的探索，都是基于对政治学、管理学或法学理论的研究分析而提出的，很少有研究从实践层面调查过办学者（例如校长）的真实体验和感受，教育行政部门的真实想法或者社会其他利益群体对这一概念的理解。第二，研究的问题过于笼统，缺乏具体阐释。大多数在论述政校关系时，都同时论述了学校的办学自主权和政府部门内部的分权管理问题，但却造成了研究结果的“假、大、空”，对于教育实践者来说不具有借鉴和参考意义。第三，研究方法过于局限，多停留在文本分析和历史法。政校关系属于教育管理领域的问题，而管理问题通常需要在实践中进行摸索调查。因此，为了了解新形势下政校关系的转型路径，有必要结合问卷和访谈等多种研究方法，从学校、政府和第三方三个角度出发进行三角互证，从而体现多方利益群体的参与性。

鉴于此，本研究以全国各地中小学校长为研究对象，从一线办学者的角度评估目前学校办学自主权以及政府职能的履行情况，同时反映校长对办学自主权和政府教育职能的需求。通过探讨影响政校关系变革的因素，为进一步规范政府的教育行政管理和学校办学行为提供参考。

一、研究思路

（一）研究对象

问卷的发放对象为来自全国各地的中小学校长，其学校所在地区包括了内蒙古、山东、福建、吉林、北京、云南、贵州、江西、辽宁、河北、广西、四川、青海、河南、黑龙江、新疆、湖南、重庆、上海、浙江、湖北、天津、山东等，基本覆盖全国各省。从以上接收问卷调查的全国各地中小学校长中选择了东部教育较发达地区以及西部教育较落后地区的校长各5名，其中又根据学校所在地理位置划分为城市中心区、非中心区学校校长以及城镇、城乡结合部、农村地区学校校长各1名。校长的基本信息如下表1。

（二）研究内容及工具

从校长的视角出发，反映出义务教育阶段政校关系的现状以及校长眼中的政校关系，总的来说分为两个维度和四个方面。两个维度即权责的内容及其行使的方式，四个方面即政府、学校分别拥有的权力和所需承担的责任。据此，问卷采用多种答题形式相结合的方法。在学校自主权评估上采用里克特5级量表型题目，将学校办学自主权分为人权、事权、财权三个维度;其余题目还包括单选题、多选题、排序题和开放做答题，有助于针对不同问题获得最有效的答案。访谈提纲设计的维度与问卷类似，访谈采用单独访谈和集体访谈相结合的方式。

（三）研究方法

在数据分析阶段利用SPSS 23软件进行频数统计、百分比、标准差和排序平均综合得分等数理统计，对所获得的数据进行分析以得出具有人群代表性的结论。对访谈结果进行质性分析，以探究问卷结果所反映现象背后的原因及其影响因素。

二、研究结果

问卷通过线上平台进行发放和回收，共回收有效问卷总计529份。

（一）政校关系现状

1.学校办学自主权及政府职责履行情况。问卷采用里克特5级量表对学校办学自主权及政府职责履行情况进行评估。5分代表“非常符合”选项所描述的情况，1分代表“非常不符合”。所得结果如下表2。

平均数在3分及以下代表学校办学自主权不足或政府职责履行情况不到位，3～4分之间表示学校自主权基本足够或政府职责履行情况基本到位，4分以上表示学校有充足的办学自主权或政府职责履行情况很到位。从表2可知，学校总体自主权（3.26）基本足够，但具体来说人权（2.85）稍有不足，80%左右的学校没有权力聘任和解聘不称职教师，只有约65%的学校有权力决定教师的职称晋升，仍有30%左右的学校无权自主分配教师的绩效工资。政府职责履行基本到位。在构建完善的教育法律法规体系和保障教育经费等办学条件上校长认为政府履行了相应职责，但在为学校提供完善的咨询服务上，只有不到50%的校长认为政府履行了相应职责。

2.学校需要承担的责任。与政府的教育行政部门赋予学校的权力相比，学校需要承担的责任非常大。目前政府赋予学校的办学自主权不足，却让学校承担了与权力不对等的责任。在访谈中，不少校长反映，学校成为学生安全问题的众矢之的。

3. 政府行使职能的方式。通过问卷可知，政府在行使教育职能过程中最常采用的方式是行政命令，包括下发正式文件和传达非正式指令。然后依次是例行监督检查、制定法律法规、领导号召、例会等，具体情况如下表3。

（二）校长对政校关系的期待

1.希望得到的办学支持。在对“办学过程中希望得到的支持”这一问题进行回答时，“教师专业发展”被提及的次数最多，其频数为450，其次是“拨款方面的倾斜政策”，共382次;“学校发展和管理咨询”共359次;“学校安全管理”，共339次。整体结果如下图2。

2.校长对办学自主权的期待。前面说到学校的办学自主权基本足够，但想要让学校个性发展，其自主权仍旧不足。校长在这一问题上最期待的是在“学校人员聘用与安排”上的自主权，该选项被提及的频数为507次;其次是“分配办学公用经费”，共计396次;“培训教师”，共333次。具体情况如下图3。

3.对政府行使职能方式的期待。目前政府多以“行政指令直接安排”的方式对学校进行教育管理，但在校长们看来，最希望政府以“制定法律法规”的方式对学校进行管理（排序平均综合得分6.76），其次是提供咨询服务（排序平均综合得分5.71），而目前政府最少以这种方式对学校进行管理。具体情况如下表4。

三、总结与讨论

通过对全国中小学校长进行随机抽样发放问卷，结合对个别校长的单独访谈和集体访谈，可以发现，目前我国中小学办学自主权存在欠缺，政府职能履行存在缺位和错位的现象，具体问题如下：

（一）学校人权、事权、财权均存在不足

在人权方面，学校缺乏基本的人员进退机制和奖惩机制。在回答“您认为一所优秀学校主要依靠什么”这一问题时，校长们认为优秀的师资对于学校的发展和建设来说具有至關重要的地位。但目前，校长没有权力聘任合格的但没有编制的教师，也没有权力解聘不称职的在编教师。除了教师质量问题，部分地区学校还存在教师数量不够的情况。尤其是所谓的“边缘学科”如音乐、美术、信息技术等教师。在学校教师职称评定和工资奖励方面，校长也缺乏自主权，从而导致部分教师拿到理想职称后不思进取、倦怠工作，给学校的教育教学工作带来消极影响。

在事权方面，学校对于如何将校本课程纳入课时无能为力。国家课程占去了大部分的学生学习时间，而校本课程和小学阶段最重要的实践课程内容却只占小部分。另外，上级教育行政机关对于教师教育教学研究的硬性规定在给学校教研带来动力的同时，也可能由于目标和内容对接不当的问题而使得教育研究失去了针对性。值得注意的是，农村地区学校的自主权显著不足。比如在课程设置方面，城市非中心区学校、城镇学校和城乡结合部学校都比农村学校有更多权力;在课时安排方面，城市的学校比农村学校有更多自主权;在教学模式选择方面，城市中心区学校比农村学校有更多自主权。农村学校自主权的缺失一方面原因是校长自身业务能力不足，导致政府不敢放权给学校;另一方面，农村地区教育行政部门也更容易出现由于缺乏监督而不遵守相关规定进行管理的问题。因此，农村学校的办学自主权更需重视。

在财权方面，政府的投入不够且存在不均衡的问题。义务教育公办学校的经费来源主要是政府拨款，但目前我国教育经费投入还不达标。经费的缺乏束缚了学校自主开展各项教育教学工作的手脚，有的校长需要花费大量精力为学校筹措社会资金支持。除了整体上缺乏办学经费的情况，我国教育经费投入也存在不均衡的现象。规模大的学校资金充足，能有更加优质的教育资源。而规模较小的学校资金相对紧张，在需要建设同样的校舍、购买同样的教学设备的情况下，难以形成规模效应。

（二）权责不对等，学校安全责任过重

与教育行政部门赋予学校的权力相比，学校需要承担的教育责任非常大。可见，目前教育行政部门赋予学校的自主权不足，而且让学校承担了与权力不对等的责任。

首先，学校成为了面子工程的制造场所。各级各类政府部门、社区单位、工青妇组织等开展的“进校园”活动成为了学校不必要的社会责任负担。这些活动在干扰学校的正常教育教学工作的同时，也给学校带来了一系列本不需要承担的责任。

其次，学校安全责任无底线。虽然我国法律规定，学校安全责任问题施行“过失责任制”，也就是说学校在无过失的情况下不需要承担任何责任，但在具体实践过程中，过失如何划分却成为一个头疼的问题。家长和社会舆论认为只要学生在学校出现了事故，就应该由学校担责，甚至一些发生在校外的事故也会给学校扣上“教育工作不到位”的帽子。目前，社会对于教育的认识还停留在学校包揽一切的层面上，家庭和社会把教育方面理应肩负的责任也全权抛给了学校。另外，地方政府缺乏对于学校安全责任的明确制度规定和政策，缺乏对学校的权益保护。“怕学生出安全事故”成为阻拦学校开展实践活动的绊脚石，如此下去造成的结果将是对学生全面发展的阻碍。

（三）政府职能行使方式单一，人员专业性不足

总体上来说，目前政府在教育职能履行上存在两大问题。一是责任主体不明确;二是责任内容规定不明确。地方政府在落实中央政策文件精神时没有根据具体情况制定相应方针政策，在解决政府和学校之间的矛盾时要么一味将责任推给学校，要么在政府内部各科室之间相互推卸。并且通过差异性分析可知，农村地区的教育行政部门在责任主体上的不明确程度显著大于城市中心区的教育行政部门，可见农村地区政校关系的改进更应受到重视。

另外，政府的责任履行方式太过单一。多以行政命令为主，给学校增添了很多与教学不相关的社会义务和工作。校长需要应付冗余的会议和检查，教师需要应付重复的文书工作和情况调查。作为为人民服务的政府，理应为学校的发展提供指导与支持，而目前政府的服务功能却并沒有体现出来。

最后，仍然存在教育行政人员不懂教育基本规律的情况。目前，我国教育工作的专业化程度远不及其他政府部门，所以导致在选拔教育行政人员的时候缺乏对其专业性的考察。很多教育行政人员缺乏教育专业背景和相关知识，甚至没有教育工作经验。因此，他们在开展具体教育工作指导时，往往难以考虑学校开展工作的实际情况，与教育一线工作者出现观点分歧，导致违背教育规律的现象屡屡出现。

四、对理顺政校关系的建议

（一）依法治教

首先，各级各类政府需要按照相关法律政策行使职能，严格禁止教育治理工作中的缺位、越位。我国教育相关法律条文对政府的职能有明确规定，政府的教育管理权力具有法律性的特点。因此地方政府应该将该放的权力坚决下放，而该管的事项政府就应该切实管好。另外，为了提高政府行政效率，使教育治理过程民主化、透明化，政府有必要接受社会舆论监督，及时通过互联网等平台进行信息公开。

地方政府在落实中央文件精神、制定相关政策的时候要遵守相关教育法，政策制定过程应该公开、透明、实事求是，听取一线教育者和专家学者意见。

其次，学校也应该树立并强化依法办学的理念，建立起学校章程，规范学校解决纠纷的机制和安全应急管理机制，我国乡村地区学校校长更应提高自己的法律意识，知法懂法，依法治校，当校长和学校其余管理人员有能力管理好学校的时候，政府也会更加放权。

（二）建立服务型政府

1.政府需要树立为学校服务的思想。习近平总书记也在十九大报告中多次提到“为人民”，以人民为中心来开展工作是政府的首要职责。

教育行政部门不能把学校作为搞政绩的场所。教育是一项需要长期投入的工程，而在有限的在职期间，许多当权者不愿意将精力投入到这项回报期限过长的事业中，因此也导致教育事业不受重视。相反，每当地方政府需要表现自身政绩的时候，总喜欢把学校作为场所开展各种宣传活动。这种错误观念误导了社会对学校的认识，更误解了学校的角色。实际上，政府应该实地调查学校所需，帮助学校解决实际困难。当政府把自己的角色定位在服务者的时候，学校的各项需求才得以被聆听，一线教育工作者的意见才得以被采纳，办学活力才得以被激活，教育质量才得以提高。

2.教育行政部门应该注重人员的专业性。至少具有教育工作经验，更好的是能够热爱教育事业，最好的是专于教育事业、懂教育规律。教育是一门艺术，有其灵活性和创造性;教育也是一门科学，有规律性和严谨性。因此，需要教育行政人员在遵循教育规律的前提下开展教育工作，否则无法为政府赢得公信力。

3.转换政府的责任履行方式。作为为人民服务的政府，理应为学校的发展提供指导与支持。此次调查显示，校长们希望政府以制定法律法规和提供咨询服务的方式来管理学校，也就是说政府的职责应该由“管理”转向“服务”，给予学校更多地指导和帮助。

政府的服务功能应当基于民主合作的原则，是为学校自身发展所提供的服务，是基于对学校的信任所提供的服务。

（三）社会第三方参与治理

社会第三方的加入也可以对于解决纠纷和安全机制建立起到良好的推进作用。管办评分离目标下，要强化社会的评价主体作用，把评价权和监督权更多交给社会、回归社会，社会机构对学校和政府的评估作用将有利于学校办学自主权的落实。社会第三方评估机构要专业、公正。新公共管理视角下，教育责任不仅应该由政府下放到学校，而且也应下放给社会主体，所以可以尝试将部分教育经费交由第三方承担，教育评估和监督职责交由第三方来操作，政府只起到坚守教育公平和维护教育基本秩序的作用。

（四）营造良好的教育生态环境

针对社会上出现的对学校的敌意和不信任，对教师这一职业不尊重等现象，政府需要在舆论上起到引导作用，通过树立相关法律，制定相关政策，并监督地方教育部门认真贯彻落实，严格执行相关制度。例如，针对学校安全责任划分问题，地方政府需要为学校的权益做考虑;针对教师的数量、质量问题，政府应该提高经费投入力度，并狠抓师范教育质量。绿色、人文、开放、包容的教育生态环境下培养出的人才是健全的、全面发展的人。以此切实改善教育生态环境，给予学校更多的施展空间，办出有特色的教育和令人民满意的教育。

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