民生支出研究综述

梁燕辉

摘  要：民为社会之本，民生问题的解决需借助财力支持。随着政府对民生建设投入的力度日益增强，民生支出在财政中的占比也在相应提高。民生问题纷纭复杂，民生支出产生的影响也多种多样。文章主要从何为民生财政（社会性支出），民生支出对经济发展的影响、对居民消费和收入差距的影响以及民生视角下的财政支出结构改革等四个方面梳理学者们对民生支出进行的研究，在此基础上重新定义民生财政并进行综述。

关键词：民生支出;社会性支出;民生财政;公共财政;财政支出

国内有关民生支出（社会性支出）的研究涌现于 2008 年，社会保障、教育、医疗、卫生等与民生相关的议题在当年的全国两会中占据半壁江山，在社会各界的持续关注下，解决民生问题的呼声日益高涨并达到了新的高度。时任总理温家宝在 2008 年的《政府工作报告》中，大篇幅的论述表达了政府改善民生坚定决心和信念。在随即提交给十一届全国人大一次会议审议的“关于 2007 年中央和地方预算执行情况与 2008 年中央和地方预算草案的报告”中，民生支出得到政府的格外重视。

经济合作与发展组织（2004）将社会性支出定义为用于社会保障项目、医疗卫生、住房等各种与民生有关的社会性政策领域的资金安排。洪源等（2014）认为民生财政支出主要指教育、医疗、社会保障与就业等与人民生活息息相关的、能够在一定程度上增进社会福利水平等的支出[1]。在对比社会性支出和民生支出的具体内涵后，为便于陈述，文中将两者视为同一概念，并用民生支出统称。

一、何为民生财政

第一：用在财政总支出中的占比高低来衡量是否为民生财政。财政支出在与民生息息相关的就业、教育、社保和医疗卫生等方面的投入占总支出的比例相当高，甚至使其占据主导地位[2]。民生支出在财政总支出中的比重随着经济发展所处阶段相应增减，支出项目和结构也应社会需求而不断调整[3]。嵇明（2011）认同将民生方面的支出占财政支出比重较高作为民生财政的定义，并且从民生项目

的正外部性、私人物品属性以及民生财政与公共财政之间的关系着手阐述民生财政的必要性[4]。陈少晖、朱珍（2012）认为所谓民生财政不仅要在占财政支出比重的量上、支出的范围上有所体现，而且要让这种支出发挥应有的作用，切实增进和改善国民福利[5]。目前，学界对民生财政没有统一定义，较受认可的观点是：涉及到人民生活的医疗、教育、公共安全、就业和社会保障等民生方面的支出占到财政支出比重较高，在财政支出的比例中处于主导地位的支出即可称作民生财政。

第二：民生财政与公共财政既相辅相成又在具体内涵上有所差别。公共财政 的根本目的在民生，检验其标准也是民生[6]。民生财政源自公共财政，公共财政 的最终落脚点是保障民生，发展公共财政也必须加大对民生的支持力度[7]。民生 财政是我国体制转轨时期为解决社会矛盾而出现的，公共财政则是一种为了解决 公共服务问题以及提高经济运行效率的国际现象，它贯穿于市场经济产生和形成 的整个过程[8]。民生财政是公共财政的实践深化，是特别发展阶段下、特殊国情 背景下、特定价值取向下的公共财政[9]。此外，民生财政是“窄口径”的公共财 政，它在一定阶段内通过制度性安排使公共财政向民生领域倾斜，促进社会成员 的获得感从而实现社会公平[10]。公共财政就是民生财政，而民生财政亦不可能游 离于公共财政或与之对立，财政支出的最终目的都是直接或间接的服务于民生[11]。学界比较认同公共财政应该以民生为导向的价值取向，民生财政是公共财政的特 殊实现形式，它作为财政公共化改革的产物，内涵更加关注最直接、最急切的民 生问题，表现为“阶梯性”。

第三：从以人为本的角度定义民生财政。无论是出于提高经济效率的考虑，还是为了实现社会公平正义的目的。财政天然的目的应该是为了民生，民生问题的解决依赖于财政作用的发挥：少收钱或多拨钱[12]。民生财政以人为本，不应简单的将民生支出数额的增加视为民生财政，而应看财政支出后人们物质、文化、精神生活是否得到真正改善，社会总体消费水平提高的同时消费差距如何，社会成员能否有公平的起点以实现全面发展[13]。陈治（2011）在构建民生财政的思考中认为民生财政要在具备合理性和合法性的前提下，更要具备人本性[14]。以保障与改善民生、提升人的生存质量作为判断民生财政的价值标准，是民生财政的题中应有之义。既然民生财政的最终目的是发展民生、体现以人为本，那么主动研

究民眾需求显得尤其重要，在现实条件下依财政实力按顺序满足民生需求[15]。因此，与民生支出在财政支出中占较大比重相反的观点是，所谓的民生支出并不是支出简单增加，而是所增加的每一项支出都服务于提高、改善人们的生活条件，缩小差距，促进个人全面发展。

综上，虽然学界对民生财政的定义众说纷纭，但最终可归纳出民生财政的两大必备要素：首先，民生财政核心是以民生为本。以是否促进和改善民生为财政支出的实践标准，是检验民生财政的“试金石”。民生支出应是切实增进人类福祉，增加人们获得感而不应导致社会差距悬殊。其次，民生财政与公共财政密不可分。公共财政是“宽口径”的民生财政，而民生财政是针对财政公共化改革而提出来的，是公共财政在发展过程中必然会面对的要求。

二、民生支出对经济发展的影响

学者们研究发现社会性支出有利于吸引外资流入，对产业结构升级和劳动生产率的提高具有积极作用，建立关注社会性支出的完备的公共支出归宿机制既衡激励经济增长又能实现社会公平。

（一）对吸引外商投资的影响：

民生支出对 FDI 的影响既会出现效率假说认为的为吸引外商投资减少社会性支出，又会随着外资的涌入，出现为创造良好的投资环境而增加社会性支出的现象。

国内有关民生支出对对外开放的影响的研究可以分为两大类：效率论和补偿论。效率论认为社会性支出增加会提高劳动力成本，使其在国际市场上的竞争中处于劣势地位。各地方政府为了争夺外部资源，通过降低税率、推行税收优惠政策，或是减少社会性支出的方式来吸引 FDI[16]。贸易开放能通过竞争压力迫使政府减少财政支出规模[17]，从而进一步压缩社会性支出的规模。从全国范围来看，对外开放对我国社会性支出存在挤出效应[18]，不利于社会性支出的稳步增长。补偿论则认为对外开放增加了国民面临的风险，因此要增加社会性支为其营造保护网。我国贸易开放对政府财政支出规模存在先抑后扬的 U 型影响，在贸易开放中政府因竞争压力而减少财政支出规模支持效率假说;而政府为应对贸易开放产生的宏观经济波动风险采取扩大财政支出以实行宏观调控应证了补偿假说[19]。外资在进行区位选择的过程中并没有将税收优惠视为主导性因素，而是更重视当地的社会性支出水平，因为科技支出和人力资本的稳定支出意味着政府有能力提供更为良好的公共基础设施与更为稳定的社会环境，对 FDI 的流入具有正向作用[20]。

（二）对产业结构和经济增长的影响

民生支出总体上能推动产业结构调整，但不同支出项目之间影响效应不同，对经济增长的作用也存在长期和短期的区别，学界上普遍认为就业、社会保障支出、教育支出对经济增长有正向作用，而医疗卫生支出在长期内对经济增长有负向影响。

民生支出有利于推动产业结构升级。其中财政科教支出对产业结构转型具有推动作用，有利于促进第三产业就业、加速产业转型，使得我国的产业结构和就业结构更加合理[21]。与政府投资性支出和行政管理支出相比，科教支出有利于产业结构调整，而前者不利于产业结构升级[22]。政府民生支出理论上可以从供给和需求两端协同发力推动产业结构升级，但政府民生支出对产业结构升级的效应存在明显的结构性差异，医疗卫生支出作用不明显甚至产生负向影响[23]，教育、就业、社会保障支出有利于推动产业结构调整[24]。

民生支出对经济增长贡献的门槛效应存在类别上的差异。从长期来看，增加民生财政支出有利于经济增长，而在短期这一促进作用尚不明显[25]。民生财政支出与经济增长之间存在长期非线性关系，若民生财政支出负增长率高于 14.85%，则经济增长率下降;若民生财政支出增长率大于 18.87%，则促进经济增长[26]。在民生支出中，按对经济增长贡献大小排序分别是教育支出、社会保障支出、医疗卫生支出[27]。民生支出量影响其发挥作用的程度，存在“规模报酬递增”效应，表现为民生支出既能“惠民生”又可以“促发展”[28]。人口流动是影响民生财政支出对经济增长的因素，伴随民生财政支出水平提高，其对经济增长的作用呈现先上升后下降的趋势[29]。

三、民生支出对居民生活的影响

不同民生支出项目对居民消费的影响存在差异，即使同一社会性支出对居民消费的影响也表现出地域差异。另外，也会有长期效应和短期效应的区别。因此，为实现社会发展目标要更加重视长期社会性支出规划的安排。

（一）民生支出对居民消费的影响具有城乡差异

城乡二元经济结构造成了政府在城市中的民生支出较大，相对忽视农村中民生投入，导致了民生支出对城镇居民消费的影响大于其对农村居民消费的影响[30-32]。政府加大对教育、医疗民生支出可明显促进农村居民私人品消费，而加大财政医疗支出对减少农村居民医疗支出只有在中部地区效果明显[33]。政府民生支出对农村居民消费的影响存在地区差异，有学者认为增加民生支出对农村居民消费的影响大于对城市居民消费影响。政府民生支出与居民消费存在正向关系，中西部地区大于东部地区[34]。中西部农村地区财政卫生投入对居民消费影响更为有效[35]，而教育支出对西部农村居民的消费具有很强的促进作用[36]。

（二）民生支出对居民消费影响表现出类型上的差异

社会保障和就业支出对居民消费具有显著的促进作用，而教育和医疗卫生支出对居民消费作用不明显[37]。进一步研究财政民生支出对城镇居民消费满意度的影响，发现社会保障领域的财政支出对城镇居民消费满意度影响最大，其次分别为医疗卫生支出和交通通信支出，教育、文化体育和住房保障领域的财政支出对城镇居民消费满意度并未表现出显著影响[38]。另一种观点主张投资性民生支出对居民消费的影响远大于转移性民生支出对居民消费的影响[39]。驳斥教育和医疗支出不能促进居民消费增长的学者，认为教育支出对居民消费存在较为显著的挤入效应，医疗卫生支出对居民消费的影响由前期挤出效应转变为后期挤入效应，社保就业支出对城乡消费支出的正向促进作用不显著[40]。更有学者从人均实际消费支出和居民消费率两个维度着手，论证了民生财政支出会对居民消费产生负向的影响[41]。洪源，吕鑫等（2017）结合中国省级面板数据进行了实证研究，结果发现民生财政收支活动对居民消费的影响作用呈现出先增后减的倒 U 型非線性效果[42]。通过研究影响居民服务性消费的重要中介变量——居民可支配收入，证实了财政民生支出总体上对居民服务性消费具有显著挤入效应，但存在一定程度城乡差异[43]。

综合各方学者的观点，笔者认为虽然民生支出的不同项目对居民消费的影响存在城乡、地区之间的差异，但是民生支出在教育、医疗卫生项目上的支出对农村居民消费影响要优于城市居民，对中西部地区的影响比东部地区大;此外，社会保障、就业支出对东部地区居民消费影响大于中西部地区。

（三）民生支出对收入分配差距的影响

民生支出项目不同，其对城乡居民收入差距的影响有差异，并且存在地区之间、不同支出规模影响效果的差异。总体而言，民生支出中社会保障、医疗卫生支出增长对缩小城乡收入差距具有积极作用，而教育支出增长则拉大城乡收入差距。

我国现行的财政社会性支出中的社会保障支出、住房和社区设施支出以及医疗支出起到了缩小贫富分化的作用，但教育支出却在一定程度上拉大了收入分配差距[44-45]。除了社会保障支出能缩小收入差距外，农林水支出也能起到相同的结果[46]。探析民生财政支出分权对城乡收入差距的影响，研究发现民生财政内医疗卫生、社会保障的分权可以缩小城乡收入差距，教育分权反而会扩大城乡收入差距。另有相反的观点认为教育支出和卫生支出均具有累进性，有利于社会收入差距的缩小[47]。随着时间推移，教育支出的累进性逐渐下降，卫生支出的累进性呈上升趋势，卫生支出的累进性高于教育支出，对收入差距缩小的作用程度更高[48]。投资性民生支出明显比转移性民生支出对城乡收入差距的影响大，政府民生支出对城镇居民人均可支配收入的影响大于其对农民人均收入的影响[49]。

从长远来看，地方民生支出对居民收入差距的影响表现为，先是扩大了居民的收入差距，达到一定规模后才开始缩小收入差距[50]。地方社会性支出规模增加可以降低财政竞争对收入分配产生的不利影响[51]，中央政府转移支付规模扩大和掌控地方政府社会性支出总量和结构的能力增强加速了城乡收入差距的缩小[52]。

三、民生视角下的财政支出结构转型

当前，我国民生支出随社会经济发展有所增加，但是其占整个财政支出的比重仍然较低且城乡民生支出差距较大。为统筹区域发展、缩小城乡支出差距，逐步改变现行存量不动、增量调节的财政资金分配方式，是促进经济发展，提高民生支出比重的良策[53-55]。财政支出结构调整要遵循民生需求的阶梯性和动态性的特征，构建改善民生的长效机制[56]。民生视角下财政支出结构的转型既要有利于政策目标的达成，又要兼顾经济利益和社会效益，同时还要处理好不同群体、地区和城乡之间与民生息息相关的财政问题，以实现建设性支出与消费性支出的平衡、支出项目和地区之间的平衡[57]。针对我国目前存在的财政支出结构中教育支出规模相对小、医疗卫生支出占比低、社会保障支出水平偏低、住房保障支出与现实需求仍有差距的财政支出现状，未来应从完善财政支出制度以及加大民生支出规模着手改革[58]。马喆（2014）从法律层面论证推动财政支出结构转型所要具备的法律制度保障，既明确民生支出的法律地位，又规范各级政府的支出责任，还要求各级官员树立公共财政理念[59]。现代财政制度应以服务民生为中心，它的建立不仅要有财政民生支出总量增加的支撑，还要通过加强财政制度建设来保驾护航、借助财政民生支出结构的优化和财政民生支出效率的提高来共同实现财政制度的民生导向[60]。

将民生作为财政支出结构改革的重要参考指标，是贯彻落实让改革开放的成果惠及全民的理念的体现。建设新型财政支出结构，不仅需要看到近期民生支出增加，还应考虑长期可持续增长。以民生支出项目中社会保障为例，不能因满足当代人的医疗或养老需求而设置超过经济增长承受能力的支出额度，更不能不顾社会生活成本变动而维持较低水平的社会保险金或救助金。建立与经济发展水平相适应、与物价水平相挂钩的薪酬制度和社会救助补贴机制，让人人共享发展成果，形成以社会保险为基础、社会救助为底线、社会福利为最高追求的社会保障安全网络，全方位、多层次提升人民幸福感。

四、总结与简评

已有研究对民生财政的定义，主要围绕三个逻辑展开：其一是所占比重的大 小，其二围绕与公共财政的关系来定义民生财政，最后是回归民生财政的根本立 足点人的角度来解释何为民生财政。本文综合以上三个要素认为在公共财政支出 中占比处于最高水平且支出以改善民生为终极目标，财政支出的结果切实能够缓 解社会压力，最终促进人的全面和自由发展的财政支出类型可以称之为民生财政。

民生支出与对外开放的关系表现为效率论和补偿论。提供税收优惠降低民生支出是效率论的体现，目的是通过降低劳动力成本打造竞争优势;然而补偿论认为对外开放亦增加了各种风险，因此增加社会性支出自然而然地成为防范风险的措施。民生支出有利于促进产业结构升级，但存在类别之间的差异，结论之间的差异主要源于计量模型不同。民生支出对居民消费影响同样表现为区域和项目之间差异。总体而言，在收入既定的情况下，民生支出对城市居民的消费影响要低于农村居民。与城市居民相比，农村居民储蓄行为更加普遍，因而在民生支出增加，后顾之忧得到缓解的情况下，在城乡之间公共物品供给失衡的现实背景下，农村居民的消费欲望将会被大大激发。

民生支出对居民消费的影响存在项目差异，争议集中在社会保障支出和教育支出。有的认为社会保障支出、教育支出能够促进居民消费;另一些则认为效果不显著;而有学者认为社会保障支出能够激发居民消费动力，教育支出不能;还有则认为教育支出可以刺激居民消费，社会保障支出影响甚微。从免除消费者顾虑的角度分析，民生支出项目中社会保障支出增加确实能刺激居民消费。对于政府大力发展教育事业的行为，类似的投资性民生支出短期内很难得以证实是否有利于破除居民消费束缚，但从收入不变的角度来看，其的确能提高居民消费[61]。但同时应理性分析，在政府垄断教育导致教育资源分配不均或教育發展水平低下的情况下，民生支出对教育的大力投资将会造成教育消费的挤入效应，居民将要耗费比原来更多的资金才能享受到质量相当的教育服务。

纵观国内有关民生支出对居民收入差距的实证分析，得出的结论适用范围较为局限，仅在特定的统计模型和数据支撑之下成立，很难得出较为学术界认同的观点。笔者认为民生支出是否能缩小收入分配差距主要取决于该类支出是否在不同人群之间实现了均衡分配，在不同区域和地区之间的支出差距是否得到控制。只有通过更为精确的收入瞄准机制和地区财政补贴机制才能尽可能实现民生支出缩小社会收入差距的目标。

近年来，民生支出深受学者们青睐，已有研究从概念界定、存在的必要性、对经济发展影响、对居民生活影响、如何构建民生财政、民生财政的法制建设等方面进行了探讨。笔者认为未来值得进一步研究的问题是具体的民生支出项目实施结果及其影响因素，在人工智能时代民生支出如何实现积极就业和活化养老，在网络经济时代收入难以测量时如何精准落实民生支出的目标。

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