检察公益诉讼实践中的“三个结合”

周姝

2017年7月1日，检察机关提起公益诉讼制度正式实施。近一年来，杭州市人民检察院积极回应群众呼声，部署全市检察机关开展“扬尘污染防治行政公益诉讼专项行动”，推动全市扬尘污染监管力度进一步提升、监管机制进一步完善，助力扬尘全面清零。这些实践为深化检察公益诉讼提供了有益的探索。

扬尘是环境空气中总悬浮颗粒物的重要组成部分，地面尤其是工地产生的尘土在风力、人为带动下，进入大气变成开放性污染源。因涉及多个污染源扬尘管控长期处于多头管理、监管难落实状态。杭州正值“后峰会、前亚运”特殊發展期，扬尘污染问题点多面广，部分持续时间长，造成大量扬尘排放，周边群众投诉多、反响强烈。经过深入排查，杭州市人民检察院共发现扬尘问题201个，涉及未采取湿法作业、未设置围挡、土方渣土未及时清运覆盖等诸多违法情形。针对这情况，14个基层院依法启动行政公益诉讼诉前程序，发出检察建议督促环保、建设、国土、交通运输、城管等行政部门落实整改措施，完善监管机制。检察建议发出后，各相关行政部门高度重视，对照检察建议内容，积极履职尽责，200余处扬尘违法问题在两个月内全部按期得到整改回复，一些人民群众反映强烈的扬尘污染问题得以解决。

据不完全统计，相关行政部门清运建筑垃圾14.7万吨，设置遮挡围墙2.8万米，用防尘网覆盖土方58.5万平方米，绿化暂不开发场地7.2万平方米。在此基础上，多个区县、行政机关主动举一反三，对区县所有监管项目进行专项检查并现场督促整改，部分属地政府召开扬尘污染防治工作专题会议或联席会议，从治理整改扬尘污染场地、强化部门间协调配合、建立污染防治长效机制等方面研究整改措施并制定工作方案印发实施，实现“办理一案、治理一片、惠及一方”。

依照修改后的民事诉讼法和行政诉讼法，检察机关在生态环境和资源保护领域有权提起民事和行政公益诉讼，制裁环境违法行为，督促行政机关依法、及时、正确地履行法定职责，保护国家利益、社会公共利益。扬尘污染防治行政公益诉讼专项行动是检察机关服务保障污染防治攻坚战的一个缩影。透过这一案例，笔者对于检察公益诉讼如何助力污染防治攻坚战有几点体会。

第一，注重“督促纠正行政违法”和“助力解决行政机关遇到的困难阻力”相结合。检察公益诉讼制度以守护“公益”为核心，“公益”是指由不特定多数主体享有的，具有基本性、整体性和发展性的重大利益， 往往涉及人民群众最关心、最现实、最直接的民生问题。只有真正化解问题才能回应群众关切、改善民生福祉。结合办案，杭州市人民检察院加强调查研究，对专项行动中发现的行政违法行为进行梳理，发现杭州市扬尘监管存在责任落实不够到位、职责界分不够明确、执法力度不够有力、工作合力不足等深层次问题，遂组织全市扬尘污染防治公益诉讼专题座谈会，邀请多个行政部门共同探讨。2018年12月，杭州市人民检察院会同市大气办、市扬尘办制定《关于进一步加强建设工程扬尘管控服务保障“全面清零”的十二条意见》，从明确总体目标、严格落实责任、提升管控水平、加强协同治理等四方面提出具体对策，促进解决实际问题，形成行政部门、检察机关同心合力保护扬尘治理的工作格局，助推全市扬尘长效、法治、精细化管理。

第二，注重“督促纠正行政违法”和“尊重行政执法的自由裁量”相结合。制度的生命力在于执行。当前环保立法越来越严格，但执法不严格、执行不到位、惩处不得力是生态环境保护中存在的突出问题。以扬尘为例，既有执法不严、惩处不力导致违法成本低的因素，也有施工单位环保意识不强的主体原因，更有标准欠缺、量化困难等客观因素。既为此，要打赢污染防治攻坚战，必须牢固树立法律的刚性和权威。检察公益诉讼的制度设计决定了检察机关是促进依法行政和法治政府建设的外部助力，检察机关通过提起行政公益诉讼，监督行政机关严格执法、依法行政，通过法院审判明确行政机关履职的义务，促使行政机关用足用好法律赋予的各种监管手段，为环保法律实施构筑起坚固防线，让制度真正成为不可触碰的高压线。当然，在此过程中，检察机关履职要依法而行，做到不缺位、不越位，尊重行政执法的自由裁量，确保案件在法律的框架内得到处理。

第三，注重“督促纠正行政违法”和“与树立行政执法权威”相结合。扬尘污染防治公益诉讼系列案之所以能取得良好效果，关键在于各级领导的重视、支持和有关部门的配合，特别是各相关行政部门的积极配合，依照检察建议切实加强监管，从快从严查处扬尘违法行为。事实证明，检察机关和行政部门的职责不同，但目标是一致的，都是为了推动环境治理、保障绿色发展。检察公益诉讼作为一种纠错的程序机制，其实质是提醒、促进被监督者重新审视并自我纠错，而且监督效果的实现有赖于被监督者的纠错行为，在此过程中，制度的精髓既是相互制约，更是相互支持。今年4月12日，杭州市人民检察院受邀参加杭州市规划和自然资源局召开的全市集体土地拆房工地标准化建设专题会议，在会上，市规划和自然资源局部署要求进一步加强集体土地拆房工地扬尘管控，推进“三严四化五到位”和“8个100%”等长效管理机制，充分体现了加强扬尘管控的态度和决心，扬尘清零任务在检察机关的协同下正得到稳步落实。

总之，检察机关参与助力污染防治攻坚战的实践表明，开展公益诉讼必须处理好监督与支持的关系，要把督促纠正行政违法与树立行政执法权威结合起来，要把督促纠正行政违法和助力解决行政机关遇到的困难阻力结合起来，要把督促纠正行政违法和尊重行政执法的自由裁量结合起来，只有做到良性互动，实现多赢共赢，才能形成合力。

作者单位：杭州市人民检察院