全球气候治理新形势与我国绿色发展战略

刘燕华　王文涛

编者按：

气候变化是人类社会一个“生死攸关的问题”。

2018年12月在波兰举行的联合国卡托维兹气候变化会议通过《巴黎协定》实施细则，在全面落实气候变化《巴黎协定》的要求方面取得进展。联合国秘书长古特雷斯在今年1月16日表示，应对气候变化、推进可持续发展和新技术应用将是2019年联合国的关键行动领域。

中国一直是全球应对气候变化事业的积极参与者，采取了一系列积极政策和行动。

刘燕华曾任科技部副部长、党组成员，2009年受聘为国务院参事。作为活跃于国际领域的中国应对气候变化专家，刘燕华参加了联合国卡托维兹气候变化大会，并专为本刊创刊号撰写《全球气候治理新形势与我国绿色发展战略》一文。

在刘燕华、王文涛撰写的《全球气候治理新形势与我国绿色发展战略》一文中，详细介绍了联合国卡托维兹气候变化会议达成的成果，研判全球气候治理新形势，阐述应对气候变化的国内需求，分析气候变化研究的基本方向并提出有关思考和建议，有利于传播和引导社会各界全面认识气候变化对中国带来的影响，理解转变发展模式，走向可持续发展的道路。

【摘要】

联合国气候变化卡托维兹大会达成了包括《巴黎协定》实施细则在内的一揽子成果，为当前复杂形势下的国际气候多边进程重新注入了信心和动力，但是全球气候治理在减排力度、气候资金、技术研发和领导力上还存在缺口。中国在国际上积极促进《巴黎协定》全面均衡落实和实施的同时，要利用当前减排压力相对宽松的国际环境和全球能源变革与低碳发展的有利形势，立足国内可持续发展的内在需求，加快促进经济绿色低碳转型，打造先进能源和低碳技术的核心竞争力，为应对未来全球减排进程更为紧迫的形势奠定基础。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，研究并制定中长期应对气候变化和低碳发展战略。外树形象和领导力，内促发展和转型，仍是中国当前从容应对全球气候治理新形势的战略选择。

【关键词】

巴黎协定;气候变化;绿色发展;全球气候治理

党的十九大报告指出，中国“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”，要“建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献”。气候变化问题作为日益显著的非传统安全威胁，必然是生态文明建设的重要内容。全球环境与气候变化得到了世界各国的广泛认可，紧迫性日益加剧。近百年来（1909—2011年），中国陆地平均增温0.9℃ ～1.5℃，增温幅度高于全球水平[1]，與气候变化相关的灾害发生的频度和振幅加剧。

从国际角度看，联合国卡托维兹气候大会顺利闭幕，会议达成了包括《巴黎协定》实施细则在内的一揽子成果，为当前复杂形势下的国际气候多边进程重新注入了信心和动力。从国内看，中国以可再生能源发展、碳排放权交易等为特点的低碳发展取得了可喜的成绩，应对气候变化各项政策行动顺利实施。国内低碳发展的外溢效应日趋明显，中国正逐步从全球气候治理的参与者、贡献者向引领者的方向发展。在国际气候制度继续发展进程中，中国有能力更加主动，特别在科学研究方面提出新思路，探索新问题，实施新机制，为引领全球生态文明建设提供中国智慧。

联合国卡托维兹气候大会主要成果

2018年12月2日至15日，《联合国气候变化框架公约》第24次缔约方大会、《京都议定书》第14次缔约方会议暨《巴黎协定》首次缔约方会议第三阶段会议在波兰卡托维兹举行。共有197个缔约方、25位国家首脑、148个观察员组织、566家媒体、1.8万余人参加了此次大会。

尽管2018年诺贝尔经济学奖颁给了研究气候变化的经济学家威廉·诺德豪斯，《IPCC全球升温1. 5℃特别报告》也在同年发布，但由于复杂微妙的国际形势，特别是受美国政府2017年宣布退出《巴黎协定》的影响，全球治理的多边进程存在较大不确定性。会议最终在各方的激烈博弈和共同努力之下，于12月15日晚间就《巴黎协定》涉及的国家自主贡献/减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点、遵约等议题做出了一揽子全面、平衡和可实施的安排，建立了一系列指导和帮助各方在2020年后落实和履行《巴黎协定》的机制和规则，继续保持了《巴黎协定》的“精妙平衡”，为全面有效实施《巴黎协定》、推动全球向温室气体低排放和气候适应型路径发展提供了更明确的指导。大会的成果最终体现在以下三个方面：

大会就《巴黎协定》中主要条款形成了实施细则

实施细则（Paris Agreement Work Programme）具体涉及协定第四条、第六条、第七条、第九条、第十条、第十二条、第十三条、第十四条和第十五条。本次大会制订了国家自主贡献/减缓、适应等信息导则，并建立登记簿细化了透明度框架、全球盘点、履约等机制的模式、程序、信息来源或指南，建立了资金支持两年报（气候资金部长级对话）、技术机制周期性评估和技术框架、应对措施实施影响论坛等机制，明确了适应基金等资金渠道转为专门服务于《巴黎协定》的实施，并在透明度框架的灵活性、资金支持通报的自愿性等方面为发展中国家做出了区分，以及提供能力建设的支持。

大会就市场和非市场机制等部分未决事宜做出了程序性安排

各缔约方将在2019年继续就《巴黎协定》实施细则遗留的未决事项，包括市场和非市场机制、2025年后集体资金目标、2031年后的国家自主贡献共同时间框架等展开磋商，着手制订透明度报告大纲和通用报告表格格式、提名卡托维兹应对措施实施影响专家委员会委员、选举遵约委员会委员和候补委员、制订遵约委员会议事规则、审议适应相关方法学、修订适应基金董事会议事规则、开发公共登记簿等，并进一步完善实施细则。关于市场机制议题，因巴西对双重计算等问题立场的坚持，各方最终未能就此前的案文草案达成共识，该议题也成为实施细则下唯一没有结论的议题。

大会还就其他相关事项形成了决议或成果

本次大会期间还发表了关于公平转型、电动汽车、森林碳汇的三份联合声明，举行了塔拉诺阿促进性对话、2020 年前落实情况盘点会议、资金高级别会议等活动，关注到了《IPCC 全球升温1.5℃特别报告》的及时完成，强调了气候变化挑战的严峻性和紧迫性，呼吁各方推动明年联合国气候峰会取得成功，进一步加大力度，推动全球绿色低碳转型。

全球气候治理新形势

减排缺口

目前共有170个缔约方都已经提出了包含减缓目标或行动的国家自主贡献（NDC）方案。研究表明：即使这些方案全面实施，到2100年，全球气温升幅仍将达到2.7℃～3.1℃，无法满足协定确定的2℃温升目标; 如果进一步实施1.5℃温控目标，那么全球排放在2050年左右就必须达到近零排放，比实施2℃温控目标提前10～20年。如果特朗普的气候政策持续8年，则2016～2024 年美国的CO2累积排放量将比NDC 情景高34亿吨，年均增加4亿吨左右[2]。美国退出《巴黎协定》的决定将压缩其他国家的排放空间，增加其他国家的碳减排负担，进一步加大实现《巴黎协定》目标的难度。而作为目前的排放大国，中国将承受更多的减排压力。

资金缺口

《巴黎协定》第九条第一款明确提出，“发达国家缔约方应为协助发展中国家缔约方减缓和适应两方面提供资金”。为实现全球目标，无论是减缓和适应行动，都需要在世界范围内扩大气候供资规模。发展中国家有效实施NDC需要发达国家提供充分的资金支持。研究表明，为实现全球2℃控温目标，发展中国家每年需要3000～10000亿美元的资金支持。根据历史排放量等指标核算，美国应是最大的资金来源国，但由于美国退出《巴黎协定》后终止履行出资义务，也会影响其他发达国家出资的意愿和力度，使《巴黎协定》下到2025年前发达国家每年负责筹集1000亿美元资助发展中国家减缓和适应气候变化的目标难以实现，将使小岛屿国家、最不发达国家及非洲国家应对气候变化的影响和损失面临更大困难。目前虽然有全球环境基金（GEF）、绿色气候基金（GCF）等融资机制，但资金规模有限，延缓了应对气候变化的相关行动。中国一方面要督促发达国家承担历史责任，另一方面要突出资金缺口的定量化分析，促进《巴黎协定》中适应、减缓、资金、技术、能力建设和透明度各个要素全面平衡地落实和实施。在落实《巴黎协定》以及2018年促进性对话和2023年全球盘点的谈判中，要同时强调发展中国家的行动与发达国家的资金、技术、能力建设的支持两个方面的协调推进，确保《巴黎协定》中“共同但有区别的责任”原则得到具体体现，使全球气候治理走上公平公正的轨道。

技术缺口

自政府间气候变化专门委员会（IPCC）成立以来，气候科学研究持续进行，观测手段、分析方法、解决不确定性难题的方法学已经有很大进展。IPCC的情景分析也表明，目前实现深度减排的大多数减排技术已经具备，但其经济性和竞争力仍有待提高。虽然全球可再生能源的新增投资已经达到了化石能源投资的2倍，但2016年全球可再生能源新增容量投资仍比2015年下降了30%。为实现全球深度减排目标，情景能源研发投入需要进一步增加以降低其成本、提高竞争力。目前全球能源行业年投资超过2万亿美元，而2015年全球清洁能源的研发投入只有270亿美元，尚不及全球最大三家IT公司的研发投入。

根据目前全球的产业结构和技术路线判断，尽管近年来低碳技术进步很快，市场普及率逐年提高，但仍很难全面支撑世界范围的实质性减排，特别需要重大技术（如储能、提高资源利用效率、适应和碳汇以及地球物理工程等）的重要突破，在能源生产、能源消费、科技和体制机制方面引领革命。特别是为实现全球深度减排目标，生物质能碳捕集与封存（BECCS）成为非常关键的负排放技术。在IPCC评估报告的大多数1.5℃与2℃的情景中，均需要实现负排放，因此BECCS被广泛纳入这些低排放情景[3]。尽管BECCS在理论上可行，但是大规模使用该技术还从未被试验，可能由于公众接受度，及存在与粮食生产在水与土地资源方面有竞争问题而在施行中面临障碍。

领导力缺口

美国政府退出《巴黎协定》后影响力和领导力减弱，为中国进一步引领国际气候治理制度的走向提供了机遇。但发展中国家和发达国家仍会面临尖锐矛盾和复杂博弈，中国应当妥善应对。虽然美国宣布退出《巴黎协定》，在气候领域的影响力减弱，但其并不会轻易放弃全球主导地位;欧盟是曾经的“气候领袖”而且一直没有放弃其领导全球气候治理的雄心，但目前被经济、难民问题以及内部矛盾掣肘;发展中国家中，“基础四国”具备一定影响力，但因发展中国家谈判集团多，各国政治背景、经济背景和诉求不尽相同，在关键问题上凝聚力和战斗力不足。在世界范围內，国际制度安排的“一超独霸”局面已经不复存在，多边化的趋势已经成为主流，这也是中国深度参与并积极引领全球治理的重要契机，国际社会对中国进一步发挥领导力更是充满期待。

中国发挥影响力和领导作用，并不意味着要做出超越国情和自身能力的贡献，更不是要额外分担美国所放弃的责任义务，而是要引领全球气候治理始终坚持公平公正原则，充分反映并维护中国及发展中国家的利益诉求。

应对气候变化的国内需求

党的十九大提出了新时代中国特色社会主义现代化建设的目标、基本方略和宏伟蓝图，同时也把气候变化列为全球重要的非传统安全威胁，并提出中国要为全球生态安全做出贡献。《巴黎协定》提出到本世纪下半叶实现温室气体净零排放的目标，能源和经济低碳化转型将在全球范围内加速。中国作为世界上最大的发展中国家，仍处于工业化阶段，产业结构和能源结构尚未完成根本性的转型，经济增长质量与发达国家相比，仍然面临巨大挑战，同时也面临着较强资源环境约束。因此，中国必须走出一条有别于发达国家发展历程的新路，必须把经济发展和环境保护作为同等重要的目标，深入推进社会主义生态文明建设。就应对气候变化而言，中国在制度建设、市场手段、国际合作等方面还存在着巨大需求。

中国正处于关键的转型期

党的十九大对中国实现现代化提出了高质量发展的目标。在节能减排、环境治理方面，已有的计划和安排部署与十九大提出的目标有一定差距。我们不能用过去的模式来外推今后的发展，需要用确定的目标倒逼目前的政策。因此，需要对中国节能减排、结构调整、提质增效进行新的策划。党的十九大确立了新时代到2050年中国社会主义现代化建设两个阶段的发展目标。《巴黎协定》也提出了到本世纪下半叶全球实现温室气体净零排放的应对气候变化目标。中国应在同一时间框架内统筹考虑这两个目标，研究并制定中国2035年和2050年温室气体减排目标和低碳发展战略，及相应的实施规划和行动方案。

中国碳市场建设有待加快

中国已经启动全国范围统一碳市场，对全球的节能减排将产生重大影响。中国启动的碳市场将是有效减缓和适应的调控手段，是政府引导企業参与发挥市场积极作用的尝试。做好中国的碳市场，对于国内、国际未来的发展路径将起到非常重要的作用。碳市场建设需稳步推进，并不断完善，适时实现全覆盖。同时结合全国碳排放权交易市场发展，把现行对企业的用能权管理逐渐统一为二氧化碳排放权管理，以控制和减少二氧化碳排放为抓手和着力点，体现促进节能和能源替代的双重目标和效果，并为可再生能源快速发展提供更为灵活的空间和政策激励。

绿色“一带一路”是生态文明建设的国际化平台

中国提出的“一带一路”倡议，不仅丰富了古丝绸之路的新时代内涵，也绘制了中国与沿线国家共同发展的宏伟蓝图。“一带一路”沿线国家大多依赖农业，正遭受海平面上升、水资源短缺、大气污染和生物多样性丧失等巨大生态环境威胁，而以增暖为主要特征的气候变化正加剧这些威胁，给“一带一路”建设带来了巨大风险。同时，这些国家人口密集，所处发展阶段各不相同，气候变化应对能力薄弱，如何帮助其评估气候变化影响及风险，开展适应与减缓行动，已成为保障“一带一路”建设顺利实施和推进绿色“一带一路”建设的重大命题。绿色“一带一路”关系到中国与周边国家的共同命运，因此是“一带一路”建设的重要内容。同时，按照政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的要求，环境、生态、能源等方面的合作符合“一带一路”国家的共同利益，符合“五通”的建设方向。中国的转型在绿色“一带一路”的整体框架下应该大有作为。

适应能源结构调整的市场化改革非常关键

中国高质量发展的核心问题之一是改善能源结构，新能源是根本出路。中国是可再生能源生产大国，目前遭遇到“弃风弃光”、上网瓶颈、分布式发展缓慢等问题的制约。电力生产和供应方式需要从自上而下的垄断式供应体系转变为自下而上和自上而下相结合的协调体系，这也是能源领域体制机制改革和市场化改革的重大方向。

二氧化碳总量控制逐步替代目前的能源总量控制

今后几十年内，尽管能源增长的趋势放缓，但是总量还会增加，增加部分主要靠非化石能源，需要及早制定高比例的非化石能源发展规划和实施方案。在新的形势下逐渐以二氧化碳排放总量控制代替能源消费总量控制，不仅强化节能，而且强化能源结构的低碳化，促进新能源和可再生能源发展。中国应以控制和减少温室气体排放为抓手统筹并强化生态文明建设和绿色低碳发展的目标取向。中国“十三五”规划中实施GDP能源强度、二氧化碳强度和能源消费总量控制目标，应逐渐整合为二氧化碳排放总量控制目标。

气候变化研究的基本方向分析

新能源技术研究和产业化

近30年来，世界新能源领域的技术正处于快速发展和不断突破期，光热、光电、风能、地热能、潮汐能等技术百花齐放，发电和利用效率大幅度提高，成本大幅度降低，世界各先进国家均把可再生能源技术作为未来市场竞争的制高点，采取了各自不同的激励措施。技术先进性实质上标志着市场的占有率，技术能力也是国际问题的发言权和主导权。加强新能源技术的研究和产业化应用（如电动汽车、智能电网、绿色建筑、智能交通、CCUS等）是重要方向。同时，为了保障未来高比例可再生能源供应体系的顺利实施，储能和智能电网技术的进一步研发与产业化也必不可少。信息技术和人工智能技术的飞速发展也为未来新能源技术的发展提供了新的可能，未来新能源技术与人工智能的深度融合是重要的发展方向。应对气候变化不能仅关注一种技术，而需要关注各领域技术的均衡进展。加速清洁能源技术进步，可以实现经济增长、能源安全、可持续发展等多问题的协同解决。

国际制度安排和新型地缘关系

应对全球气候变化的国际制度安排，是新型地缘关系的反映。新的国际规则需要全新的发言权、主导权和方案设计，需要从长周期大尺度的视角来统一协调。在这一新的转型期中，中国必须具备主动性和积极参与的精神，在平台搭建中以科学的话语体系发挥引领作用，锻炼和培养人才队伍。在向世界逐渐开放的过程中，发挥中国的参与、贡献和引领作用，以科学的新视角、思路和策略为全球治理贡献中国方案和中国智慧。

环境气候经济学及绿色创新经济学研究

习近平总书记提出的生态文明思想和“两山理论”是环境与经济协同发展的重要理论指导，国际上给予了高度赞誉，为环境和气候经济学提出了新的领域和方向。环境和气候经济学及绿色创新经济学研究已经远远超出了传统的区域范围，并引入了无形资产和智力资本等新型社会和组织形态的内容。要通过自然、经济、社会学的融合研究，从理论创新、文化创新、科技创新和制度创新等层面入手，对全球环境治理的环境成本效益、风险治理、权利与义务、责任与利益、国家安全等方面提出中国方案。

气候变化南南合作

应对全球气候变化不可能独善其身，而要与周边国家和全球各方面共同采取积极行动。中国是个发展中国家，南南合作是中国发展过程中不可缺少的措施。中国在过去已有了南南合作的较好基础，分享了经验。在应对环境与气候变化过程中，南南合作的方式和手段要从简单的技术延伸到文化、政治、法律等多方面的交流，把硬基础设施和软基础设施有效结合，真正起到事半功倍的作用。

氣候变化立法

气候变化立法是保障应对气候变化长期稳定开展的制度基础，碳交易中排放权等确权问题也需要气候变化立法的支撑。目前，一些发达国家已经实施了气候立法，把法律保障、制度安排以及公众参与统一纳入到整体行动之中。中国在世界生态文明建设中的引领作用，必须要有立法的保障。因此，应该加快应对气候变化的立法研究和推进进程。

气候变化的风险研究

在全球应对气候变化的大背景下，应对气候变化与经济发展的关系需要进一步明确，既要考虑近期的效益，也要考虑长远的风险。需要把各类研究包括环境、经济、国家安全等要素统筹考虑、把握平衡。把科学的认识（影响、风险）与政策紧密联系，特别要注重不可逆的突变事件和可能的系统性风险。需要把适应和减缓并重，在气候变化风险研究中考虑其对关键基础设施的影响，以及气候变化与其他因素叠加可能引发的地缘冲突等系统性风险。

有关思考和建议

中国应对气候变化中长期战略要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，与现代化建设“两个阶段”发展目标相契合，统筹国内国际两个大局，顺应并引领全球应对气候变化合作进程，作出与中国国情和发展阶段、不断上升的综合国力和国际影响力相称的积极贡献，到2050年建成社会主义现代化强国的同时，实现与全球减排目标相适应的低碳经济发展路径，为全球生态文明和可持续发展提供中国智慧和中国经验。

合作应对气候变化是全人类共同利益，世界各国有广泛的共同意愿、合作空间和利益交汇点，但不同国家和国家集团之间在诸多议题上也存在利益冲突和复杂博弈。这也为中国深度参与并积极引领全球治理体系改革和建设提供了平台和机遇，气候变化领域可成为中国构建相互尊重、公平正义、合作共赢的国际关系，打造人类命运共同体的重要领域和成功范例。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，研究并制定中长期应对气候变化和低碳发展战略

在当前国内国际新形势下，要以新时代两个阶段发展目标为指引，依据《巴黎协定》确立的全球温室气体减排目标，统筹国内国际两个大局，根据党的十九大提出的发展目标，组织应对气候变化对标分析研究，调整过去已有的计划和安排，并落实到各项规划和实施部署中。建议由生态环境部和国家发改委牵头，研究并制定中国中长期应对气候变化和低碳发展战略。

首先，要制定2035年应对气候变化中期战略和规划，制定落实国家自主贡献承诺的实施规划和行动方案，规划二氧化碳排放达峰的具体时间表以及峰值排放量控制目标;在此基础上，进一步提出2035年强化行动的目标和对策，并与第二阶段实施更为强化的减排目标和对策相衔接。

其次，要制定2035～2050年温室气体低排放目标和低碳发展战略。《巴黎协定》要求各缔约方2020年前提交本国2050年温室气体低排放战略，中国要根据协定要求研究中国需要和可能承担的责任义务，制定2050年全经济范围的温室气体绝对量减排目标和对策。外树形象，为全球生态文明和可持续发展发挥积极引领作用;内促发展和转型，实现建设社会主义现代化强国目标与能源经济低碳化转型目标的协调统一。

加强气候变化的非传统风险问题研究，统筹分析国内、国际形势，提出国内应对措施和全球治理的中国方案

气候变化将对未来社会、经济、政治和安全领域产生显著的直接和间接影响，并进一步危及社会经济的平衡与充分发展，成为全球可持续发展的共同威胁。未来气候变化将成为中国新时代社会主义现代化建设进程中潜在的巨大风险，成为威胁中国发展目标和总体国家安全的“灰犀牛”，需要妥善应对。

随着气候变化对国家安全的重要性日益突出，中国需要在战略高度上更加重视气候安全和气候风险管理问题。建议将气候安全和全球环境安全纳入国家安全委员会的职责范围，并将气候安全纳入国家安全体制和国家安全战略统筹考虑和部署，确保国家安全。

深化符合低碳发展的能源市场化改革;搭建绿色“一带一路”新能源利用平台，政府搭台，企业和社会参与，与“一带一路”国家开展友好合作

深化电力体制改革，加快推进油气体制改革，坚定不移地缩减煤炭工业，推动能源发展质量变革、效率变革和动力变革，努力构建清洁低碳、安全高效的能源体系，为经济社会发展和人民美好生活提供坚实的能源保障和低碳源泉。

在国际合作方面，一方面，通过中国气候变化南南合作基金等平台，为“一带一路”国家应对气候变化提供资金和技术援助。另一方面，增强政治互信，凝聚“一带一路”沿线国家共同应对气候变化的意愿，并通过统一相关技术标准等手段，以市场化手段促进绿色“一带一路”建设，为全球应对气候变化作出更大贡献。

当前要结合决胜全面建成小康社会的战略部署，在推进生态文明建设、打好污染防治攻坚战等一系列政策措施实施过程中，统筹生态环境改善与减排二氧化碳的协同目标和措施，在近期防治区域环境污染的同时，强化长期低碳发展和减排二氧化碳的目标导向。要根据已取得的成果和发展趋势，在今后几年的国民经济和社会发展规划中不断调整并强化单位GDP能源强度和二氧化碳强度下降的年度指标。以新的发展理念，加快能源和经济的低碳转型，并为2020年后新时代社会主义现代化进程中实现与协定目标相适应的绿色低碳发展路径奠定基础。

参考文献：

[1]《第三次气候变化国家评估报告》编写委员会.第三次气候变化国家评估报告[M]. 北京：科学出版社， 2015.

[2] Luxresearch Inc. A Trump presidency could mean 3.4 billion tons more U.S. carbon emissions than a Clinton one [EB/OL].（2018-10-19）[2017-11-09].http： //www.luxresearchinc.com/news-and-events/press-releases/read/trump-presidency-could-mean-34-billion-tons-more-uscarbon.

[3] SMITH P，DAVIS S J，CREUTZIG F，et al. Biophysical and economic limits to negative CO2 emissions[J]. Nature climate change， 2015，6 （1）：42–50.