美国警务志愿者活动概览

马建辉

美国的警务体制继承自英国，保留了大量的英国警察体系的特征。英国警察体制起源于民众的邻里守望和自发的治安维护活动，非常强调民众的参与。罗伯特·皮尔1829年在英国建立警务机制时，就特别强调了警务工作必须与公众保持密切的关系，在皮尔确立的九条警务原则中这样说道：“警察履职的能力依赖于公众的支持，警察在任何时候都应该努力维护与公众的关系，因为警察就是公众，公众就是警察。”警务志愿者是专业警察体制建立之后民众参与警务活动的一种方式，是民众自卫传统在现代警察体制中的一种体现。

美国警务志愿者活动的历史可以追溯到1914年。在第一次世界大战的背景下，纽约成立了城市家园防御联盟（New York City Home Defense League）。联盟中的志愿者们接受培训并被赋予一定的警察权。1916年，这支志愿者队伍的人数达到了8000人，1917年，更名为警察预备队（police reserves）。在20世纪30年代，警察预备队被废除，直到60年代民权运动兴起，志愿者警员项目才在少数族裔地区重新启动。在这个背景下，志愿者警员项目被当做促进民众参与警务活动的重要途径，从而加深民众——尤其是少数族裔民众与警察组织的交流与相互理解，增强警察的执法公信力。90年代以后随着社区警务理念的深入人心和西方政府财政吃紧，志愿者警务项目逐渐开始在美国各州盛行。2008年，在美国前总统小布什的主导下，美国在国家层面成立了警务志愿者项目（Volunteer in police service），进一步推动全美各个层面的警务志愿者项目发展。布什还专门设立了志愿者奖项，奖励那些在警务志愿者活动中表现优秀的人。如今，美国的警务志愿者项目（VIPS）在美国司法部的司法援助局和警长联合协会的指导下运行，2013年的一项统计表明，在全美大约有2447个警务志愿者项目在VIPS注册。

国家层面的警务志愿者项目

国家层面的志愿者项目主要由联邦政府和一些全国性的组织协会建立和监管，其主要目标是为各个地方的志愿者工作提供技术和政策指导以及培训。应急救援、邻里守望、公民警校等都是国家层面推动地方志愿者的项目，还有一些针对老年人的志愿者项目。

联邦应急管理局的社区应急响应队培训计划（Community emergency response team），为志愿者培训消防安全、搜索和救援、团队组织和灾后的医疗救援等技巧与知识。1985年由洛杉矶消防部门成立，1993年由联邦接管，并在28个州开展培训，具体由各州的应急管理事务部管理。各个社区中的应急第一响应者负责具体的培训工作，培训通常是每周一天，持续七周。

邻里守望项目（USAonWatch-Neighborhood Watch program）成立于1972年，由国家治安官协会（National Sheriff’s Association）和国家司法部司法援助局共同管理。该项目建立之初主要是为了推动居民共同管理社区，加强社区治安防范，防止夜间盗窃等行为的发生。随着犯罪形式的多样化，该项目也越来越多地关注更多类型的犯罪预防工作。邻里守望的主要目标是鼓励居民成为执法部门的耳目，而不是直接冒着危险行动。该项目为地方警务部门提供相应的培训和协助。

公民警校项目由国家公民警校协会（National Citizens Police Academy Association）指导，其主要目标是使公民了解警察的工作内容和工作职业。公民警校的培训内容包括教室内的课程和实地训练，每年举办三次。通过公民警校，市民了解了警官们在不同场合工作的原理和技巧，包括如何使用武力、防御技术、犯罪侦查、犯罪实验室等。

国家退休志愿者项目（national Retired Senior Volunteer Program）是专门面向老年人的警务志愿者项目。老年人可以帮助警方从事心理咨询服务，协助警方深入到老年人中开展宣传和培训，如家庭安全防护、预防身份盗窃和电信诈骗等知识。老年人也会参与到一些有限的巡逻活动中，查处和报告一些轻微不端行为，如在墙壁上涂鸦等。老年人还能帮助警方到社区老年人住户家里进行入户访问、帮助警方访查民情、及时向警方汇报社区情况等。

地方警察的志愿者项目

全美各地对警务志愿者的招募条件不太相同，一般情况下要求申请者年满21岁（纽约警察局年满17岁即可）、有驾照、有合法的公民身份、居住在本地、無犯罪和吸毒记录，同时还须对申请者进行严格的背景审查和心理测试，以确保申请者适合从事警务工作。除了基本要求以外，很多地方会根据志愿者从事工作的不同，要求志愿者接受一定的培训甚至职业资格考试。

美国各州警务志愿者的培训要求和工作职责相差很大。要求最严格、参与警务活动最深入的是佛罗里达州，志愿者辅警与普通警官的职责相似，很多志愿者把加入辅警队伍作为从事执法或安保工作的途径。而大多数美国的地方是严格限制志愿者工作范围的，志愿者通常只能从事普通的巡逻和邻里守望工作，纽约就是典型的代表。同时，很多地方层面的警务志愿者项目加入了国家层面的项目，接受资助和培训指导。

佛罗里达执法部门认定了三种类型的警官——全职警官、兼职警官和辅助警官，其正式名称为执法警官、兼职执法警官、辅助执法警官。这三种警官中，每一种都有无薪酬志愿者和有薪酬的专职人员。想要成为全职或兼职执法警官需要接受完整的专业培训，专业培训大约需要850个学时，培训完毕后还需要通过州警官认证考试。兼职执法警官中包括有酬人员和志愿者，兼职执法官中的志愿者通常被称为1类预备警员。辅助执法警官需要接受一个入门级的培训，需要花费319课时，但是对执法认证考试不做要求，符合这个要求的志愿者被称为2类预备警员。在佛州，警员的身份和等级与他是否是志愿者并没有直接关联。也就是说，警官的身份只与州的资格认证有关。如果一名具有执法官资格的退休警官自愿成为志愿警员，那么他在工作时就是执法警官，无论他是否因为这份工作获得报酬。当然，绝大多数志愿警员的身份都是辅助执法官。

以佛罗里达棕榈滩县为例（详见表1），该县警察局共有4000名警员，其中1500人是正式的宣誓警官，2700余名是志愿者。该县的预备警员工作范围非常广，从公路巡逻、第一应急响应到一些较为专业的部门，例如毒品管理、社区警务、水上巡逻、骑警、儿童工作、酒驾查缉等。该县的预备警员需要每个月至少执行16小时的公路巡逻任务，但是在侦查等特殊单元没有这项要求。根据统计，2013年，该县的预备警队一共为该县节约57万余美元。该县警察局披露，1类预备警员有可能因为优异的表现被录用为全职带薪警官。

表1：棕榈县警务志愿者各类任务的时间和比率

纽约拥有美国最大的志愿者警务组织，该组织中目前具有将近4000名辅助警察（APO），穿着与全职警员几乎相同的制服。纽约的辅助项目最初是为应对紧急国民防卫情况和自然灾害而制定的，现在这些辅助人员也参与统一巡逻和犯罪预防方面的工作。纽约的志愿警务与佛州完全不同，在纽约志愿者们只能从事辅警工作，其主要职责是“监视”犯罪或可疑行为，并向纽约警察局报告。这些辅助人员不能单独巡逻，也不能单独响应警务派遣。纽约警察局的辅助警察需要接受50小时的培训之后方可从事巡逻、押送或其他辅助服务。总体看纽约警察局的志愿者职责类似于我国的社区治保。同时，他们也可以执行一些不使用武力和没有危险性的任务，在社区出现自然灾害和突发事件时，协助警方进行救助和灾后复原工作。在纽约警察局的网站上，列出了志愿者辅警的主要工作有：在地铁、商业区和住宅周围巡逻；在节假日、庆典和其他特殊活动时辅助维护秩序；协助警察部门在社区开展犯罪预防活动；发生交通事故和火灾时帮助交通警察进行交通管制。警方会对志愿者进行自我防卫技术、巡逻技巧、医疗急救和现场第一救援方法培训，还会向志愿者们普及一些相关的法律常识。培训结束后会组织志愿者进行考试，合格者方能上岗。2007年，纽约市发生过一名杀人逃犯射杀两名志愿者辅警的事件。据《纽约时报》报道，在杀害一名酒吧服务生后，该名凶犯与两名辅警遭遇，在追捕过程中两名辅警被凶犯开枪击中。由于这次事件，纽约市花费了300万美元为全体志愿辅警配备了防弹背心。后来，在美国各州都逐步给志愿者配备了防弹背心。

各方参与志愿者警务动力分析

一件工作能够长久地进行下去，必须符合参与各方的利益，志愿者警务项目对于地方警察部门、志愿者个人和地方公共安全都有好处。对于警察部门，志愿者警务能够为警方提供免费的劳动力，在遇到警力需要增援时，例如举办大型活动和赛事，遭遇天灾人祸，都可以调动预备警力参与工作，从而避免大量的人力开支。根据统计，2011年，洛杉矶警察预备队共计为警察局节省了500万美元的人力开支。此外，在志愿者中往往还存在各种各样掌握各种技术的人才，例如法律、财务、医疗、外语等人才，多种人才储备能够在有需要的时刻为警察组织提供帮助，从而又为警察部门节省了大量的雇用专业人才的经费。除了经济上的益处，志愿者警员还促进了警民之间的沟通与交流，帮助警方获取更加丰富的社区情报，增强了市民参与维护社区治安的积极性。尤其是在美国的少数族裔社区，例如拉美、非洲裔社区里，大量地引入少数族裔志愿者警员，对警民关系建设大有裨益。

对于志愿者而言，参加社区警务工作的动力是多种多样的，为社区服务的美好愿望、对警察职业的兴趣、参与警察工作荣誉感等都可能成为加入警务志愿者行列的动机。除了心理上的收益，参与志愿者警员项目可以作为个人参与社会公益活动的一种履历，对个人求学和求职都很有帮助。另外，由于警方在录用志愿者时会进行严格的背景审查，同时无偿培训志愿者警员，干净的背景、所受的培训和志愿警员的经历对于个人从事安保工作很有用处。很多商业组织和安保机构都愿意录用有过志愿警员工作经历的个人。参与过警察志愿者项目的人还能够以此为契机，扩大社会交往面，增长工作经验，对今后自己从事其他相关工作都有帮助。一些警察部门在招募新警时，亦会考虑优先从志愿者中录取符合条件者。志愿者中还包括很多愿意为社会贡献余热的老年人，包括一些对警务工作富有感情的退休警察，从事志愿者活动能够给他们带来被尊重、被需要的心理感受，既满足了他们服务社会的心理需要，也为警察组织节约了经费。

风险和问题

当然，警务志愿者也存在诸多的风险和问题。包括志愿者的人身安全問题、志愿者的医疗保险和安全防护、志愿者在任务过程中的错误行为以及一些志愿者的不当行为问题，这些问题有些引发了漫长烦琐的法律诉讼，有些引起了不良的社会舆论，甚至导致部分地区干脆关闭了志愿者警员项目。志愿者们在执行任务过程中，有可能因为各种原因受到伤害。例如工具使用不当、被犯罪嫌疑人伤害、被误伤、遭受交通意外等。美国出现过多起志愿警员在执行任务时被害或者遭遇意外事故身亡的情况，上文说的纽约警察局的案例就是一起。2007年还发生了两位辅助交通管理的老年志愿者被车撞伤的事件。美国各州的宣誓警官待遇都比较高，有着比较完善的医疗保险，医保覆盖范围非常大，而普通志愿者则没有这样的待遇，如果他们在执行任务过程中受伤，是不能享受美国普通警官的全覆盖医保服务的。有一些保险公司，会因为个人从事警务志愿者工作而相应提高他们的医保保费，这引发了部分志愿者的抱怨。志愿者在执行任务过程中造成市民人身伤害的事件也不少见，2012年，佛罗里达州一名邻里守望项目里的志愿者，在慌乱之中误杀了一名17岁的非洲裔男孩。2013年，堪萨斯的一名辅警被居民举报在开着警察巡逻车的同时，让一名五岁男孩站在他膝盖上。类似的不当行为还包括飙车、吸食毒品、在工作时滥用权威，等等。

风险和问题是警察部门启动志愿者项目时必须要考虑的问题，志愿者项目的好处是显而易见的，因噎废食并不是好办法，加强管理和培训能够大大地降低产生问题的风险。（作者系公安部22局大数据处调研员）

（责任编辑：冯苗苗）