我国外汇管理领域实行主体管理问题研究

杜卫虹

[摘 要]随着国际经济一体化步伐的加快和对外开放程度的提高，跨境资本流动日益频繁，不法涉外主体跨境资本运营非法操作的方式日益多樣化，而且隐蔽性越来越强。文章从外汇主体管理的内涵入手，分析了现行外汇管理模式存在的主要问题和构建外汇主体管理体系的必要性，并提出相关建议。

[关键词]外汇管理;一体化主体管理; 跨境资本

[中图分类号]F832.63 近年来，在经济全球化影响下，中国经济金融和国际市场关系的演变越来越激烈，跨境资金性质的分割界限越来越模糊，实行以行为管理为主的外汇管理模式已越来越不能适应市场主体跨境资金流动复杂性的要求，已成为制约外汇管理效率有效提高的障碍。因此，积极构建以经济主体为单位进行集中管理的新型外汇管理模式，已成为外汇管理方式改革的重要任务。

1 外汇主体管理的内涵

外汇主体管理是指改变目前区分交易行为和业务性质的外汇管理模式，统一采集市场主体的跨境资本流入、跨境资本流出、境内外汇划转、结售汇等全方位的跨境收支信息，对市场主体不同性质的跨境业务进行持续跟踪、动态监测、集中管理，并进行综合评价，在评价的基础上，实施一系列对市场主体进行分类管理的制度安排。主体管理的目标是实现全面掌握市场主体的涉汇信息，为市场主体提供“一站式”服务，降低市场主体的经营成本，节约外汇管理资源，提高监管的有效性，促进跨境贸易投资自由化、便利化。它具有以下四个特点。

一是管理职能的统一性。外汇主体管理强调监管职能的统一，按照交易主体进行监管，从而解决管理职能分散与市场主体业务复杂性之间的矛盾。

二是管理内容的全面性。主体管理使外汇局所掌握的交易主体的监管信息更加完整和全面，从而克服监管信息分离与主体行为的完整之间的矛盾。

三是管理过程的连续性。对于单一涉外主体来说，跨境资金流动既是一个不可分割的、有机联系的整体，又是一个连续、动态的过程。主体管理要求外汇局对涉外主体的跨境资金流动进行持续跟踪监测分析，实现对涉外主体的动态管理。

四是预警和评价的科学性。主体管理要求外汇局根据外汇管理任务和目标，科学设置预警监测指标体系和评价体系，实现对跨境资金流动风险的有效识别和涉汇主体的客观评价，充分发挥外汇管理诚信激励、违规惩戒的效力。

2 外汇行为管理的弊端及实施主体管理模式的必要性

2.1 外汇行为管理模式的弊端

目前，从总体上来说，外汇管理仍沿用传统的行为监管模式。但随着国际经济一体化步伐的加快和跨境收支规模的不断扩大，传统的行为监管模式越来越不能适应当前形势，主要体现在以下三个方面。

一是行为管理模式的有效性逐渐弱化。随着涉外经济不断发展，越来越多的交易难以界定资金属性和交易性质，按交易行为和业务性质进行管理的有效性大打折扣。如利用货物贸易项下的预收货款、延期付款实现外债资金的流入;虚构合同以预付款的名义抽逃注册资本等。种种迹象表明，现行的行为监管手段对异常跨境资金流动监管的有效性逐渐减弱，难以适应日益复杂多样的跨境资金流动形势。

二是行为管理模式缺乏整体性思考。在目前我国已实现经常项目完全可兑换，资本项目部分可兑换且在直接投资、外债、证券投资管理宽严程度存在结构性差异的背景下，根据资金的性质实施监管只实现了对市场主体跨境资金流动的部分管理，“资本项目经常化”“短期资本长期化”现象日益严重，加大了外汇局甄别和管理的成本。行为管理的不完整性必然导致跨境资本流动整体监管有效性下降。

三是不能顺应贸易投资便利化的大势所趋。基于交易行为监管的管理模式越来越不能满足涉外主体日益增长的自由化便利化需求。外汇行政许可的改革方向是进一步加大“放管服”力度，逐步简化审批流程，精简管理和下放权力，由“事前审批管理”向“事后监测分析”转变，充分发挥市场在外汇管理中的基础性作用。

2.2 构建外汇主体管理模式的必要性

外汇主体管理是经济体制适应经济发展变化的必然选择。

一是符合当前维护国家经济金融安全的需要。随着当今世界经济和金融的融合发展，商品、服务、投资、债务、自有资金和融资资金之间的界限通过复杂的金融操作逐渐模糊。行为管理不足以反映市场主体的整体状况，将数据和分析局限于各自的监管职能下虽然能发现一些具体的操作风险，但对于很多积累起来的系统性风险可能难以察觉。相比之下，外汇主体管理强调监管职能和监管内容的统一性和整体性，可以全面把握涉外主体跨境资金流动的全过程，及时识别系统性风险，有效维护国家经济金融安全。

二是可以有效提高外汇管理效率。首先，有利于避免监管真空。主体管理可以全面掌握涉外主体的交易数据和信息，及时发现其在经常账户和资本账户的跨境交易异常行为，避免监管真空和跨境资本异常流动。其次，有利于形成监管合力。行为管理模式人为分割了资本项目与经常项目交易的关系，无法及时有效识别风险。主体管理可以有效地集中监管资源，高效开展监测预警工作，及时发现经常项目和资本项目中的异常交叉交易行为，提高跨境资金监管效率。

三是有利于推进贸易投资便利化。主体管理可以很好地解决市场主体因不同性质的业务在外汇局内部各岗位多头登记备案，重复提供证明资料等问题，有效降低企业交易成本，促使外汇管理服务实体经济发展，推进贸易投资便利化的举措真正落到实处。

四是有利于提升外汇管理水平。主体管理要求外管人员必须全面掌握外汇管理政策法规，熟悉国际贸易、投资、外债、对外担保、衍生产品等全门类业务，同时具备系统运用、分析研判、调研写作等能力，有利于改善外管人员的知识结构和人才结构，提高外管队伍整体素质，从而带动外汇管理水平的稳步提升。

3 构建主体管理模式的思路

3.1 创新管理理念，为主体管理工作有效开展打造思想基础

现阶段的外汇管理，虽然已在货物贸易外汇管理领域实现了主体管理，但在国家积极打造全面对外开放新格局的经济新常态下，仍需要外汇管理部门进一步解放思想、更新观念、主动作为，在外汇管理全领域创新外汇主体管理模式。第一，积极树立成本和效率理念。构建主体管理模式要求从涉外经济发展趋势和外汇管理资源的实际出发，围绕外汇管理目标，力争以最小的成本实现管理效率的最大化，充分体现主体管理的优势。第二，积极树立兼顾促便利与防风险理念。提高跨境贸易投资自由化便利化水平与有效防范跨境资本流动风险是外汇管理长期面临的两大任务，亦是主体管理要达到的目标。第三，积极树立一体化管理理念。以经济主体为单位进行集中管理，需要外汇管理部门打破传统的行为管理模式，实施市场主体经常项目和资本项目一体化管理;实现行政许可和监测核查一体化管理，即服务与监管一体化;同时适应人民币国际化发展需要，积极推进市场主体本外币一体化管理，为实施主体管理提供路径选择。 第四，积极树立扶优限劣理念。通过实施评价、分类管理，完善激励约束机制，鼓励诚信、严惩违规，充分激发市场主体合规经营、诚实守信的主动性和积极性应是主体管理模式营造的市场氛围。第五，积极树立“抓大放小”理念。大型企业具有信息资源优势和市场定位优势，能够快速响应市场变化。将产业规模大、龙头企业或业态多、联系复杂、集团经营的大型企业或跨国公司作为主体管理的重点，密切跟踪监测趋势，及时识别风险，果断采取措施，有利于实现管理效能的最大化。

3.2 创新机构设置，为主体管理工作奠定坚实的组织基础

构建外汇主体管理模式，需要打破现有的按照交易行为和业务性质设置外汇管理内设机构的模式，应根据市场主体的性质整合组织架构，调整职能分工。外汇管理分支机构内设部门可分为综合管理部、金融机构管理部、非金融机构管理部、个人管理部等部门。综合管理部主要承担依法行政管理、行政处罚集审会、跨境资金流动形势分析、贸易信贷调查等综合事务性工作;金融机构管理部的主要职责是国际收支统计和结售汇业务准入管理，对金融机构开展非现场监测核查和现场检查;非金融机构管理部和个人管理部的主要职责是受理机关、企事业单位以及个人的外汇行政许可业务，落实对各类市场主体的分类管理要求，同时对相关市场主体开展非现场监测核查和现场检查。只有保证外汇管理部门和岗位设置的科学性和合理性，才能真正实现对涉外主体的一体化监督管理。

3.3 健全法律法规，为主体管理工作奠定坚实的法律基础

法律法规在外汇主体的监督管理中发挥着十分重要的作用。尤其是在新形势下，有必要梳理现行有效的外汇管理政策法规，完善规章制度，建立适合实施主体管理的法规体系。首先，正在修订的《外汇管理条例》，应按照不同市场主体谋篇布局、整章建制，充分考虑不同性质外汇资金的融合和渗透，作为外汇管理领域的纲领性文件为实施主体管理奠定法律基础。其次，整合银行、保险、证券等机构的外汇管理法规，发布《金融机构跨境资金管理办法》，督导金融机构合规审慎经营。最后，整合货物、服务、直接投资、外债、对外担保、证券投资等外汇管理法规，颁布与《个人外汇管理办法》并行的《非金融机构跨境资金管理办法》。此外，应修订《个人外汇管理办法》，改进现行的“关注名单”“预关注名单”管理，细化对个人主体，尤其是境外收款人进行分类管理的方法和内容，以确保对个人主体实施管理的完整性、规范性和实效性。建立适合主体管理的法规体系，有利于提高外汇管理的前瞻性和协调性。

3.4 创新业务整合，为主体管理工作奠定坚实的系统基础

在改进机构设置的基础上，实施外汇主体管理还需要进一步进行业务整合，首先，应整合外汇账户，减少外汇账户种类。改进目前涉外主体需按照外汇资金来源和用途开立多个外汇账户的管理方式，合并多种性质外汇账户为单一外汇账户。把涉外主体的外汇资金纳入一个资金池，不仅便利主体资金运作，也有利于外汇局对主体外汇资金的流动规模、结构、存量进行全方位、连续、动态的监测和管理。其次，整合现场核查和检查。统一核查和检查目标和工作流程，统筹开展核查和检查工作，集中外汇管理资源，实现对虚假、欺骗性交易的精准打击。最后，整合外汇管理监测系统。通过建立科学合理的综合性预警指标体系，确立客观公正的评价机制，进一步健全跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架。

3.5 建立外部信息共享和协同监管机制，为主体管理工作奠定坚实的信息基础

目前，除外汇管理部门外，跨境贸易投资的相关管理职能部门还涉及人民银行、海关、商务、税务、发改、工商等部门，因此在构建全面开放新格局的形势下，外汇管理实施主体要顺势而为，加强与政府各涉外职能部门的沟通、协调和配合，实现与各部门的信息共享互换、监管成果互认、执法协作互助，丰富涉外主体的信息来源，确保更加全面地掌握涉外主体的情况。如加强外汇局与人民银行的信息交流，掌握跨境人民币信息、反洗钱信息，实现对跨境资金本外币一体化监管;健全与海关的货物流信息交换，加大对虚假贸易的打击力度;加强与商务、工商部门的投资与技术引进信息、权益申报信息以及与税务部门的征、免、退税信息的交换核对，提高对跨境贸易投资真实性和合理性的识别和判断。通过与各涉外职能部门建立协调联动、信息共享、联合制约、监管到位的合作监管机制，夯实对涉外主体的信息基础，打造联合监管合力，有利于为国民经济运行营造良好的外汇市场环境。

4 结语

准确把握国际收支形势，顺应形势发展变化，积极推動外汇管理方式转变，才能规避现行管理模式的种种弊端，实现外汇管理全面、高效、便利等优势。逐步探索建立行之有效的外汇主体管理框架，通过建立科学合理的主体管理监测预警指标体系，开展指标间信息的交叉印证和逻辑关系判断，实现精准锁定可疑交易主体、有效防范异常跨境资金流动风险、维护国际收支平衡的目的。

参考文献：

[1]李亚新.我国外汇管理领域实行主体管理制度研究[J].外汇管理专题研究，2011（1）.

[2]刑越.海南试行外汇主体管理的思考[J].金融监管，2010（1）.

[3]伊志峰.服务贸易与货物贸易一体化主体管理的探讨[J].福建金融，2012（9）.

[4]李亚新，刘明，徐迎军.实行主体管理制度的路径选择[J].中国外汇，2011（15）.