论生态环境损害赔偿制度

摘要：生态环境损害赔偿制度作为一种新兴的制度，确立了生态环境损害賠偿的运行规则，填补了我国旧有的环境侵权责任体系的不足。然而，在这一制度中生态环境损害赔偿责任构成要件的生态环境损害将损害具有违法性作为赔偿责任承担的前提，存在着违法性定义狭窄不明确、合法行为致生态环境遭受损害难以追索的问题。在今后生态环境损害赔偿制度规则完善过程中应明确环境侵权行为违法性定义以及填补环境侵权行为违法性要件造成的不足，从而完善生态环境损害赔偿制度，使之在生态环境保护领域发挥出巨大作用。

关键词：生态环境损害;行为违法性;结果违法性

中图分类号：X197 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）07-000-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.07.004

Abstract： As an emerging system， the ecological environmental damage compensation system has established the operational rules for compensation for ecological environmental damage and filled the gaps in Chinas old environmental tort liability system. However， in this system， the ecological environment damages that constitute the elements of the compensation for ecological environmental damage will damage the premise of illegality as the liability for compensation. There is a narrow definition of illegality， and the legal behavior causes damage to the ecological environment. problem. In the process of perfecting the rules of environmental damage compensation system in the future， the definition of illegality of environmental torts should be clarified and the deficiencies caused by the illegal elements of environmental torts should be clarified， thus improving the compensation system for ecological environmental damage and making it play a huge role in the field of ecological environmental protection.

Key words： Ecological environmental damage;Behavioral illegality; Result illegality

党的十八大报告中，首次提出“建设生态文明”，拉开了生态文明建设的序幕。随后党中央、全国人民代表大会及其常务委员会通过立法和出台相关政策来为生态文明建设提供保障。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅（以下简称“两办”）出台了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（已失效），在方案中确立了生态环境损害赔偿制度并选取了七个省市进行制度试点，分别是吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南。在试点方案中提出要逐步建立生态环境损害赔偿制度，并确定了制度建设的主要分三个阶段。①现在这一制度建设阶段为第二阶段，即在全国推行阶段。为在全国推行这一制度，2017年12月两办在总结试点经验的基础上制定并印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称改革方案）。至此，生态环境损害赔偿制度在全国范围内建立起来。生态环境损害赔偿制度的建立，为新《环境保护法》损害担责原则的实施提供了助力，改变了“环境无偿”的传统理念，从而打破“企业污染，民众遭殃，政府买单”的怪现象，树立“环境有价”的生态理念。在生态环境损害赔偿制度未提出以前，环境侵权处理是依据《环境保护法》第六十四条规定，因环境侵权，转由《侵权责任法》处理。②从《侵权责任法》中的责任主体相关规定来看，《侵权责任法》主要针对的是私主体的侵权问题，保护的是以人这一主体为中心的人身权和财产权，注重私人利益，忽视生态利益，生态环境损害赔偿制度的确立提升了环境保护的理念高度。

在制度试点期间，生态环境损害赔偿制度在一些省份有序试行，并取得了一定的成果。例如，江苏省的德司达偷排废酸案、山东省的山东省人民政府诉山东金诚重油化工有限公司等生态环境损害赔偿索赔案、重庆市人民政府与重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司等生态环境损害赔偿案（以下简称重庆生态环境损害索赔案）以及贵州的全国首例生态环境损害赔偿磋商案件等。这些案件都颇具特点，为生态环境损害赔偿制度的建设提供经验保障。通过对这些案件的梳理，发现在这些案件的处理过程中，生态环境损害赔偿的前提都是行为具有违法性，而生态环境损害赔偿责任是否以行为违法性为前提是一个值得思考的问题。

1 生态环境损害赔偿制度的生态环境损害

生态环境损害的结果可能是由自然界内生性运动、作用所引起，如火山喷发导致森林生态的破坏，也可能是由环境侵权行为所引起。然而，自然界自身引发的生态环境损害难以通过法律制度对这种损害要求赔偿，所以生态环境损害赔偿制度解决的是由生态环境损害所引起的损害赔偿问题。在《改革方案》中对生态环境损害进行了明确定义，即是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化，从定义上看损害的对象主要是环境要素和生物要素以及这两种要素构成的生态系统。这一定义与欧盟的《环境民事责任白皮书》中环境损害的定义有些类似，《环境民事责任白皮书》的环境损害是指环境侵害所引起的环境这一介质的损害[1]，可见两者都是从损害对象的角度来进行定义，损害的对象都是环境，不同的是前者的定义更为具体，而后者定义虽然精炼，但不够明确。在《〈环境保护法〉学习读本》中，也对环境损害下了一个定义，认为环境损害指污染环境和破坏生态的行为，行为人承担责任不以损害结果的发生为前提[2]。从该环境损害定义上看，这一定义中的损害是抽象化的损害，与刑法学中的行为犯含义相近，即只考虑行为的有无，对损害结果是否发生再所不问。这种环境损害定义不考虑损害结果有无，更有利于风险预防，而生态环境损害需要实际的损害结果存在，不利于风险预防，但是如若将该定义放入生态环境损害赔偿制度中，会出现因损害结果不存在，而导致赔偿难以估量的问题，故而生态环境损害赔偿制度未采取此种定义。关于环境损害的定义除了此种定义之外，还有一种定义是从损害产生的方式、根源角度来定义环境损害，[3]前者将环境损害定义为环境破坏和环境污染所致损害，这一损害主要是环境侵权导致他人环境权益、财产和人身权益以及其他权益的损害，这损害可以是财产损害也可以是非财产损害。[4]从这一定义来看，与制度中的生态环境损害定义存在差别，前者强调的损害对象是因环境介质遭到损害而被侵犯的人这一主体的私权益，而制度中的强调损害对象是生态环境，它将涉及人身伤害、个人和集体财产损失排除在外③，并对环境要素予以关注，而前者忽略了生态环境这一介质。同时，制度中的生态环境损害定义对环境介质的重视，给环境提供损害赔偿，提倡修复受损环境，既维护了当代人的利益也维护了未来世代人的需求，体现了可持续发展。由此可见，《改革方案》中“生态环境损害”的定义更为新颖以及科学，也是对传统环境损害注重人身权益和财产权益忽视生态利益的空白进行补充。

2 生态环境损害的违法性探析

2.1 違法性定义

生态环境损害行为的违法性定义一直是环境法学界以及民法学界争论不休的焦点。在民法学界，生态环境损害责任构成要件有许多学说，主要有“两要件说”“三要件说”以及“四要件说”，其中“三要件说”与“四要件说”主要区别在于“三要件说”将损害违法性这一条件排除在民事侵权责任之外，而“四要件说”则将损害违法性作为民事侵权责任的要件之一。关于违法性的定义，孔俊祥教授认为违法性的实质就是侵权，即违法行为就是侵权行为，侵权则涵盖了违法[5]，也就是说环境损害实质上就包含了违法。而在《改革方案》中作法与孔俊祥教授的观点相反，将违法性单列出来，与环境损害相互独立，并将违法性定义为“违反法律法规”，即违法性是指行为人违背环境保护的相关法律法规以及环境标准，这一定义致使索赔范围过于狭窄，仅以法律法规作为损害标准，比较直接。杨立新教授则认为违法性是违反法定义务、违反保护他人为目的的法律以及故意违背善良风俗致人损害[6]。汪劲教授认为，由于我国侵权法研究较为滞后导致对行为违法性理解存在偏差，在一些国家，违法性还包含了违反社会共同生活理想的超法价值的意味[7]。综上所述，违法性这一要件是否应当作为环境侵权责任承担构成要件存在巨大分歧。在这几种观点当中，《改革方案》直接将“违法性”等同于违反法律法规不利于生态损害赔偿制度的实施。这是因为在当前侵权责任体系当中，一些侵权责任的承担，不仅仅是因为侵权人实施了法律所禁止的事项，还可能是侵权人实施了违背社会价值、善良风俗的行为。由此，违法性的定义不应仅局限于文义解释，应当在合理的范围内适当的扩张其内涵，如杨立新教授、汪劲教授所认为的一样，将一些价值或者善良风俗填补入违法性定义之中。在《改革方案》中，对于违法性的规定存在欠缺，仍是以“违反法律法规”概括违法性，虽然以法定形式确定哪些行为需要进行赔偿可以缩小打击面，但是不利于生态环境的保护。

2.2 生态环境损害行为是否以行为违法性为前提

在重庆市生态环境损害赔偿案中，重庆市的两家公司违反法律规定，将未经处理过的污水排放到环境之中，对环境造成了损害。依据《改革方案》中政府作为赔偿权利人的规定④，重庆市政府就两家公司的违法行为向人民法院提起诉讼，要求两家公司对其造成的环境损害予以赔偿，最终法院判决两公司承担损害赔偿责任。从判决来看，两公司赔偿的是他们违法排污造成的环境损害，那么就让人产生疑惑，违法排污造成损害需要赔偿，那么在合法排污的情况下造成损害是否需要赔偿？这个问题与传统侵权损害赔偿责任的损害行为的违法性问题是一致的，或者说是这一问题争论的延续。无论是在传统损害赔偿中还是生态环境损害赔偿中，持违法性观点的学者认为，污染环境的行为必须具备违法性[8]才承担赔偿责任。但部分学者对此有异议，他们多是环境法学界的学者，他们认为环境民事责任不应以行为违法性为前提，[9]他们认为环境损害赔偿只需损害结果发生，且行为与损害结果存在因果关系，无需违法行为存在。[10]从规范层面来看，依据《民法通则》第一百二十四条的规定，环境侵权的责任承担应以行为违法性为前提⑤。依据是《侵权责任法》第六十五条⑥和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条第1款规定⑦，对损害行为不以违法性要件为前提予以肯定。由此可见，规范层面关于这个问题也是存在着难以调和的冲突，需要进一步协调。

是否以违法性为前提，实际上各有利弊，从有利于环境保护的角度来看，不以违法性为前提更有利于环境保护，更符合“生态优先”的理念。但在司法实践中经常出现一些企业达标排污，即排污行为是合法的，但仍对环境造成损害。如陈文杰诉广西永凯糖纸有限责任公司等污染损害一案⑧中，这些公司向郁江排放污水行为完全合法，但该行为却导致陈文杰所养的鱼死亡，如果以违法性为前提，意味着受害人的损失得不到赔偿。如果去除这一前提，受害人就可以请求公司赔偿损失。去除违法性也利于督促排污者完善自己的污染物处理设备，减少污染物的排放，进而达到保护环境的目的。因此，从环境保护角度来看去除以违法性为要件更加有利生态环境损害赔偿制度的有效运行，更加有利于生态环境保护。然而，不以违法性为前提并非毫无缺陷，其令人所诟病的是将违法性要件去除后，致使什么情况下索赔人可以向企业索赔以及企业什么情况下才应当赔偿变得不确定起来，对企业产生不利影响。也正如肯定说学者指责的那样，不以违法性为前提，打击企业生产经营的积极性。[11]这种指责不无道理，企业在生产经营过程中，会产生各种各样的污染，完全无污染的生产在当前的技术条件下还无法达到，这就会造成污染随着生产经营产生，而生态环境又会伴随着污染的排放而产生损害，进而导致一系列环境要素和生物要素的不利改变以及造成由这两种要素所构成的生态系统功能退化，无违法性这一前提，企业需要承担损害赔偿责任，意味着在不以违法性为前提的情形下，企业的生产经营面临着不确定的赔偿风险。企业在面对这一不确定的赔偿风险，容易会产生畏惧，从而不敢生产、害怕生产，甚至不再进行企业经营。以大气污染为例，企业在合法排放大气污染物，由于不要求以违法性为标准，让企业时刻面临着诉讼风险。这一不确定性难题，是适用不以违法性为前提所要面对和解决的。从实践的角度来看，以违法性为前提有利的地方在于企业可明确排污规则，可依据规则对自身行为进行调整。在法学界曾就传统环境侵权损害赔偿是否以违法性为前提展开过激烈的讨论，也曾提出过不以违法性为前提的种种弊端，最终以立法确立不以违法性为前提的赔偿规则，并且未影响企业生产积极性。然而，生态环境损害赔偿与传统环境侵权赔偿不同，后者多是对人身权以及财产权受损进行赔偿，在合法排污的情况下，人身权和财产权往往在遭受的损害超过身体或财产的可承受阈值并呈现损害结果时，当事人才会要求排污者赔偿责任。如一个人因污染而“生病”或财产价值减少，这是一种观测的损害结果，所以“生病”或者财产的价值减损是一个可视化的潜藏标准，也就意味着这种传统环境侵权行为虽然缺乏违法性要件，但还是存在着一条界限。而在生态损害赔偿中，因企业排污都会造成环境损害，因缺乏这样一种潜藏标准，一排污就面临被诉的风险。因此，如若不以违法性作为生态环境损害赔偿的责任要件，容易对我国经济产生不良的影响，而环境保护又离不开经济发展这一支撑，意味着在现阶段去除违法性这一责任要件并不妥当，应当予以保留，对于合法排污造成损害可以通过别的方式予以规范。

3 生态环境损害行为的违法性要件设置建议

3.1 扩展生态环境损害赔偿制度中违法性概念

如《改革方案》中对违法性这一责任要件的规定已然不能满足其在生态环境损害赔偿制度中的适用。在司法实践过程中，法院在对被告的责任进行认定时都采用了“非法”“违规”“超标”以及“未经审批”等表述[12]，这些词语蕴含着“违法性”意思，从侧面反映出在司法实践中，违法性仅是指违反法律规定，范围过于狭窄，不利于环境保护。为了避免生态环境损害赔偿制度中存在对“违法性”规定范围较小的现象出现，建议在今后针对生态损害赔偿制度的立法或者规范性文件中应当对“违法性”扩展其概念，摒弃仅以“违反法律法规以及相关标准”来确定其违法性，而应当将违反社会共同生活理想的超法价值、违反公序良俗等内容纳入其中，从而让“违法性”之范围在一定限度内扩大的同时，又不会致使无限之扩张。

3.2 填补生态环境损害行为违法性要件造成的不足

如前文所述，以违法性作为前提，会导致合法排污行为造成的损害得不到惩罚，也会导致合法排污行为成为企业无需承担损害赔偿责任的一种抗辩手段，不利于生态环境的保护。然而，需要注意的是，在传统的环境侵权中，即使排污企业合法排污，但是该排污行为造成公民人体健康遭受损害以及财产遭受损害时，排污企业仍然需要承担一定的民事责任。在企业合法排污或者说达标排污的情况下，虽然企业的排污行为在形式上不具备违法性，但是该行为造成公民人体健康或者财产的损失，实质是违背了公序良俗的原则，这种违背公序良俗的原则的行为在民法意义上是具备违法性的。从《环境保护法》的规定来看，损害公众健康其实也违背了该法第一条规定的“保障公众健康”，也可以说明该行为属于违法。当然，这种方法可以在传统的环境侵权上适用，而放到生态环境损害赔偿中则难以适用，这是由于生态环境损害中，如何认定企业行为是违背公序良俗是十分困难的。虽然这一路径在生态环境损害赔偿中行不通，但是这也为其提供了一种新思路，即在行为违法的前提之下，增补结果违法这一要件，这种结果违法的考量不能像传统的环境侵权一般使用公序良俗原则作为结果违法的界限，生态环境损害赔偿中的结果违法应当以科学标准作为前提。值得注意的是，行为违法与结果违法的结合，并不是说必须行为与结果都违法才能對企业进行处罚。而是将行为违法作为一般的生态环境损害赔偿责任要件，也就是说当企业所实施的行为存在违法性时，应当对该行为所造成的生态环境损害进行赔偿，结果违法则应当作为一种特殊规则存在，其存在的意义是填补行为违法不能涉及的地方，即在企业合法排污时，是否应当承担生态环境损害赔偿责任，应当以其产生的损害结果是否超过国家规定的标准作为前提，防止一刀切。如果以这种形式来填补违法性要件之不足，那么就需要对结果违法标准进行规定，由于各地区的生态环境的脆弱性不一，国家在制定此类标准时，只需要对其进行原则性规定，具体的标准则交由省、市一级来进行制度。将行为违法以及结果违法依据前文所述的方式制定，一方面填补了仅以违法性为责任要件的不足，又可消除合法行为造成损害不予赔偿的风险。

4 结语

生态环境损害赔偿制度是否将违法性要件作为赔偿责任的构成要件是一个重要又各有利弊的问题，将违法性要件作为赔偿责任的前提或者要件，意味着对于合法排污造成生态环境损害则无法要求赔偿，而不讲违法性纳入承担赔偿责任的体系，则无疑扩大打击的范围以及打击面，将会打击企业生产经营的积极性，也会让企业陷入频繁涉诉的困境。为此，理清在生态环境损害赔偿制度中违法性要件的重要性，平衡它的存在与否所涉及的种种问题，最后力求达到一个能够平衡各种利益的状态，让生态环境赔偿制度更加完美。

注释：

① 参见《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（已失效）。

② 参见《环境保护法》第六十四条。

③④ 参见《生态环境损害赔偿制度改革方案》。

⑤ 参见《民法通则》第一百二十四条规定。

⑥ 参见《侵权责任法》第六十五条。

⑦ 参见《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条第1款规定。

⑧ 参见《陈文杰与广西永凯糖纸有限责任公司、南宁祈顺纸业有限公司海上、通海水域污染损害责任纠纷二审民事判决书》。

参考文献

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收稿日期：2019-05-30

作者简介：梁杰（1993-），湖南师范大学法学院2017级环境与资源保护法学硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法。