自治中的政府作用

摘 要 传统经济理论将“公地的悲剧”作为市场失灵的一种表现，提出了两种公共资源治理方案，即私有化或者交由政府管理。埃莉诺·奥斯特罗姆基于大量案例分析，提出了介于两者之间的“自主治理”的方案，认为三种手段都很重要，但“自主治理”作为一种有效的方式长期被忽略了。奥斯特罗姆从小规模的“公共池塘资源”开始研究，总结出了实现成功的“自主治理”的制度设计原则，进而运用“制度分析与发展”（IAD）的框架分析大规模的“公共池塘资源”和其他公共事物治理问题，得出了许多有价值的结论。不过，“自主治理”的“成功”在许多案例中却与生活水平低下、发展水平低相连，形成了“自治的悖论”，需要将资源环境可持续的目标与社会发展的其他目标相权衡。另外，“自主治理”要求减少政府干预，与它本质上只是国家治理的一种手段也形成了一个悖论。国家应该综合自身的发展目标和所处的环境条件来决定“自主治理”的使用范围，并在信息、技术、法庭体系等方面创造条件来帮助公民提高自治能力。准确理解和正确运用“自主治理”理论对于新时代提高我国治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

关键词 奥斯特罗姆 公共事物 自主治理 悖论

基金项目：2018年度广东省普通高校重点科研平台和科研项目（项目编号：2018WTSCX118）;广州航海学院2018年度创新强校工程项目，项目编号：F410410 “基于IAD框架的粤港澳大湾区航运金融合作与制度供给研究”阶段性成果。

作者简介：吴俊，广州航海学院，讲师，经济学博士，研究方向：制度经济理论、航运经济。

中图分类号：B5                                                                  文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.353

2019年是迄今唯一一位獲得诺贝尔经济学奖的女性经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆获得2009年诺贝尔经济学奖10周年。奥斯特罗姆因为“对经济治理，尤其是对公共事物的治理的分析” 而获得诺奖。尽管她本人已于2012年告别人世，她提出的针对“公共池塘资源”（CPRs）进行“自主治理”的方案，突破了通过政府或者私有化进行单极治理的传统思路，对于经济和社会治理仍然富有启发意义。准确理解奥斯特罗姆的“自主治理”理论，有助于我们更好地理解党中央制定的政策方针，不断创新治理方式，提高治理能力。

一、“自主治理”的提出

奥斯特罗姆理论的提出，首先是起于对公共资源遭到破坏这一现实问题的关注，“几乎每一周都有关于宝贵的自然资源遭受毁灭性破坏的重大新闻” 。而经常用来为政府或市场解决方案提供根据的理论（主要是三个理论模型：“公地的悲剧”模型、囚徒困境博弈、奥尔森“集体行动的逻辑”）不约而同地认为个人从自身利益考虑，在涉及集体利益的行动时，通常选择做一个搭便车者。最后的结果就是“公共物品常常生产不足，公共资源则经常是生产不足和消费过度。” 而基于这些理论的政策方案则主张通过政府管理或者私有化来解决搭便车的问题，并把这两个解决方案看成是解决问题的唯一方式。（由此产生了政府干预和市场主导两个派别，在资源治理领域，和其他经济领域一样，争论不休。）奥斯特罗姆通过大量案例分析发现，现实当中的众多成功案例恰恰表明除了以上两种方案，还有一种介于两者之间的方案，即“自主治理”，在很多时候去的了成功。比如：瑞士阿尔卑斯山的公共牧场管理、日本对公共森林和草地伐木及放牧的管理、美国东部近海渔业通过合作社的可持续管理、西班牙瓦伦西亚地区的复杂灌溉系统的管理等。相反，许多私有化和政府管理的结局却走向了失败，比如，在一些过渡经济体和非洲部分地区，由于缺乏保护个人财产权的基本规范，将自然资源私有化的结果带来了猖獗的腐败;相反，在泰国、尼日尔、尼泊尔、印度等许多国家，原先集体所有的森林因实行国有化而造成了灾难性的影响。

不过，“自主治理”的实践同样有成功也有失败。奥斯特罗姆认为，有必要去研究那些成功治理背后的“制度细节”。奥斯特罗姆以“公共池塘资源”（CPRs）为起点来研究公共事物的治理问题。她总结出了那些成功的“自主治理”所共有的一些特征，包括：第一，应该在使用规则中清晰地规定谁有什么样的权利，可以从公共池塘中获取多少资源;第二，对于使用资源中存在的冲突，应该有恰当的冲突解决机制;第三，个人维护资源的责任，应该同其在利益分配中的恰当比例挂钩;第四，监督和惩罚应该要么由资源的使用者自己来实施，要么是由对使用者负责的人来实施（这一原则让人吃惊，因为之前的观念是监督和惩罚应该由不偏不倚的“外部人”来实施）;第五，惩罚应该分为不同的级别，对于初次违反规则者，应该从轻处罚，对于重复违反者，应该从重处罚;第六，如果决策过程是民主的，意味着大多数的使用者被允许参与规则的制定和修改，那么自主治理就更可能获得成功;第七，资源使用者自我组织的权利是受到组织外部的政府当局所清晰认可的 。可以把这些特征看成是制度设计的原则。另外一些制度设计原则，在私有化或者政府直接管制的场合也适用，比如，监管规则应该尽可能地简单明了：在制定捕猎规则时，对捕猎月份进行限制就比对捕猎数量进行限制容易实施。奥斯特罗姆（2005）认为，尽管以上的这些原则并不能为那些复杂的政策问题提供简便的解决方案，但只要能够有意识地去运用这些制度设计原则，“集体行动及其监管的问题在解决的时候，力量将大大增强”。

为了增强“自主治理”成功的可能性，需要相关利益方积极参与，并调节好他们之间的利益分配，才能形成大家愿意接受的制度。从制度供给的角度来看，一些有益的经验是：第一，政府可以加强建立基础性的制度设施（交流的论坛、法庭制度、界定边界所需要的技术等），以减少地方制度供给的成本 ;第二，先进行只需要低成本就能完成的规则变迁，将获得的收益用来推进需要更高成本的变迁，并以此方法，先解决初始问题，再解决比较困难的问题 ;第三，对于规模较大的公共池塘资源，按照“嵌套式组织”的原则有助于设计出合适的制度安排。所谓“嵌套式组织”是指把较大的组织单位建立在单位较小的原有组织的基础上，“一旦组织了较小的单位，再在此基础上进一步建构更大组织的成本就要大大低于在没有任何基础的前提下建构组织的成本” ，“只在一个层级上建立规则而没有在其他层级上的规则，就不会产生完整的、可长期持续的制度”。基于社会心理学的一些研究成果，也能得出一些有价值的结论;第四，利用资源恶化指标或者如果领导人能够使人们相信“危机”迫近，则可以促使人们接受限制他们使用资源活动的新规则，原因是“人们对潜在损失的重视程度要高于对潜在收益的重视程度”;第五，应该在一系列相对糟糕的事件后改变规则，而不是在一系列相对好的年头后展开，因为人们“对近期事件的重视程度往往要远远高于对很久以前发生的事件的重视程度”;第六，应该鼓励有同样问题的人们进行沟通的制度安排，比如地区性协会等，因为“在规则的任何变革都与大量不确定性相连的情况下，人们不太可能采用不熟悉的规则，而是乐于接受其他人已在相似环境中使用过并被证明效果较好的规则”，协会的成立有助于这种相互的学习和沟通;第七，在一套规则下，不同的子群体受到保护的利益不一定相等（如灌溉系统的上游和下游），对规则的评价也不相同，“各种规则都具有很强的分配效应”，规则的制定应该重视这种分配效应。

总之，奥斯特罗姆认为，私有化和政府管理在一些情境下确实是有效的，或者不可缺少的。但也存在很多场合，私有化和政府管理造成了公共资源治理的失败。相反，“自主治理”在许多场景中体现了它的价值：“自主治理”的规则和程序通常是经过长期演化而来，他们在实现治理时往往比人们想象得到的更胜任，而且更微妙。把各种影响自主治理的因素纳入到“制度分析与发展”（IAD）的框架中，有助于具体问题具體分析，为资源治理找到合适的制度安排。

二、“自主治理”的扩展

尽管奥斯特罗姆小心翼翼地把小规模的“公共池塘资源”当做研究的起点，但更大规模的“公共池塘资源”的治理却从未离开她的视线。在她看来，关于湖泊、草原、渔业和各种中小规模资源的应用框架，如果应用于气候变化等跨地区或者全球性的公共事物，“应该是可以的” 。不过，“在规模较大的公共池塘资源环境中，缺乏沟通、每个人都独立行动、没有人注意单个人行动的效应，改变现有结构的成本就很高” ，这无疑是处理大规模“公共池塘资源”问题需要面对的一个基本难题。

虽然难度更大，但并非没有成功的案例。比如1987年旨在对消耗平流层臭氧的物质（ODS）进行监管的《蒙特利尔议定书》，已经促使平流层臭氧恢复，预计本世纪中后叶，将恢复到1980年以前的水平。又如，莱茵河曾被德国人羞愧地承认“是一条工业之河”。1998年德国、法国、卢森堡、荷兰、瑞士以及欧盟在鹿特丹签署了《莱茵河国际公约》，结合莱茵河的水流、滨岸等特点，采取共同全面整治的方法，使整个莱茵河的生态系统逐步达到了可持续发展的水平。今天的莱茵河，成了世界上管理得最好的一条河之一，是人与河流建立和谐关系非常成功的一条河。德国人对莱茵河的重新评价是“莱茵河河水如今好得令人惊讶”。这些保护全球性或者地区性公共事物的努力被广泛认为是成功的榜样。不过，也有一些努力暂时还没有看到效果，比如在减少温室气体排放方面。

由于大规模公共事物治理问题面临更多的社会背景，构成巨大的影响因素，奥斯特罗姆试图借用“社会生态系统”的分析框架来分析这类更为复杂的问题，她发现，随着人类活动范围的扩大、社会经济的发展、技术的进步等，将对原有治理良好的制度形成冲击，人们也会想出办法来逃避原有规则的约束，因此，有必要把对公共事物的治理看成是一个“奋斗过程”，一场与社会发展“并驾齐驱的赛跑” 。

在她看来，对于复杂的公共事物治理，“没有一种单独的宽泛的所有权类型——政府所有、私有或社群拥有在阻止资源恶化方面可以总是成功或者注定失败，许多国家的森林资源各自不同的治理方式和最终结局证实了这一点” 。应当妥善运用不同的治理工具，将它们进行“修改和组合”，尤其要重视“自主治理”的优点，加以利用。

鉴于大规模资源系统的复杂性，以及不同资源部门的差异、各地文化的差异等因素，“适应性治理”是有效治理的必然要求。奥斯特罗姆认为，与小规模的“公共池塘资源”的治理相比，实现复杂系统中的适应性治理还需要在设计制度时在以下方面有更深入的考虑：

其一，提供信息。信息要与环境事件和决策需要相一致，不能仅仅搜集总体信息而忽略了具有个性的本地信息;信息在时间、内容及形式上要与决策者要求相一致，比如利用一些简化的指标来为决策提供信号，避免过于复杂的描述方式，增加使用者吸收信息的负担;有效治理还需要提供关于不确定性的类型和大小的信息、个体和社会的价值及其对不同后果的评价的信息等。

其二，处理冲突。相关利益方之间如果在权力和价值上有巨大差异，在进行与环境有关制度的选择时，就内生了冲突的可能性。在涉及大规模公共资源治理时，这个问题更加明显。不过，“如果冲突并没有逐步升级到机制无法运转的程度，是能够触发学习与改变的” 。建立交流的平台，方便有潜在冲突的各方对决策进行协商，或者允许工程师、资源服务部门、本地土地拥有者、环保组织、多个学科的学者等有关各方为广泛的参与过程提供结构性的投入，进行密集的互动和讨论，一旦达成一致，最后的政策与最初的政策相比，存在的冲突会少得多。

奥斯特罗姆本人也主张从“社会生态系统”的角度来讨论社会发展和生态环境之间的互动，并认为“自主治理”同其他手段一样，不是“万能药”，建议将“自主治理”与私有化和政府管理的各种手段结合使用，这是和那些断章取义，仅仅依据对字面意义的理解过分推崇“自主治理”的主张有区别的。国家可以着力培养公民的“自主治理”的意识，在环境比较稳定、监管容易进行、信息畅通、当事人参与积极性高的地方，赋予社会“自主治理”的权力;在另外一些条件不够成熟的地方，通过创建交流平台、提供关键信息和技术等方式，来降低“自主治理”的成本，并有步骤地使政府从治理主体中淡出，或者以观察员的身份参与治理活动;还有一些地方，难以实现“自主治理”的，应该考虑采取其它的治理方式。比如，最近几年，随着移动通讯技术的发展，很多城市居民小区通过QQ群、微信群来对居住小区的治安、环境等公共事物进行即时的交流，成立业主大会来与物业管理公司和开发商交涉，自主治理的范围和程度正在得到加强，“自主治理”观念深入人心，这也是奥斯特罗姆去世前对于中国的公共事物治理颇为感兴趣的一个领域。 相比而言，城中村人口流动大，居住者对于公共事物参与的积极性不高，自主治理就相对困难，需要依靠有直接经济利益的本地农户来进行治理，这里所采用的制度，更接近于私有化的方案。总之，因时、因地制宜并与国家发展目标相一致应该成为环境资源治理制度选择时考虑的首要问题。

“自主治理”从字面上看，隐含了减少政府干预的意思，但它在奥斯特罗姆学说中的定位又只是政府管理经济社会的一种手段，是一种经济和社会治理的方式，对这一手段的使用范围、使用程度，要取决于国家的发展目标和所处的环境条件。这种既是“自主”，又不是“自主”的矛盾，构成了“自主治理”的第三个悖论。从经济自由主义的立场来看，“自主治理”或许代表一种方向，从局部的“自主治理”可以扩展到整个社会的“自主治理”，从经济领域的“自主治理”可以扩展到政治上的“自主治理”。国家的力量越来越小，社会的力量越来越大，最终可以让社会从国家这只利维坦的“魔爪”中解放出来，实现全面的“自主治理”。尽管他们努力把奥斯特罗姆的学说纳入经济自由主义的阵营，声称“奥斯特罗姆精心雕绘的许多智力内容完全带有最基本的古典自由主义政治经济学传统” ，但奥斯特罗姆本人却一直避免被贴上“粗俗的意识形态标签”。在她看来，政府、私人和社区控制在某些情况下都能起到作用，如果有人想要她为“社区系统总是最有效的”进行辩护，她“不会陷入他们的圈套” 。任何治理方式都不是万能药，在“自主治理”和“私有化”都无效时，同样需要政府来进行管理。实践证明，政府通过直接管制、征税或补贴、可交易的环境许可权制度等方式，在不同的场合都能发挥它们的作用。在大规模的治理中，往往需要自主治理、私有化和政府管理的某种结合。

即便是单独使用“自主治理”这一工具时，政府的作用也往往不可忽视：比如，奥斯特罗姆在研究南加州水资源的治理问题时，意识到“我很怀疑，如果美国地质调查局和加利福尼亚州自然资源部没有提供专业的信息服务……地下抽水者是否能对所设计的制度创新进行缜密的安排…...政府机构有关南加州地质结构的大量信息都是现成的” 。政府在必要的信息、一定的技术、交流的平台、公正的法庭程序等方面，都可以为“自主治理”提供必要的硬软件和制度基础设施，降低“自主治理”的成本。在这一过程中，“冷漠型的政治体制”和“促进型的政治体制”带来的治理效果往往是不一样的。

不过，值得警惕的是，如果先入为主地认为某种公共资源的治理必须要由政府来提供，即便政治体制可以归入“促进型体制”，也可能会带来某种风险：“一旦国家或地区政府的官员表示要把解决公共池塘资源问题作为他们的责任，尚未建立地方制度的当地占用者便会等待政府来解决他们的问题”，一些当地的资源占用者就有动机去引导官员，创造出一种使一些人比另一些人境况更好的安排。“那些拥有能向外部官员充分表达自己立场的资源的人，便最有可能赢得最有利于他们的规则（或例外解决办法）” 另外，来自官员制定的规则，不容易根据辖区内各地情况的不同而进行调整。由于不是出于自愿，有一些规则就会由于得不到自觉的遵守而流于形式。如果政治体制是一个腐败的集权体制，官员不是正直的，“那么制度供给问题会变得更加困难”。 因此，在实践当中，既要积极发挥政府作用，创新和改善政府的治理方式，又要尊重社会的原创精神，为更多的“自主治理”创造条件，才能实现最好的治理。

中共中央在在十八届三中全会中，将国家治理体系和治理能力现代化作为深化改革的总目标。十九大报告中进一步提出在2035年前基本形成现代社会治理格局，到本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力的现代化。深入研究奧斯特罗姆的“自主治理”理论，努力提高公民的自治能力，在技术进步和社会变迁的大背景下，综合运用多种治理方式，形成国家、社会和公民共同治理的合力，国家治理体系和治理能力现代化的目标一定能实现。

注释：

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Ostrom， E. （2005）： Understanding Institutional Diversity， Princeton NJ： Princeton University Press：267，162-164，245，167，220，122，241-243.

Dietz， T.， E. Ostrom and P.C. Stern， The Struggle to Govern the Commons， Science 302， 2003： 1907，1909.

https：//www.nobelprize.org/nobel_prizes/economic-sciences/laureates/2009/popular-econo micsciences2009.pdf.

余思毅，刘黎霞，冯宙峰.诺奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆做客广州走访业主自治小区[N]. 南方都市报，2011年5月7日.

参考文献：

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[4]任晓.大师的工作坊：纪念埃莉诺·奥斯特罗姆教授[J].读书，2014（5）.

[5]Ostrom， E.， Understanding Institutional Diversity， Princeton NJ： Princeton University Press.

[6]Ostrom， E.， A General Framework for Analyzing Sustainability of Social-Ecological Systems[J]. Science， 2009.