设区的市地方立法起草

摘 要 根据《立法法》的内容，市地方被赋予了设区的权力，这对于未来在我国实行更多地方立法提供了宝贵的实践经验。各地可以通过学习已有经验的地区立法过程和教训从中总结经验，使得地方立法能够更加科学合理，对未来更大规模，更强深度的尝试提供了探索的试验田。部分地区由于观念转变较晚或当地的立法条件还未成熟，在实际操作的过程中仍然存在一些掣肘的情况，影响到了整体的效果，在此作者按照相关活动的参与经验和总结其他成功的立法案例，对立法计划规划、立法资源配置以及相应的定位问题和内容选择问题进行分析，希望能够帮助相关人员更好的完成相应的工作内容，提高我国地方立法的可行性。

关键词 地方立法 立法完善 “设区的市”

作者简介：杨骏彪，杭州市人大机关信息中心（杭州市立法研究所）。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.297

自从2015年《立法法》修订以来，很多地区的市都开展了地方立法活动，其中不乏能够从地方实际情况出发，制定出高度貼合当地实际情况，对过去长时间存在的问题进行解决的案例，但同时也要注意到还有一部分地区由于缺乏经验，在事先没有进行严格的论证，在地方立法实施之后没有对其效果和问题进行及时的跟进，在立法过程中，不能正确判断内容后果，在规程上缺乏重视，一些必要的立法程序被忽略，程序实施不规范，导致一些并不能存在积极作用的地方法出现，浪费了好的政策，同时也为社会发展带来了负面影响。

一、完善地方立法立项工作机制

在进行立法立项工作时，相关参与者必须坚持以当地实际情况出发，结合当地实际的经济社会发展情况进行统筹规划，在必要部分设置相应的法律规定，提高整个地方立法的完整性和合理性。并且严格按照相应的规程对立法内容进行反复谈论，在推行之后进行密切的跟踪研究。对于过程中的工作机制和实际的工作内容进行完善，确保整个过程的合理合规。只有从实际问题出发去思考问题才能真正获得解决问题的启发，并以此为契机制定出合理有效的相应规定，从源头上保证了地方立法在推出之后能够具备实用性，能够使使用地区的社会经济实际发展情况相互适应，真正做到为地区社会发展做贡献。并且要求相应的立法工作应该具备一定的前瞻性，能够提前对一些还未成为显性问题的隐患进行考虑和防治，提供地方立法的使用寿命和实际效果。从原则上将，地方立法应该以5年作为一个周期，以年度计划的方式进行规划和选择。

（一）组织联合编辑

在地方立法的过程中应该对过去政府各自立项编制的问题进行重视和解决，转而选择人大常委会法工委进行牵头，由政府法制机构组成相应的编制小组，小组之间互相配合，并成为一个联合体。在具体内容的编制过程中，以实用性和有效性为指导，可以选择专业人员参与其中，例如可以委托高校、专家、智库提供意见和成为内容编制的主力。但总体上各方相对独立，能够具备一定的自主性，确保相关内容的能够由具备丰富经验的人员来编制，保证内容的专业性和正确性。

（二）拓宽编制渠道

过去进行立法只有相关政府部门能够参与其中，虽然一些地区政府为了争取最好的效果会广泛听取各界的意见，但是由于实际参与编制工作的人员主要还是由政府工作人员担任，所以在一些专业性较强的问题上很有可能由于经验不足导致即使有专业人士进行指导，但是在制定的过程中仍然出现由于理解错误或编制人员自身问题导致的各种问题。这还是在积极听取社会意见的城市发生的问题，与其他地区相比，这些地区即使在后期的立法过程中出现了问题，问题的影响程度和正确性都还能处于可控范围内，但是还有一些地区在进行立法时，完全由政府部门人员参与，在整个过程中闭门造车，对于外界传递的信息充耳不闻。面对具体问题时，仅仅依靠自己的理解或者相对缺少的所谓经验进行判断和编制，最终推出的结果在实施过程中，与社会实际发展情况格格不入，甚至还会干扰到原本正常的发展模式，对社会发展释放了负面影响。为了尽可能减少后者所出现的问题，也为了能够减少前一种情况出现的弊端，在地方立法的研讨过程中应该尽可能的拓宽相应的编制渠道，向社会各界广泛征询意见，并通过相应的宣传活动让更多的人知道并参与到立法的过程中，对于过程中做出积极贡献的人员或组织进行奖励，推动社会对于相关事情的关注度，并进一步提高编制渠道，使越来越多的建议能够被提出和实现。同时根据相关规定，应该确定专门的起草部门，要求起草部门的工作人员应该具备相应的工作经验和教育背景，在专业性上有所保障。

（三）实施立法分权

为了解决省市立法立项过程中出现的纵向分权情况，需要各省人大和政府根据当地实际情况推出相应的指导意见。指导意见的主旨就是通过对一些模糊问题进行落实来使得省市立法计划在实施过程中能够更加自然，避免在执行过程中出现不必要的重复交叉情况。设区的市主要就“建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”等方面的内容进行立法，而省一级的人大和政府在立法时则是对上诉内容之外的内容进行补充。两者之间存在明确的分界，减少资源重复投入和权力交叉情况的出现。

二、合理界定法规草案的修改权限

（一）对管理体制进行相应的调整

为了能够尽可能的还原立法初衷，并且减少在反复修改过程中造成的成本追加，在下级立法机构提出的立法规划不会造成管理体制执行问题，同时不会对社会管理成本造成增加的情况时，对其进行审核时进行的修改内容，不宜过多。尽可能保留立法的设计初衷，使其能够更加符合立法机构的当地实际情况，减少由于不在当地而出现的由于信息内容缺失而导致的误判。

（二）对草案实体规范的修改

当进行法规草案的实体条文修改时，应该保持谨慎态度。所谓的法规草案设定规范，是对进行行政管理中已经确定为稳定状态的社会关系的一种固定，通常这种固定关系都是经过长时间的实践和社会各界磨合得到的，具有较强的适应性和稳定性，对于当地社会经济发展和实施推动都有积极的促进作用。只要提出的立法，在原则和精神上符合相应规范要求，在进行草案审议的过程中，就不应当对其内容进行过多的删除，审议法规草案时可以根据需要的增设实体规范，尊重地方立法权，并且对地方立法的功能，有一个更加正确的认识。之所以要推行地方立法，是由于地区人大和政府对于当地的实际社会发展情况有更加深刻长久的认识，所思考的问题更加符合当地社会发展利益，并且是由当地各方共同商议决定的，其内容兼具科学、可行、合理、客观等特点。是表现我国科学立法民主立法的绝好机会，所以在进行实体规范修改过程中，不能由于立法者的个人偏好而厚此薄彼。为了尽可能避免出现以上的情况，在立法技术要求规范中要设置相应的限制，当需要对条文进行增加或删减时，需要在内容之后提供足够合理的说明，以此来说明进行取舍时考虑的必要性和实施的价值。

（三）地方性法规对地方政府规章需保持理性克制

地方性法规立法中遇到与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时， 有权根据地方实际突破地方政府规章的相关规定。但一般情况下，地方性法规应当保持对地方政府规章必要的克制和尊重。 如果该地区所有地方性法规出现集体性突破地方政府规章，不仅政府规章的效力被消解殆尽，并且人为制造立法冲突，陷入法律适用困境。地方性法规突破政府规章应当审慎。

三、突出地方立法的位阶功能和操作性

地方立法是我国现行法律体系中整个立法系统中的最低层级，再往下没有下一位的位阶立法来承接更加细化的工作内容。这样的定位导致地方立法所提出的相应内容，在后续实施过程中，必须具备较强的社会适应性和可执行性，并且是真正体现当地社会发展特色，为当地社会发展谋求利益，以具体详细的内容，对目前社会发展中存在的各类问题进行规范纠正的内容。

四、提高公众立法参与程度

在过去的立法过程中，普通公众对于立法过程认识较为模糊，并且对于实际的立法过程参与度不高，自身的主动性也未被积极的调动。现代社会发展随着社会分工更加琐碎，不同部分之间的矛盾和问题更加多样，所以在考虑社会整体问题时需要考虑的维度和层面，也随之增加，只有更大规模的意见提供基础人群才能够保证最终做出的决定和判斷能够符合大多数人的利益。目前有个别地市已出台基层立法联系点制度，设立基层立法联系点，协助收集立法工作信息、参与开展立法相关活动，为基层群众和社会组织直接参与立法活动提供了重要载体，为立法机关深入基层直接了解群众意见打造了经常性平台。这一创新举措值得深入研究和推广。

五、结语

地方立法与传统立法相比最大的优势是参与立法的人员对于当地的实际社会发展情况以及社会问题有更近的观察距离，并且身处其中，所得到的思考结果更加深刻，可以最大程度的和当地实际情况进行贴合，在立法之后实施阶段能够取得更好的适应性和可行性。

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