构建小区治理体系的思考

林祥明

20世纪末我国实施土地招拍挂、住宅商品化改革以来，商品房住宅小区成为城市人口聚居的主要空间形态，形成了以私人物权和物业管理为纽带的社会治理单元。在当前“两级政府、三级管理、四级服务”传统治理架构下，如何推动体制力量进一步由社区往小区下沉，是新时代城市基层治理的重大命题。近年来，杭州市各城区积极开展“党建引领下的小区三方协同治理”探索实践，但在不同程度上均面临业委会和物业公司的选举选聘难题，迫切需要在小区治理理念和制度安排上形成新的突破。

当前小区治理面临的主要挑战

小区在基层治理体系中的定位问题。商品房住宅小区实际替代了社区成为城市治理的最小单元。名义上一个社区下辖多个小区，但实际上社区对小区难以实施有效管理，小区普遍没有建立党组织，社区居委会管不了小区业委会，社区网格化管理与小区物业管理“两张皮”，成为公共管理难以抵达的“最后一公里”。

业委会在基层治理中的身份定位问题。我国现行法律法规没有把小区业委会定性为基层自治组织。但绝大多数小区业委会以“业主自治组织”自我定位，相对独立或游离于街道、社区管辖之外。业主大会召开难、业委会人选难、业委会监管难，业委会到底由谁来管，成为基层党委政府和居民反映强烈的普遍难题。

小区物业公司在基层治理中的职责定位问题。现实中，小区物业公司承担了大量基层社会治理的职能。物管公司作为市场主体，到底该不该履行社会治理责任？如何解决物管公司权责不对称、不匹配，把分外事变成分内事，把体制外变成体制内，是当前小区治理面临的现实难题。

四季青街道的实践经验

强化街道统筹协调，构建“四位一体”组织架构。针对社区资源力量有限、难以有效协调各方的客观实际，在街道层面建立“大物业管理”统筹协调领导小组办公室，建立街道、社区、小区物业公司及业委会“四位一体”的基层治理组织架构，搭建共商共享平台，形成齐抓共管合力。横向，建立街道、社区、物业公司、业委会四方联席会议制度，邀请辖区派出所、城管综合执法中队、消防等执法力量以及同心圆单位共同参加，定期通报物业、业委会管理工作检查考核情况，共同商议协调物业管理和服务工作问题。纵向，街道牵头成立“四季宜居”物业管理工作协会、业委会联谊会、社区工作联盟，强化行业条线的内部交流，并聘请律师、专家成立顾问团，参与对物业、业委会、社区的专业指导、矛盾调解、问题会诊、业务培训、监督考评、应急保障等工作。

突出小区基础地位，狠抓物业公司准入和业委会建设。制定四季青街道《物业管理考核办法》，对进入辖区范围内服务的物业公司提出资质准入要求。对业委会人选和选举过程严格把关，推荐优秀社区党员、热心居民群众、机关退休党员加入业委会。对物业、业委会各项开支进行财务审计，督促指导规范经营、运作，对于不合格物业公司、不规范履职的业委会进行整改。

加强物业规范管理，对不同主体制订标准并分类考核。充分发挥小区物业管理在基层治理中的重要作用，按照商品房社区、回迁安置房社区、政府福利房、商务楼宇等不同分类，街道制定“大物业管理”业务标准、年度任务清单等差异化考评细则。对社区考核组织保障、管理落实、宣传引导、指导协调、业主满意率、物业费收缴率等六方面内容;对物业管理公司考核基本要求、房屋管理、共用设施设备维修养护、协助维护公共秩序、保洁服务、绿化养护管理等六方面内容;对业委会考核小区管理、党建引领、运作规范、财务公开、三方合作、信访投诉、民意测评七个方面等内容。

推动多方协同治理，建立问题流转处理机制。吸纳物业、业委会骨干力量进入社區两委班子、基层议事协商会，同时将业委会和物业公司的力量沉入网格，统一纳入“一格五员”配备中，形成网格兜底管理的强大合力。在日常工作中，对涉及物业管理方面的问题，通过网格首问责任制，在网格中协调解决。对网格难以解决的，每周社区例会中加以研究，通过相关条线工作支撑和动员居民群众参与加以落实解决。对社区难以解决的，由“大物业管理”统筹协调领导小组办公室出面召集专题联席会议，开展专项讨论，利用街道平台、同心圆单位及区主管部门力量解决难题。

小区治理创新的思考与对策

明确小区在城市基层治理体系中的基础地位，建立小区治理新格局。四季青街道积极推动小区多方协同治理，明确了小区在城市基层治理中的基础地位，是理念和实践的一次重大突破。建议借鉴四季青街道经验，把小区作为城市社区的有效延伸和基层治理的最小单元，全面推行“党支部+业委会+物管公司”的小区治理结构，把党支部建在小区上，委派社区两委成员担任小区党支部（委）负责人，强化对业委会和物管公司的党建引领;同时，在《杭州市物业管理条例》《业主委员会相关工作制度（试行）》《物业经营性收支信息公示试点工作方案》基础上，加快制订小区治理政策制度。

明确物业管理作为城市基层治理的重要组成，加强小区大物业管理。四季青街道旗帜鲜明地提出“大物业管理”概念，把物业管理作为基层治理应有之义，把物业公司作为基层治理重要力量，有效实现体制内与体制外资源力量的优化整合，有效解决公共管理与市场服务“两张皮”问题，为城市基层治理注入强大活力和合力。建议借鉴四季青街道“大物业管理”经验，在杭州市《物业管理条例》中进一步明确物业公司在公共管理、公共服务、公共安全等方面权利和义务，在业主大会与物业公司签订的委托合同中，明确物业公司承担的社会治理职责，推动物业管理与社会治理有效衔接、行政力量与市场力量相得益彰。

明确业委会在基层治理中的身份关系，规范小区业委会管理。四季青街道对业委会人选严格把关，严格业委会监管考核，业委会成员中有近一半为党员及社区两委班子成员，较好地理顺了社区居委会与小区业委会之间关系，把业委会纳入有效管理。建议借鉴四季青街道有关小区业委会选举管理经验，率先制定小区业委会选举和管理办法，对业委会组成人员条件、选举程序、财务管理等作出规范，明确业委会必须在辖区居委会指导下开展活动，接受居委会管理。对没有成立业委会的小区应成立“小区管理委员会”，由社区委派两委成员、社区工作者、小区党支部委员等参与业委会或管委会工作，在基层党组织和居委会的双重领导下，有效发挥业委会在基层治理中的主体作用。

作者单位：杭州市委政策研究室