我国农业补贴政策执行偏差现状与完善对策

崔超洋

摘 要：我国农业补贴政策自实施以来，发挥了增加农民收入、促进农业发展的作用。但是，农业补贴政策在执行的过程之中仍然存在一些问题，未能完全实现预期的补贴政策目标。以农业补贴政策中的良种补贴、农机具购置补贴、种粮补贴和农资综合补贴这4大政策为研究对象，从政策执行偏差的视角分析了农业补贴政策出现执行偏差的原因，并提出了矫正政策偏差的对策，以实现促进农业经济发展的预期政策目标。

关键词：农业补贴政策;补贴;政策执行偏差;矫正

文章编号：1004-7026（2019）09-0031-02         中国图书分类号：F320        文献标志码：A

1  实施概况

农业是一国之本，农业经济的发展关系到国家经济的总体稳定和平衡。为了实现维护国家粮食安全、增加农民的收入以及促进农业的可持续发展等目标，国家实行农业补贴政策，通过财政转移支付手段，对农业生产活动进行补贴[1]。

我国自2002年起，陆续实行了良种补贴、农机具购置补贴、种粮补贴、农业保险保费补贴等各种对农业生产活动的补贴政策。由于包括良种补贴、农机具购置补贴、种粮补贴和农资综合补贴在内的补贴政策成效最为显著、受众面最广，所以研究的农业补贴政策是这4大补贴政策。

种粮直补是在2002年推出，首先在安徽来安、天长，吉林东丰进行试点，随后2004年在除青海、西藏外的大陆29个省份推广，并且2006年在全国范围内实行。该项补贴主要是针对种粮农户进行补贴，它作为一种直接补贴的方式，属于WTO框架下的不挂钩绿箱政策。

良种补贴政策的实施主要是为了鼓励农户购买优质的种子，提高粮食的质量。中央财政在2002年安排专项资金在内蒙古和东北3省这两个高油大豆主产区对高油大豆进行补贴，之后良种补贴作物扩大到高油大豆、玉米、油菜等10余个农作物品种，这基本上实现了对农作物主产区补贴的全覆盖。该项补贴政策执行方式主要是有两种：一是差价供种;二是根据村委会上报的实际耕种面积，将补贴款直接发放给户。

农资综合补贴政策在2006年开始实行，全称为农业生产资料综合补贴。这项补贴主要是对农户在农业生产活动中所投入的薄膜、柴油、化肥等生产资料进行补贴。补贴方式与种粮直补已经建立的补贴方式相同，将补贴款一次性全部发放给农户。

农机具购置补贴始于2004年，主要是为了鼓励农户和农业生产经营组织购置农业生产机械，以提高我国农业生产的机械化水平。此项补贴的形式是：地方财政部门将中央财政和地方财政对每台农业生产机械的补贴款发到农机具的经销商户手中，农户通过申请后，只需支付扣除补贴款后由自己承担的呢部分金额。

4大农业补贴政策自实施以来，在促进我国农业生产发展上发挥了重大的作用。以农机具购置补贴政策为例，该项补贴政策在2004年实施后，我国主要农业机械年末拥有量总体呈上升趋势。这项政策的实施有效提高了我国农业生产的机械化水平，对于增加粮食产量、促进农民收入增长具有巨大的推动作用。但是，我国农业的发展水平仍落后于其他产业的发展，农民生活水平远远低于城市居民生活水平，因而我国的基尼系数较高。在农业补贴政策具体执行的过程中，由于政策本身、政策执行主体、政策目标群体的影响，政策执行出现了偏离预期政策目标的情况[2-3]。

2  政策执行偏差视角下我国农业补贴存在的问题及原因

2.1  农业政策本身存在缺陷

我国的农业补贴政策在实施过程之中所暴露出来的问题主要体现在两方面：一是农业补贴总体数额小;二是政策的导向作用不明显。

农业补贴总体数额小，在我国农业支出中占比小。政府虽然对农户进行了补贴，但是补贴金额对于农业生产来说仍然是杯水车薪。农业生产活动中需要投入的生产资料远远高于农业补贴，这对于很多农户来说很难满足生活所需。因此，农业补贴的金额配置有很大的调整空间[4]。

农业补贴政策的导向作用不明显。例如良种补贴政策主要是为了鼓励农户购买优质的种子进行种植，但是将补贴款直接发放给种植良种的农户后，农户在很大程度上不会去购买价格更高、品质更好的种子，而是用于其他支出，这无法实现本来的政策目标。另外，农业补贴政策未能体现推动农业生产朝绿色农业方向发展的倾向，并且对于生态农业的发展导向作用也不明显。

2.2  政策执行主体存在问题

农业补贴政策的执行主体不明确，导致政策执行权责不清。在粮食直补、良种补贴和农资综合补贴政策的执行过程之中，从中央财政将农业补贴的资金拨付给省级政府，到最后发放到每一位农民的手上，这期间需要有省级人民政府、市级人民政府、县级人民政府、乡镇人民政府的层级参与，以及村民自治组织——村委会的协助落实。在具体的操作过程中，财政局只负责根据统计数据发放补贴款，农业局对农业补贴政策不负责，表现为象征式执行。因此，在政策的实际执行过程之中，没有明确的主体负责执行，导致农业补贴政策在执行过程之中忽视了深层问题，政策目标并没有落到实处。

农业补贴政策执行者自身的策略不足，素质较低。根据科层制逻辑，农业补贴政策是自上而下被严格执行，因此执行者的个人主观性会在很大程度上影响到政策执行，而执行者自身的素质缺陷会导致政策执行出现偏差。这种缺陷主要是表现在相关专业知识有限、执行能力有限和缺乏战略远见。农业补贴政策在执行过程中，不论是县级的财政局工作人员，还是村委会的村干部，都未全面掌握农业补贴政策。在大多数情况下，农业补贴政策的执行人员是在机械式地执行政策[5]。

2.3  农户对政策的曲解

农户作为农业补贴政策的目标群体，是政策的接受者，也是影响政策执行的重要因素之一。根据第3次农业人口普查信息可以得知，我国从事农业生产的农户大多数文化水平较低。因此，农户由于自身素质的限制，很難理解农业补贴政策的真实意图。在大部分农户的认知中，农业补贴政策是针对农户从事农业生产活动获得收入低的状况，为了鼓励农民继续从事农业生产活动而进行的补贴。另外，农户虽然是农业补贴政策的执行对象，但是农户由于自身知识水平较低及获取信息资源能力有限，很难主动参与到政策落实的过程中。农户对政策的关注点主要是在于补贴款的数额，这在政策体系中处于一种被动的状态[6]。

3  农业补贴政策执行偏差矫正的路径选择

3.1  加大补贴力度

虽然国家对于农业补贴的中央财政支出呈现逐渐扩大的趋势，但是近年来农业生产成本不断上升，粮食的市场价格没有得到相应的提高。我国目前的农业补贴政策对农户从事农业生产的激励作用不强，因此需要加大补贴的力度，以此调动农户的生产积极性。

我国在2015年启动农业“三项补贴”改革，并于2016年在全国范围内实行。此次改革的内容是将4大政策中的种粮直补、良种补贴和农资综合补贴合并为“农业支持保护补贴”，目标在于支持粮食生产的适度规模经营及耕地地力保护。因此，在加大农业补贴力度的同时，可以将现有的农业小户通过多种途径加入到规模经营之中，如联耕联种、农业生产托管等方式。农业生产托管服务可帮助农民合理利用空余劳动时间，脱离农业种植时间等方面对人身的束缚，从而选择从事其他工作，促进农村剩余劳动力的轉移。另外，增强农业生产组织化程度，利用边际成本递减规律，以规模化经营的方式降低农业生产成本。

3.2  提高农业补贴政策执行主体的素质

公共政策执行主体的各方面素质，如专业素质、政治素质、能力素质、道德素质等影响他们在政策执行过程之中能动性的发挥。要求在农业补贴政策执行前，对相关政策执行主体进行政策内容培训，使得他们能够掌握与政策有关的知识和信息资源。另外，需要在明确农业补贴政策执行责任组织主体和人员主体的基础之上，强化每一位政策执行者的责任意识和服务观念，并提高道德素质水平。以避免在农业政策执行过程之中出现象征式执行和机械式执行的问题[7]。

3.3  加强农户对农业补贴政策的认识

农业补贴政策作为一种自上而下的政策，主要是由政府决策层制定，而身为政策目标群体的农户很难并且实际上也不可能全部参与到政策制定的过程中。农业补贴政策的意图和目标与农户对政策的实际理解存在很大的差距，并且农户自身素质和条件的限制加剧了这种信息不对称。因此，可以通过对农业补贴政策的宣传来加强农户对农业补贴政策的认知程度，并且以学习和引导的方式来提高农户的农业补贴政策主体意识和参与意识。

参考文献：

[1]史立刚，陈妍.我国农业补贴政策实施成效分析[J].中国集体经济，2019（12）：10-11.

[2]耿仲钟.我国农业支持保护补贴政策效果研究[D].北京：中国农业大学，2018.

[3]王亚芬，周诗星，高铁梅.我国农业补贴政策的影响效应分析与实证检验[J].吉林大学社会科学学报，2017，57 （1）：41-51.

[4]吴小锋.我国农业补贴政策的演变及优化方向[J].农业工程，2018，8（9）：145-147.

[5]王莉，周密.农业支持保护补贴政策效应研究——基于农户策略选择的博弈经济分析[J].财经理论与实践，2017，38（3）：130-134.

[6]罗敏静.公共政策执行偏差及其矫正[J].合作经济与科技，2016（15）：179-181.

[7]宁国良.论公共政策执行偏差及其矫正[J].湖南大学学报（社会科学版），2000（3）：95-98.