关于全域旅游的新思考

摘 要：全域旅游不是单纯的景区景点建设，也不是全面旅游，到处开发、遍地开花，而是把一个区域整体当作景区，结合本地特色，有取舍有重点的模式创新，是空间全景化的系统旅游，旨在彰显地域的独特魅力。就当前宣城的实际情况来看，创建全域旅游示范区必须跳出思维定势：旅游的精髓不一定在景区景点，而是蕴涵在宣城的每一条街，每一条河，每一片森林，每一座建筑，甚至某个特色餐馆和民宿也能反映出宣城的地域特色和文化内涵，成为吸引游客的因素。从某种程度上看，全域旅游可以理解为一种新的生活方式，让游客彻底融入目的地的生活方式。如果从这个思路出发，那么我们创建国家全域旅游示范区依然还有很长的路要走。

关键词：全域旅游;创建;宣城

文化和旅游部副部长李金早曾经指出：全域旅游是把一个区域整体当作旅游景区，是空间全景化的系统旅游，是跳出传统旅游谋划现代旅游、跳出小旅游谋划大旅游，做到人人是旅游形象，处处是旅游环境，景区内外一体化。是旅游发展理念、发展模式上的根本性变革。——随着旅游业进入“全域旅游”新时代，如今的游客已不再延续传统走马观花式“走走走”或“买买买”的旅游模式，也不再仅仅满足于欣赏景区景点，更多的希望通过旅游来体会当地的历史文化、自然风光，感受民俗风情、地域特色。传统的景区景点建设模式再也不能满足大众的消费需求。——这是我们转变发展理念的一个重要依据。

宣城历史悠久，文化底蕴深厚，境内物华天宝，人杰地灵，遍布青山秀水，文化古迹，旅游资源丰富，具备发展旅游业的先天条件。但是如何发展旅游业，让旅游业真正成为我市的支柱性产业，有力带动老百姓脱贫致富，满足人们对美好生活的向往，这依然是值得我们研究的重要课题。

一、创建概况

2017年我市出台了《关于将旅游业培育成为重要支柱产业的若干政策意见》（宣发【2017】26号），确立发展目标：到2018年，创成国家全域旅游示范区。到2020年，国内外游客接待量突破4500万人次，入境游客达到30万人次，实现年旅游总收入超过500亿元，培育3-5个国家级文化旅游品牌，旅游业增加值占全市GDP的8%以上，旅游业增加值对GDP综合贡献率突破15%，使旅游业成为我市重要支柱产业，基本建成旅游强市。

创建启动后，立即成立了以市委書记、市长为组长和副组长的创建工作领导小组，全市把2018年作为创建工作决战年，印发了《宣城市创建国家全域旅游示范区决战年实施方案》，实施机制创新、设施建设、品质提升、品牌推广、环境优化、依法治旅等六大工程建设。明确105项创建任务，每项任务都确定了牵头责任单位、协同配合责任单位和完成时限要求。先后9次召开全市全域旅游工作动员大会、调度会和推进会，全方位宣传、动员、跟踪、调度各项创建工作任务完成情况。市旅发委也紧扣国家全域旅游示范区创建标准和要求，着力推行“定政策、重引导、设机构、出方案、抓调度、造氛围”等六大创建举措，强力推进创建工作任务落实，确保创建工作取得实效。市县两级财政均设立了全域旅游发展专项引导资金。这些有力措施极大地激发了全市上下创建国家全域旅游示范区的动力。经过一年多不懈的努力，整市已经基本达到全域旅游示范区省级验收标准，全域旅游发展格局基本形成。我市在创建工作实践中积累的典型经验和做法得到省旅发委领导多次肯定，省内兄弟县市曾专程来我市考察学习创建经验。据市全域办主任方毅介绍：如果不是政策的临时调整，我市今年100%有把握能创成国家全域旅游示范区。

二、创建全域旅游示范区面临的主要问题

1.国家政策的调整

计划不如变化。2018年8月，国家文化和旅游部办公厅发布了《关于征求国家全域旅游示范区认定整体要求和验收细则意见的函》（简称《征求意见函》），明确规定：“国家全域旅游示范区验收工作以县级为基本单位。地市级创建单位，其辖区内70%以上区县级单位通过验收后，方可提出验收申请。地市级创建单位在满足辖区内70%以上通过验收的前提下，只进行会议审核验收。”——这一政策调整直接导致我市2018年无法完成创建目标。具体来说，我市要实现整市创成的目标，必须要达到辖区内70%以上县级单位——即至少5个县市区先行创成国家全域旅游示范区。但是从目前所掌握的情况与测评数据来看，各县市区缺项和短板较多，很难短时间内通过创建验收，因此我市创成国家全域旅游示范区将是一项持久的工作，预计最快2020年能够创成。“先县后市”的创建程序严重影响了我市创建的进程。

政策的转变对我市既是挑战也是机遇。我市广大党员干部要继续发挥钉钉子的精神，励精图治，敢于争先，永不懈怠，早日实现创建目标，把宣城建成宜居宜游的旅游强市。

2.各县市区差距较大，发展不平衡

2018年7月，各县市区对照省旅发委监测评估细则开展自评，自评结果分别为：宣州区100分、郎溪县64.7分、广德县98.5分、宁国市99分、泾县99.3分、绩溪县96.2分、旌德县100分。从自评和实际掌握情况来看，各县市区创建工作开展的力度和成果参差不齐。而文化和旅游部印发的《国家全域旅游示范区验收细则（征求意见稿）》涉及8类基本项目和8类创建项目，总分达1100分。相较于省里出台的监测评估细则，国家的验收标准更高、考核涉及面更广、验收方式更严。对照国家验收细则，许多考核指标如果站在全市的角度可以达到，但各县市区缺项和短板较多，短时间内难以通过创建验收。

各县市区旅游发展也不均衡，旺季太旺，淡季无人问津，造成发展不平衡，旺季住宿餐饮供不应求，淡季景区景点无人问津。这也需要我们的旅游主管部门适当引导旅游资源合理分布，避免两极分化，资源浪费。

3.对游客需求了解不足，旅游业经济效益不高

任何一个景区、景点或旅游项目如果不能吸引游客、打动游客、留住游客，就不可能做大做强。发展全域旅游必须突出游客需求导向，注重实实在在的经济效益，给宣城带来实实在在的实惠与获得感。课题组曾向一些江浙沪游客了解对宣城旅游的看法：很多江浙沪的游客说来了一次就再也不想来了，原因在于他们觉得在这里找不到自己想要的东西，除了那几个景点景区，吃、喝、玩、乐、住、行都缺乏吸引力。参观景区最多一日游，晚上留下来连个娱乐休闲的地方都没有，无论如何也没有再来的欲望。我们花费如此巨大的精力，投入人力物力建好的景区为何留不住游客？一个重要的原因就是我们对于游客需求了解不足！自顾自得搞景区景点建设，路线规划。投入多，回报少，这种无止境投入的发展模式难以为继。

从经济学角度看，通常情况下，一个地区旅游业收入至少要占据当地GDP的10%才能称之为旅游强市。宣城2018年，旅游及相关产业增加值占地区生产总值的比重只有6%，宣城地区农村居民旅游收入占农村居民人均可支配收入的比重仅为3.2%。旅游业主要还是处在门票经济阶段，投入多，回报低，经济效益不高，无法对经济形成强有力的带动作用，对于脱贫致富和财政收入的拉动也不够。这与旅游强市的目标存在差距，必须转变。

4.城市整体品质不高

一个城市品质的提升，有利于让投资者看到这个城市的特色所在和市场价值，城市品质的提升能够给投资者创造一个良好的投资环境和商务环境，继而带动整个城市的社会经济发展。一个城市的品质，需要由它的地理位置、历史文化、自然资源、管理水平、社会文化发展来决定的，

我认为提升城市品质，就是充分发挥自己城市的特色，从自身的历史底蕴、自然禀赋、人文社会环境出发，充分挖掘自身的特点，以独特的地域文化和自然资源、历史底蕴来打动人。与周边发达城市相比，我市在自然旅游资源的分布上有一定的优势，但是仅仅是景区景点生态环境的优势，在城市的综合品质、城市的宜居舒适度、商业繁华度、社会文化繁荣发展、社会包容度等方面依然不够，无法产生强大的文化共鸣和吸附力，因此很难长久留住游客。

有外地朋友来宣城后曾经抱怨说在宣城喝不到星巴克，吃不到哈根达斯，饮食偏辣，却很少考虑全国不同地区游客的口味。晚上住在景区宾馆，想找个休闲娱乐的地方（比如建身房）都没有，无聊致极！——这种抱怨还不是第一次听到。如果一个城市音乐家来了想找个音乐茶餐厅没有;艺术家来了想找个画廊或者艺术街区也没有;企业家来了想找个地方商务会谈也没有！那我们还能留住谁？

这些对我们发展全域旅游是非常不利的声音。除了敬亭山、鳄鱼湖、月亮湾、太极洞、川藏线，这些值得骄傲的名胜景点，我们需要更多精神上物质上足以吸引游客，留住游客的东西。

三、对策建议

1.吃透政策，找准方向

随着最近创建政策的调整，我们必须全面分析我市创建的优劣势。突出优点，补齐短板，按照评价指标在全域范围内实现均衡协调发展，实现创建目标。根据《文化和旅游部办公厅关于征求国家全域旅游示范区认定整体要求和验收细则意见的函》，把验收细则作为指导今后工作的主要方向，奋力补齐缺项和短板，争取早日达到国家全域旅游示范区验收标准。以旅游的改革创新为基本原则，强化对推进创建全域旅游示范区所采取的各种改革创新举措的评估考核。避免各县市区创建同质化，建设盲目化。国家旅游局局长李金早在《全域旅游大有可为》文章中提出五个鲜明特征、四项基本标准、九个重要转变，为制定考核评价指标体系提出了原则要求和核心指标，各县市区改革创新的侧重点可以各有不同，推进的综合管理和综合执法，内容和方式也可以多种多样，实现的路径也可以因地制宜。比如绩溪可以开发美食文化游;旌德可以做大做强灵芝宣砚文化游;宣州区可以围绕敬亭山发展文房四宝文化。突出文化在旅游中的地位。

2.发动群众参与，激发市场活力

任何一项重大战略如果没有群众的广泛参与和大力支持都很难获得良好的社会效果。之前我市创建全域旅游示范区主要依靠的是政府的推动作用，市文旅委及其他职能部门做了很多很多细致的工作：比如政策制定、方案实施、分工部署、宣传推介、景区管治、人才配置，资金保障……可谓是尽心尽责，可是计划不如变化，国家一纸政策彻底打乱了我们的创建计划。这对我们是挑战也是机遇。我们也要反思，不是我们不了解政策，而是我们过于依赖政策，把政策当作唯一的创建途径，没有跳出政策实实在在得发展旅游。造成政策一旦更改，变得措手不及。我认为今后应该把创建的主动权交给广大群众和旅游企业，发动群众自主自发得参与到创建中来，鼓励懂旅游，懂文化的企业家和有志之士积极投入到旅游产业，从资金来源、经营主体、经营管理方式上全面激发市场和社会资本的活力，助推我市旅游业繁荣发展。

3.以游客需求为导向，提升旅游业整体经济效益

研究发现现在的游客旅游的目的不一定都在景区景点，他们更想体验的是一种异域的生活——就好像我们去埃及、泰国、古希腊旅游，不仅仅想参观那里的景点景区，我们更想去看看那里的人是如何生活的，他们吃什么，喝什么？住在哪？穿什么？体验不同的生活方式与异域独特的风情民俗往往是我们旅游的深层次动机，并且这一动机决定了我们在目的地逗留的时间长短。所以，今后我们发展全域旅游一定要转变思路：从单纯的景区景点建设中跳出来，把旅游理解为一种生活方式，让游客能彻底融入宣城的生活才是真正的全域旅游！

我们在创建过程中忽略了最初的目的，变成为了创建而创建，忽视了旅游业作为我市重要支柱性产业的初衷，造成旅游强却不赚钱，游客多却留不住，投入大于收益，未免得不偿失。现在整个经济不是非常景气，今后我们发展全域旅游切不可随便铺摊子，上项目，到处搞景点，搞工程，这样的创建模式已经越来越难以为继了，只会让我们的广大党员干部越来越累，最后甚至掏空政府财政。我们应该充分发挥市场自身的效益，让市场来选择怎么发展，如何发展，调动广大群众的积极性和主动性，全员参与、全域参与到旅游业的发展繁荣中来。尤其要重点了解游客的需求，分析客源以及不同群体的不同需求，比如银发游、研学游、情侣游、境外游，针对不同的群体设计不同的旅游路线和旅游服务体验。当然也可以发展在所有群体中都通用的旅游项目。要充分发挥文化旅游集团和旅游企业的作用，既要考虑盈利能力，也要着眼社会责任和城市口碑。立足今后5年，制定切合实际的发展目标。做大做强宣城文化旅游。从过去的政府主导转变为市场主导才是全域旅游发展的最终出路！

4.提高旅游资源利用率，走可持续发展道路

很多旅游景区都遇到过这样的尴尬：旺季游客络绎不绝，应接不暇，淡季门可罗雀，无人问津，游客呈现两极分化现象。如何提高旅游资源的利用率，走可持续发展之路？值得重视。我们花费巨大力气建起来的景区景点，绝不能淪为一季游的牺牲品。要加大景区的营销和宣传力度，根据不同季节推出不同的旅游项目，吸引不同层次的游客，尽量避免淡季太淡旺季太旺的现象， 让旅游资源最大化利用，游客均衡合理分布，走可持续发展之路。铜陵市有一个新开发的旅游景区叫梧桐花谷，景区规模不大，也谈不上名胜古迹，主要旅游内容就是赏花。一年四季各色花儿常开，无论你哪个季节去梧桐花谷，总能赏到不同的花—— “冬有梅花、夏赏荷花、秋有百合菊花，春有牡丹芍药竞相绽放，结合花谷漂流，婚庆等旅游项目，比较好的实现了景区资源的充分利用，又不至于太拥堵，值得借鉴。

5.提升城市品质，凸显特色

人有人品，城有“城品”。钟情于一座城，不仅仅因为她的青山绿水，环境宜人，还因为她生活美好富足，出行便捷顺畅，平安和谐。城市品质分为有形的和无形的。有形的包括自然资源，比如森林、湖泊、道路、环境、基础设施等;無形的包括公民素质、城市管理水平、社会氛围、文化繁荣、社会包容度等。宣城近几年在提升有形的城市品质方面做得很好：城市规划科学合理、交通四通八达、景区提升显著，甚至公厕配置数量都考虑得面面俱到。但是在提升城市无形品质方面远远不够。张冬云市长曾经非常尴尬得指出：我们招来一个女博士可能找对象都成问题，这说明我们城市的整体文化层次还不高，吸引不了高端人才。教育资源跟不上城市发展，也会妨碍我们对人才的吸附力。今后宣城应该加强城市文化教育繁荣、提高城市管理水平和公民整体素质、增加社会包容度，从这些精神层面来提升城市内在的品质。让宣城不仅山美水美人更美，管理有效，文化欣欣向荣，焕发出内在的精神魅力，让游客从心灵深处对宣城产生一种向往和留恋。

创建是我们建立旅游强市的有力抓手，而不是最终目标。要抓住特色，提升城市综合品质，尤其要凸显地域特色，这是我们创建过程中自始至终贯穿的一条主线。在充分挖掘本地人文历史自然资源的基础上，做到“人无我有，人有我优，人有我强”这才是全域旅游的必由之路。

不可否认，宣城市近几年获得了很多骄人的成绩：先后荣获国家生态文明建设示范市、全国文明城市、国家森林城市、国家园林城市、国家卫生城市、中国文房四宝之城、中国优秀旅游城市、 美丽山水城市等荣誉称号。获得省内外一致认可。今后创建旅游示范区要跳出旅游来全盘谋划，旅游的精髓不一定在景区，而是蕴涵在宣城的每一条街，每一条巷，每一条河，每一个公民，图书馆，规划馆，美术馆，甚至某个特色餐饮和民宿都能反映出宣城的地域和文化，让游客流连忘返。只有让游客彻底融入宣城的大街小巷，民宿会馆，学校商场，更深层次得了解宣城的人文历史、民俗民情，成为宣城的一份子，才能打动游客，留住游客。达到这样的目标光靠政府单一的推动是远远不够的，我们必须发动广大群众和企业积极参与，党群同心、政企合作，共同推动“融入宣城”这项庞大的工程。党委政府的任务更多的应该放在政策推动、基础设施、安全保障、旅游监督以及标准规范的制定上，而做大做强市场可以交给有实力的经营主体和能人去推动，市场这个无形的手会主动调节旅游资源的分配。

必须明确创建不是目标而是手段，是我们建立旅游强市的有力抓手。创建过程只有激发群众、企业、政府三者的活力，集思广益、群策群力、互补协调，才能从更高层面、以更广的视野作出更有针对性的方针政策，助推国家旅游示范区早日建成，真正实现旅游强市，旅游富民！

作者简介：

张美美（1980--），安徽芜湖人，哲学硕士，中共宣城市委党校马克思主义基础理论教研室讲师，研究方向：科技与文化，三农问题等。