税制改革对资源型城市转型应用的研究

秦腾　吴雪晴　唐恩林

【摘 要】论文结合当前我国资源型城市对于经济转型的迫切需求，研究税制改革在我国资源型城市经济转型中的应用，并提出相应的建议，旨在对推动资源型城市经济转型有一定的指导意义。

【Abstract】Combined with the urgent needs of China's resource-based cities for economic transformation， this paper studies the application of tax reform in the economic transformation of China's resource-based cities， and puts forward corresponding suggestions.The purpose of this paper is to provide some guidance for promoting the economic transformation of resource-based cities.

【關键词】税制改革;资源型城市;产业优化

【Keywords】 tax system reform; resource-based cities; industrial optimization

【中图分类号】F812.42                                            【文献标志码】A                                【文章编号】1673-1069（2019）07-0075-02

1 资源型城市转型的现状

资源型城市由于产业结构单一，且第二产业所占比重过高，这种特征在中国非常具有代表性和典型性。资源型城市的资源型产业在国民经济中占有很高比重，三大产业发展不均衡，资源型城市的产业结构导致了严重的资源枯竭和环境污染问题。资源型城市转型主要由市场机制决定，但政府干预可以很大程度上解决市场在转型过程中失灵的问题。税收作为政府宏观调控的重要手段之一，其作用范围广泛，既影响资源型城市产业结构，同时可以影响资源型和技术型企业。我国目前有260多座资源型城市，国家计划在2020年前实现成功转型[1]。

国外关于资源型城市转型的研究相对来说更加体系化和规范化，而国内关于煤炭资源型城市转型的研究，仍然停留在个案研究的阶段，还没有形成理论体系。总的来说，国内的研究存在以下的问题：①关于资源型城市转型的研究，之前大部分是关于国外先进经验的介绍、采用对比分析的方法来对国内外情况进行对比，而很少有学者从税制改革的角度，研究资源型城市的转型发展问题。②资源型城市的个案研究比较多，学者们大都是针对国内东北地区的煤炭资源枯竭型城市，且只是针对单方面具体问题提出对策。对于资源富庶型城市的危机预警和城市转型问题研究较少，且很少有学者系统性、综合性地研究成熟资源型城市转型发展问题。

因此，税制结构及政策取向可以对不同产业的发展速度和规模产生不同影响，进而影响产业结构调整。在产业结构调整成为当前经济发展主攻方向的背景下，现行税制能否实现促进产业结构调整的功能，如何通过优化税制，实现税收对资源型地区产业结构调整的作用最大化，成为本文研究的主要课题。

2 税制改革对资源型城市转型的影响

资源型城市的三大主体税种为增值税、企业所得税及资源税。对资源型城市税收税种构成比例来看，增值税贡献较多，但是资源型城市增值税主要存在的问题是税率相对过高，进项税抵扣项目较少，从而造成实际税负相对过高。首先，增值税税率较高。2019年增值税税率从17%调整到16%再调整到13%，虽然增值税税率在降低，但是对于资源型企业来说，增值税占纳税总额的比例较高。其次，资源型企业增值税抵扣范围较小，很多非增值项目加入增值额，无形之中会增加税负，这会导致资源型企业增值税抵扣链条不完整，税负普遍加重。

在资源型城市税收构成里面，资源税规模较小。虽然我国于2014年实行资源税改革，资源税征收方式由从量征收改为从价征收。增加了当地财政收入，也减轻了煤炭企业的税收负担。但是资源税收入所占比例和资源型城市身份不符，如内蒙古鄂尔多斯市、安徽淮南市，其经济结构是以资源的输出和转换为主，其原有的资源税税制存在诸多不合理之处，对于多种资源征税的标准，不能体现出税收的中性原则[2]。我国现阶段实施的结构性减税政策对资源型企业来说效果并不明显。企业之间由于资源税种不同，而带来的税收负担不同，使得税收征管有失公平，不能起到有效节约资源的作用，使地方财政支出和税收收入不协调问题突显。

3 加快资源型城市转型的税制改革建议

3.1 加快资源型城市税种优化

消费税作为一种调节性税制，能够显著促进资源型城市产业结构合理化，可以对一些三高企业所生产的产品进行征税，纳入消费税征税范围。近年来，我国消费税的征收范围有所调整，如把电池涂料污染性比较大的行业纳入征收消费税的范围，通过征收消费税提高这些高污染产品的税负成本，从而倒逼资源型城市转型发展。资源税对资源型城市转型具有的引导作用，要加快资源税改革。2016年以来，我国对大多数资源税项目改为从价计征模式，下一步将扩大资源型城市资源税征税范围，如大气、水、草原、滩涂、森林等自然资源，从而促进对各种资源的节约和保护，加快转型步伐。适当降低资源型城市企业所得税的负担，如通过降低税率、加速企业折旧、增加成本费用扣除等组合优惠政策，减轻资源型城市企业所得税税负，让企业有更多资金进行创新和转型发展。

3.2 加快资源型城市税系结构优化

自1994年我国分税制改革以来，我国税种构成一直以流转税为主，特别是营改增以来，流转税所占比例一直很高，这不利于资源型城市产业结构调整，税收作为重要的政府调控工具，要强化所得税的主体税地位，弱化流转税作用。资源型城市流转税收入绝大部分来自第二产业，作为一种间接税，随着流转环节的增多和流转税的转嫁，税收调节功能不太突出，这种税种结构加强了对一些三高企业和重工业的税收依赖，使得地方政府没有动力促进产业结构调。作为一种直接税，所得税税负一般不可转嫁。所得税的征收能够对企业的成本费用扣除产生直接影响，引导企业资金、资本、劳动力等生产要素的合理流动，提高资源配置效率。从税收调节作用来看，适当地提高所得税在税制体系中的比重，提升其主体税系地位。

3.3 完善税收收入分享体制，理顺分配关系

资源型城市一方面是由于经济结构单一、产能过剩，导致政府财力紧张，另一方面则是由于解决各种民生、社会、环境问题，需要大量的财政支出，财政缺口较大，地方财政困难，无力进行转型发展。为解决这一矛盾，可以完善中央地方税收收入分享体制，如改进增值税税收的中央地方的“五五分成”的过渡方案。资源型城市曾经为我国经济建设做出巨大贡献，历史欠账较多，财政压力较大，中央要加大对资源型城市的财政转移支付力度。通过理顺中央和地方的财政分配关系，增加资源型城市地方政府的收入能力，减少其财政支出压力，有利于地方政府运用财政支出手段促进资源型城市转型发展。

【参考文献】

【1】孔翠英.资源型地区产业结构调整与税制优化研究[D].太原：山西财经大学.2017.

【2】刘文清.鄠尔多斯市可持续发展财税政策优化研究[D].北京：中国科学院大学.2014.