改革开放40年财政支农政策嬗变的政治经济学分析

朱 珍

(福建师范大学马克思主义学院，福建 福州 350117)

一、问题的提出

改革开放40年来，农村居民人均可支配收入由1978年的134元升至2018年的14 617元，这与我国不断调整、完善、创新的财政支农政策息息相关。梳理40年来我国财政支农政策的历史嬗变，总结相应的政治经济学规律与特征，有助于更好地实施乡村振兴战略，助力农村经济高质量发展，有助于提高农村居民收入。

长期以来，关于财政支农政策的研究成果主要集中在财政支农的意义、效应、存在的问题和改进的思路等方面。在财政支农的意义上， Matsuyama[1]认为，相对于其他产业而言，财政资金用于发展农业有明显的优势。李焕彰和钱忠好[2]指出，财政支农资金是农业投入的主要来源，对于一些公共基础建设而言，甚至是唯一的来源。研究财政支农效应的成果较多。Huang和Scott[3]认为，农业科技投入的增加对农业经济的发展能够产生长期影响。Fan等[4]通过构建方程组，发现公共投资对农业增产、农民增收和缓解贫困有促进作用。王亚芬等[5]运用广义矩估计研究表明，财政支农政策对农业产出和农民收入有显著的促进作用。孔祥智等[6]通过EG两步法和似不相关回归法检验发现，财政支农政策对农民收入的增加有显著的影响。潘世磊[7]运用空间计量模型研究表明，财政支农政策在促进农民增收上具有显著的空间正相关性及溢出效应。当然，也有学者持相反观点。万树和程瑶[8]则主张，中国财政支农政策限制了农业生产的劳动投入，没有明显改变农民的经济福利水平。在财政支农存在的问题及对策建议上，邓子基[9]提出应完善农村税费制度、加大农业基本建设投资力度、加大对农业产业化的支持力度以及建立对农民收入的直接补贴等措施多管齐下来构建完善的财政支农体系。唐朱昌和吕彬彬[10]通过计量回归模型测定财政支农结构，发现财政支农投入仍然不足，应优先增加农业科研投入，加大农业基础设施建设，增加农村教育的财政投入。彭克强和陈池波[11]基于规模与效率的实证视角，发现财政支农能力低下的主要原因在于效率而非规模，应有效整合财政支农和金融支农，提升财政支农效率，加大财政支农资金规模。李燕凌和欧阳万福[12]从县乡层面考察了财政支农支出效率，发现县乡政府财政支农支出产生了较好的综合生产效率，但其覆盖面较窄、个性化公共服务缺乏且对农民收入水平反应不敏感。温涛和董文杰[13]通过对我国30个省份进行实证检验指出，财政支农资金存在错配或外溢问题，应坚持政府与市场共同着力、中央与地方共同作为、投入与管理共同推进的“三位一体”措施来优化财政支农政策体系。

由上可知，已有的研究文献有以下几个特点：一是多数学者采用计量分析工具研究财政支农政策。二是研究财政支农政策的着力点多放在财政支农支出政策上，需要指出的是，财政支农支出政策仅是财政支农政策的一个子集，已有研究范围较窄。三是多数学者认为财政支农支出存在结构不合理、效率有待提高的问题。然而，已有文献较少从政治经济学的视域去审视改革开放40年来财政支农政策所彰显的规律、问题。财政支农政策作为促进“三农”发展的常态化政策，从政治经济学视角总结规律、发现问题是非常必要的。财政支农政策是支持农业发展、农村富裕、农民增收的一系列财政政策的总称。适逢改革开放40年，本文主要基于税收政策、公共支出政策等在“三农”领域的具体应用来分析财政支农政策的演变历史，以期总结出有价值的政治经济学规律。

二、改革开放40年我国财政支农政策的嬗变

我国财政支农政策主要包括税收政策和公共支出政策。税收政策主要是指政府通过降低税率、增加税收优惠等举措来促进“三农”发展。公共支出包括购买性支出和转移性支出，其中政府投资包含在购买性支出中，而转移性支出既包括社会保障，也包括财政补贴(既有对居民的明补，也有对特定商品的暗补)。当然，财政支农政策的有效实施离不开金融政策的配合。

(一)改革开放初期财政支农政策的初步形成(1978—1993年)

1.财政补贴政策的建立

(1)暗补为主(1978—1990年)。中华人民共和国成立初期，为了改变经济发展落后的局面，国家作出了优先发展重工业的战略选择。相应地，在财税举措上，采取了超低价收购农产品、征收较重农业税的方式来积累工业建设资金。近达三十年的农业超负荷补给工业的结果就是粮食和农产品短缺，农业发展停滞不前。因此，党的十一届三中全会后，改革开放率先在农村拉开了序幕。1979年以来，国家先后六次提高粮油等农产品的收购价格。为了安定城镇居民生活，在提高收购价格的前提下，国家并没有相应地提高农产品的销售价格。购销价格的差异以及粮油等农业企业的经营费用由国家采取暗补的方式解决，这样在一定程度上既增加了农民的收益，保证了城镇居民的生活，也适应了企业的诉求，实现了农民、居民、企业的三赢。然而，随着城镇居民生活水平的提高，特别是恩格尔系数的下降，粮油购销价格倒挂的弊端也日渐凸显。一是加重了国家财政特别是中央财政的负担。二是限制了粮油收购价格的市场化调整，影响了农民种植的积极性。三是粮油企业的政策性亏损掩盖了经营性亏损。在这样的背景下，国务院于1991年5月1日起开始大幅提高粮油统销价格，以理顺粮油价格，减轻财政负担。

(2)明补为主、暗补为辅(1991—1993年)。根据《国务院关于调整粮油统销价格的决定》(国发〔1991〕18号)，从1991年5月1日起，三种粮食(面粉、大米、玉米)中等质量标准品全国平均统销价每五百克提高一角；六种食用油(花生油、大槽芝麻油、菜籽油、精炼棉籽油、茶籽油、豆油)实行购销同价，全国平均每五百克提高一元三角五分；其他粮油品种的统销价格也相应调整。为了使城镇居民的实际生活水平不因粮油统销价格的提升受到大的影响，国家直接采取明补的方式给予城镇居民以补偿。对职工及其家属的提价补偿纳入职工基本工资，国家机关、事业单位每个职工每月基本工资提高六元，企业单位职工各等级标准工资均提高六元。补偿方式由过去的国家全部负担改为国家、企业和个人共同负担，缓解了财政压力。粮油统销价格提高后，粮食购销价格仍存在倒挂的部分、粮油经营费用仍由财政给予暗补。

2.政府投资政策的形成

1979年，中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》(中发〔1979〕4号)提出了一系列财政支农政策：今后三至五年内，农业投资在整个基建投资中的比重将逐步提高到18%，农业支出在国家总支出中的比重将逐步提高到8%；农业贷款从现在起到1985年，要比过去增加1倍以上。然而，在“分灶吃饭”的背景下，中央财政困难，“两个比重”下降，加之地方财政的重心在城市，使得农业基本建设投资锐减。农业基建支出由“五五”时期(1976—1980年)的238.03亿元下降到“六五”时期(1981—1985年)的158.57亿元[14]，“三农”发展徘徊不前。为了改变这种局面，确保农业资金有稳定的来源，1988年12月，国务院下发《关于建立农业发展基金增加农业资金投入的通知》(国发〔1989〕80号)，决定从1989年起，逐步建立农业发展基金，由各级财政纳入预算，列收列支，专款专用。1993年，国家颁布《中华人民共和国农业法》规定：国家逐年提高农业投入的总体水平，每年对农业总投入应高于财政经常性收入的增长和幅度。此后，财政支农政策有了明确的法律依据。

(二)分税制改革以来财政支农政策的不断完善(1994—2011年)

1.农业税费减免的力度加大

20世纪90年代，由农村税费负担过重引发的“农民真苦、农村真穷、农业真危险”问题引发了国家对“三农”问题的高度关注。1996年中央二号文件强调要“采取果断措施减轻农民负担”。2000年，我国率先在安徽省进行农村税费改革试点，并逐步向全国推广。取消“三提五统”、各种摊派费和集资费，统一农业税税率，逐步取消“两工”(义务工和积累工)。因农业税费改革而减少的基层财政收入由中央财政通过财政转移支付弥补。2003年，党中央在“统筹城乡发展”战略中提出要把“三农”问题作为全党工作的重中之重。2004年，降低农业税税率，由7%下调至5%。随着农业税费改革试点成效的彰显，2006年1月1日起，我国全面取消农业税。一个实行了两千六百多年的农业税税种正式宣告结束，国家与农民的分配关系发生了划时代的变革，有力地促进了农民的减负增收与“三农”的持续发展。

2.财政投资的规模扩大

分税制改革以后，我国财政支农支出增长较快，由1994年的533亿元增加到1997年的766.4亿元[15]。1996年中央二号文件指出：“无论哪一级，今年财政用于农业的资金，都必须达到《农业法》的规定要求”。1997年，亚洲金融危机爆发后，我国采取了积极的财政政策，不仅通过发行特别建设国债支持重要农田水利工程等农村基础设施建设，还继续加大基础设施、农业科技和扶贫开发等方面的支农支出。1998年，财政支农资金超过1 000亿元，随后基本逐年增加，到2002年，财政支农资金已高达1 580.8亿元[15]。统筹城乡后，中央对“三农”提出“多予、少取、放活”的制度方针。2004年以来，针对“三农”问题，中央每年都出台一号文件，为财政支农提供政策保障。2007年，党的十七大报告指出：“要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2007—2010年连续四年的中央一号文件第一条都提出要“加大三农投入力度”，2011年中央一号文件提出要加快水利改革发展，加大公共财政对水利的投入。

3.财政补贴日渐完善

2002年，国家出台了良种补贴制度，首先设立了大豆补贴。2003年，设立小麦补贴。2004年，设立水稻补贴。2007年，分别设立棉花补贴和油菜补贴。2009年，国家明确了良种补贴范围和标准：稻、小麦、玉米、棉花在31个省(区、市)实行良种补贴全覆盖；大豆在辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古等4个省(区)实行良种补贴全覆盖；良种补贴的执行标准为早稻10元/亩、中晚稻与棉花15元/亩；小麦、玉米、大豆10元/亩。2010年，国家又规定油菜良种补贴在江苏、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、重庆、贵州、 四川、云南及河南信阳、陕西汉中、安康地区实行冬油菜全覆盖，青稞良种补贴在四川、云南、西藏、甘肃、青海等省(区)的藏区实行全覆盖；早稻、小麦、玉米、大豆、油菜、青稞 10元 /亩，中稻(一季稻)、 晚稻、棉花 15元 /亩。此外，还有马铃薯补贴、花生良种补贴和农机具购置补贴等。2011年中央一号文件强调要扩大补贴种类，落实和完善农资综合补贴动态调整机制。

4.农村社会保障开始建立

除了上述税费减免、政府投资和财政补贴外，农村社会保障制度也逐渐建立。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。2006年中央一号文件强调要逐步建立农村社会保障制度。2007年，国家要求在全国范围内建立农村最低生活保障制度，鼓励有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度，高度重视农村残疾人事业，妥善解决外出务工农民家庭的实际困难。2008年，在全国普遍建立新型农村合作医疗制度。2009年，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度，巩固发展新型农村合作医疗，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障，开展门诊统筹试点。2010年，继续提高农村社会保障水平，逐步提高新型农村合作医疗筹资水平、政府补助标准和保障水平，落实和完善被征地农民社会保障政策，加大对农村残疾人生产扶助和生活救助力度。

(三)党的十八大以来财政支农政策的优化创新(2012年至今)

1.财政补贴的连续性

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“健全农业补贴制度，坚持对种粮农民实行直接补贴，继续实行良种补贴和农机具购置补贴，完善农资综合补贴动态调整机制”。2013年中央一号文件从强化农业补贴政策、增加农业补贴资金规模、落实良种补贴和落实远洋渔业补贴等方面强调要加大农业补贴力度。在此基础上，2014年中央一号文件提出要完善农业补贴政策，特别是在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。2015年中央一号文件和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(下文简称“十三五规划”)都强调要提高农业补贴政策效率，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，调整改进“黄箱”支持政策，充分发挥政策惠农增收效应。十三五规划还指出要建立玉米生产者补贴制度。2016年中央一号文件要求将种粮农民直接补贴、良种补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴。在供给侧改革的背景下，2017年中央一号文件要求深入推进农村供给侧改革，进一步提高农业补贴政策的指向性和精准性，重点补主产区、适度规模经营、农民收入和绿色生态。在党的十九大报告作出“乡村振兴战略”的重大部署后，2018年，农业补贴种类进一步细化为农业支持保护补贴、粮豆轮作补贴和重金属污染治理补贴等16种补贴类型。

2.政府投资的结构优化

党的十八大以来，不论是财政支农的资金来源结构，还是支出结构都有了进一步的优化。在资金来源结构上，国家开始鼓励社会资本支持新农村建设。2017年中央一号文件提出：“创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作(PPP)，实行以奖代补和贴息，支持建立担保机制，鼓励地方建立风险补偿基金，撬动金融和社会资本更多投向农业农村”。2018年，国家提出支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴、脱贫攻坚领域的公益性项目；鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券；规范地方政府举债融资行为，不得借乡村振兴之名违法违规变相举债。财政支出结构也进一步优化。2015年，中央强调要重点支持农民增收、农村重大改革、农业基础设施建设、农业结构调整、农业可持续发展和农村民生改善。2017年，国家继续强调要着力优化投入结构，创新使用方式，提升支农效率。固定资产投资继续向农业农村倾斜。2018年中央一号文件指出：“优化财政供给结构，推进行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合”。

3.财政金融共同发力

2013年，国家提出要加强财税杠杆与金融政策的有效配合。2015年，开始积极推进农村金融体制改革，综合运用财政税收、货币信贷和金融监管等政策措施，推动金融资源继续向“三农”倾斜，强化农村普惠金融。2016年，创设性地提出要加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，发展农村普惠金融，降低融资成本，全面激活农村金融服务链条。2017年，提出要加快农村金融创新，强化激励约束机制，确保“三农”贷款投放持续增长。2018年，强调提高金融服务水平，坚持农村金融改革发展的方向，健全适合农业农村特点的金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好地满足乡村振兴多样化金融需求。此外，这一时期，国家还实施农业保险、农业期权期货和多层次资本市场等创新性举措。

4.努力推进农村基本公共服务均等化

党的十八大以来，公共财政还致力于发展农村社会事业，努力推进农村基本公共服务均等化。在教育上，《全国财政决算》中每年都有化解农村义务教育债务支出、农村中小学校舍建设和农村中小学教学设施等支出名目。在医疗上，国家提出要健全农村三级医疗卫生服务网络，加强乡村医生队伍建设。继续提高新型农村合作医疗政府补助标准，积极推进并巩固城乡居民医保全国异地就医联网直接结算。在社会保障上，提出要健全新型农村社会养老保险政策体系，加强农村最低生活保障的规范管理、完善农村优抚制度以及加大扶贫开发投入等举措。在脱贫问题上，我国于2016年开始实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，分类扶持贫困家庭，坚决打赢脱贫攻坚战。2017年，扎实推进脱贫攻坚，进一步推进精准扶贫各项政策措施落地生根。

三、我国财政支农政策嬗变轨迹彰显的政治经济学规律

改革开放40年来，在财政支农税收政策上，我国不断降低农业税率直至免农业税，对农产品实行低增值税税率，对农业生产者销售的自产农产品免增值税；在财政支农补贴上，由弥补统销价格的倒挂到直接采取农作物补贴，引导农作物生产；在财政支农投资上，逐步发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，形成多元化的投资格局；在农村社会保障、基本公共服务及脱贫问题上，逐步发挥财政金融的合力作用，努力创新财政支农方式。通过财政支农方式，农业生产跨上新台阶，农民收入持续增长，脱贫攻坚战取得实质性进展，农民获得感显著提升，这些彰显出基本的政治经济学规律。

(一)稳健的财政支农政策反映了国家深谙生产力与生产关系运动规律

马克思在政治经济学研究中揭示了生产力决定生产关系、生产关系适应生产力发展的规律，他在《资本论》第一卷第一版序言中指出：“我要在本书研究的是资本主义生产方式以及和它相适应的生产关系和交换关系”[16]，在《政治经济学批判》序言中指出：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系”[17]。 此外，马克思还揭示了生产、分配、交换、消费相互作用的规律，即生产起决定性作用，分配、交换、消费反作用于生产的规律。生产关系若能与生产力相互适应，相互协调，则会促进社会的进步；反之，则会阻碍社会的发展。马克思批判资本主义，不是批判资本主义的生产方式，而是批判资本主义的分配方式，也正是因为资本主义的分配方式显失公平，所以，马克思认为，资本主义将为共产主义所替代。因此，一个社会的分配方式尤为重要。财政作为一种分配关系，起着反作用于生产的作用；财政支农体现了国家与农业、农村、农民的分配关系，起着反作用于农业生产、农村发展、农民增收的重要作用。遵循生产力与生产关系矛盾运动规律，改革开放以来，我国不断增加农村财政补贴和政府投资，减免农业税，完善农村社会保障，推进农村公共服务均等化，农业、农村、农民也着实有了进步与发展，农村越来越美，不断往乡村振兴的道路迈进。

(二)多元的财政支农政策折射出国家对马克思劳动价值论的运用

马克思指出：“我的书最好的地方是在第一章就着重指出了按不同情况表现为使用价值或交换价值的劳动二重性(这是对事实的全部理解的基础)”[18]。“一切劳动，一方面是人类劳动力在生理学意义上的耗费；就相同的或抽象的人类劳动这个属性来说，它形成商品价值。一切劳动，另一方面是人类劳动力在特殊的有一定目的的形式上的耗费；就具体的有用的劳动这个属性来说，它生产使用价值”[19]。劳动二重性决定了商品二因素，抽象劳动形成商品价值，具体劳动创造商品的使用价值。农民作为农产品特别是初级农产品生产的主体，其劳动理应得到尊重与认可，国家与时俱进地出台公共支出、税收和社会保障等多元化的财政支农政策，体现了国家对农业劳动者、对农业劳动创造价值的认可与激励。此外，马克思的劳动价值论是商品交换的内在依据，是市场经济理论的基石。商品交换依据同质的抽象劳动所凝结的价值来进行，而价值量是由社会必要劳动时间来决定的，商品必须按照社会必要劳动时间所决定的价值量来生产，必须根据等价(价值量相等)原则进行交换，此为价值规律。我国农村市场的运行同样受价值规律支配，然而，由于历史原因，我国形成了农村、城市二元经济结构，在很长一段时期，农村的农产品生产是为城市、为工业服务的，从而形成了工农业产品的价格剪刀差，农产品的价格低于价值。因此，必须综合运用多种财政支农方式补给农业，减少价格剪刀差，实现价格与价值的对等。当然，由于城乡二元经济结构，农村的市场经济相对于城市而言，开发与开放程度都较低，这也制约了农产品价值的充分实现，也应通过财政手段予以适当补给。

(三)灵活的财政支农政策体现了国家对马克思公平正义思想的践行

公平正义是我国重要的道德追求和价值目标。马克思虽然没有提出系统的公平正义理论，但其从无产阶级和劳动群众的利益诉求出发，探索资本主义生产关系中的内在矛盾及其解决途径，深刻揭露和抨击资本主义社会中广泛存在的不公正现象，探索公平正义目标的实现途径，即消除生产资料私有制才能实现公平正义。在《国际工人协会共同章程》中，马克思明确指出：“加入协会的一切团体和个人，承认真理、正义和道德是他们彼此间和对一切人的关系的基础，而不分肤色、信仰或民族”[20]。马克思一生都在致力于探索人类社会的自由与解放，提出共产主义社会的畅想，提出按需分配，探索真正的公平正义。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，同样也存在一些不公平、不公正现象。基础设施、基本公共服务和收入水平等在农村内部存在不公平、不合理配置的现象，与城市相比更是存在不小的差距。我国努力践行马克思公平正义思想，通过相机抉择的灵活的财政政策，不断完善农村基础设施建设、解决农村基本公共服务均等化和收入分配不平等问题，以减少社会矛盾、社会冲突，从而有助于实现社会的公平正义。

四、政治经济学视角下我国财政支农政策存在的不足

(一)财政支农政策存在的结构性问题不利于倍乘劳动的有效发挥

在没有财政补贴情况下，农民的收入主要来源于农作物销售收入、打工收入或二者兼而有之。如果农作物销售收入是农民唯一收入，那么其收入可认为是商品的价值W，W=C+V+M。我国农村市场的开发程度往往落后于城市，同样的商品，农村市场价格往往低于城市市场价格(剔除运输成本、批发商和零售商利润外，前者仍然低于后者)，再加上农作物具有一定的“靠天吃饭”特性、农民种植农作物具有跟风的羊群效应等，“谷贱伤农”的现象不少见。这样就使得农民很难充分地获得剩余价值M，很难有效弥补劳动力价值。

我国财政支农支出既有科技转化与推广服务、病虫害控制、防灾救灾支出，也有稳定农民收入补贴、农业结构调整补贴、农业生产支持补贴，一定程度上有助于农民劳动力价值和剩余价值的实现，激励农民增强生产积极性。然而，从表1中2016年和2017年农业支出的具体项目(决算数)来看，农业生产支持补贴最多，分别为1 605.55亿元和1 427.44亿元，相应的执法监管不足，仅为25.67亿元和23.77亿元，从而产生了一些利用虚假农业生产骗取补贴的行为(虽然缺乏总体的数字，但各地方都真实存在骗取农业补贴的案例)，这使得财政支农政策的效果大打折扣，不利于那些真正通过勤劳致富的农民充分发挥其倍乘劳动的作用[21-22]。马克思指出：“比较复杂的劳动只是自乘的或不如说多倍的简单劳动，因此，少量的复杂劳动等于多量的简单劳动”[19]。他还指出：“生产力特别高的劳动起了自乘的劳动的作用，或者说，在同样的时间内，它所创造的价值比同种社会平均劳动要多”[19]。生产力特别高的劳动主要是指使用现代科学技术，在生产过程中大大提高了劳动生产率的劳动。而在财政支农结构中，2016年和2017年科技转化与推广服务仅为390.12亿元和307.36亿元，远远落后于农业生产支出补贴。此外，2016年和2017年行政运行、一般行政管理事务、机关服务、事业运行等行政性的支出分别高达1 134.8亿元和1 193.6亿元，大大高于科技性投入。这些均不利于复杂劳动的产生，不利于农业的价值创造和价值增值。

表1农业支出具体项目金额 单位：亿元

(二)财政支农资金使用过程中的异化现象

马克思[23]在《1844年经济学哲学手稿》中提出并从四个方面专门分析了资本主义私有制下的异化劳动。一是“工人同自己的劳动产品的关系就是同一个异己的对象关系”，即工人同劳动产品的异化。二是工人同劳动本身的异化。马克思指出：“劳动的异化性质明显地表现在，只要肉体的强制或其它强制已停止，人们就会像逃避鼠疫那样逃避劳动”[23]。 三是“人的类本质—无论是自然界，还是人的精神的类能力—变成对人来说是异己的本质”[23]，即人的类本质同人的异化。四是人同人相异化，马克思认为：“人同自己的劳动产品，自己的生命活动，自己的类本质相异化这一事实所造成的直接结果就是人同人相异化”[23]。由于异化劳动的存在，人们不能支配自己的劳动行为、劳动成果和劳动价值，人们就愈发渴望拥有商品世界里被他们所创造出来的商品并反过来被商品所支配，“人脑的产物表现为赋有生命的、彼此发生关系并同人发生关系的独立存在的东西”[19]，从而形成商品拜物教。我国是以公有制为主体的社会主义国家，已经不存在异化劳动的制度基础，却实实在在地充斥着异化现象。财政资金作为国内生产总值的一部分，是劳动人民创造出来的成果，通过财政再分配，体现财政取之于民、用之于民的特点。然而，在财政支农资金的使用过程中，一些单位和个人崇尚商品拜物教，金钱至上、利欲熏心，将财政资金异化为谋取私利的手段。以中华人民共和国审计署《2017年第8号公告：涉农水利专项资金审计结果》为例，审计署对水利部等部门和河北等18个省份2015—2016年涉农水利专项资金的分配、管理和使用绩效情况进行审计发现：骗取套取、挤占挪用财政资金和项目建设管理违法违规，涉及金额44.93亿元；资金闲置和项目推进缓慢，涉及金额199.09亿元；涉农水利项目未发挥预期效益且出现损失浪费问题，涉及金额20.45亿元[24]。财政资金本就属于广大人民，却异化为少数群体的私利，使得农民与财政资金相异化，这大大挫伤了农民劳动的积极性，降低了财政支农政策的效果，也影响了政府的公信力。

(三)农村医疗、教育等基本公共服务建设与五大发展理念不符

值得肯定的是，国家非常重视对农村医疗的投入，2016年，投入新型农村合作医疗的财政资金是3 024.67亿元，同期城镇居民基本医疗保险投入为1 397.32亿元。2017年，财政对新型农村合作医疗基金的补助为989.95亿元，对城镇居民基本医疗保险基金的补助则为291.86亿元[22]。但是，在报销比重上，虽然新农合在乡镇卫生院报销多，但在大医院(主要指城市里的医院)报销比重远低于城镇居民。乡镇卫生院的医疗水平又大大落后于城市医院，农民若得了大病，只能去城里看病，而较低的报销比重使得农民望而却步，“看病难、看病贵”仍然是摆在农民面前的一大难题。协调发展要求城乡基本公共服务均等化，共享发展要求建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度，而农村现实情况显然未达到上述理念的要求。在农民同样关注的教育问题上，尽管常年都有对农村中小学校舍建设、教学设施的投入，也强调加强乡村教师队伍建设、推动优质学校辐射农村薄弱学校常态化。但是缺乏吸引人才的创新机制，使得乡村教师队伍建设总是存在数量不足、质量欠优和后备力量不足的短板。在开放问题上，农业支出中有对外交流与合作这一项目，但2016年和2017年分别仅为3.07亿元和3.05亿元，而相应地农业支出分别为6 458.59亿元和6 194.61亿元，对外交流与合作占农业支出的比重不到0.05%，这不利于农村市场的进一步开发，不利于倒逼农村的市场化改革，不利于农村开放型经济的建立[21-22]。

五、完善我国财政支农政策的建议

(一)基本原则：进一步优化财政支农资金的来源结构和支出结构

在经济新常态、供给侧改革以及营改增的多重背景下，财政面临着税源减少、支出加大问题，因此，在制定财政预算时，不能总是采取基数加增长的模式。一些已逐步解决的“三农”问题采取减少乃至零支出的方式也可在一定程度上减少骗取农业补贴的行为。一些未解决的重要问题可以在预算中预留较多的份额。当然，财政不是万能的，不能事事依靠财政，财政应发挥“四两拨千斤”的作用，引导金融机构、社会资本进入“三农”领域，以优化财政支农资金结构。现行的财政支农支出结构中，科技方面的支出不足，事业性的支出较多。但随着大工业的发展，“直接劳动在量的方面降到微不足道的比例……同一般科学劳动相比，同自然科学在工艺上的应用相比……却变成一种从属的要素”[25]。那么，也就意味着，包括农产品在内的商品的价值创造主要取决于一般科学劳动，也就是取决于科技的进步及其在生产中的应用。“生产过程从简单的劳动过程向科学过程的转化，也就是向驱使自然力为自己服务并使它为人类的需要服务过程的转化”[26]。科学劳动创造出大量的使用价值，促进了社会生产力的提升和国民财富的增加。因此，有限的财政支农资金应向科技倾斜，包括支持农村科技型人才的培养、科学技术研发以及科学技术的使用等，逐步建立起农民尊重科技、崇尚科技、使用科技的良性循环体系，增加农民的科学劳动，提升并实现农村商品价值，增加农民收入。

(二)绩效评价：加强财政支农资金的管理与监督

之所以出现骗取套取挤占挪用财政资金、资金闲置和项目推进缓慢、未发挥预期效益和损失浪费财政支农资金的现象，除了一些单位和个人有贪婪的本性之外，主要是由于我国未构建起财政支农的绩效评价与管理机制。财政支农的绩效评价应贯穿财政支农预算编制、审批、执行、决算的全过程，实施绩效的闭环式管理。在编制环节，应综合采取基数预算、零基预算对财政支农资金做可行性分析，并给出具体的可行性分析报告；在审批环节，应充分发挥人大的作用，注重成本效益分析，关注财政资金的使用效率，完善财政支农结构；在执行环节，应发挥人大及审计监督部门的监督作用，减少执行与预算的差异，对财政资金的异化现象，根据反腐标准严惩相关单位和责任人；在决算环节，着重评价财政支农资金的使用是否改善了农村基本公共服务，是否提升了民生福祉，审查预决算的偏离度并找出相应的原因，不断总结经验教训，提升财政支农资金的使用效率。

(三)民生诉求：逐步实现城乡基本公共服务均等化

马克思毕生都在追求公平正义，我国作为社会主义国家，是马克思主义的践行国，也一直致力于公平目标的实现。然而，城乡之间基本公共服务的非均等化、城乡之间的非协调化发展却是摆在农民面前最大的不公平。无论是公共基础设施，还是医疗、教育和社会保障都不同程度地存在非均等。这与城乡二元经济结构、财政供给的缺位是分不开的。财政支农资金除了要支持科技兴农之外，更要重点投向与民生息息相关的领域，让农民没有后顾之忧，减少社会矛盾，让农民充分享受国民待遇，提升农民幸福指数。当然，城乡基本公共服务的均等化并非指城乡基本公共服务数量和质量完全相等，而是尽可能缩小城乡差距。在财政资金有限的情况下，应率先保障医疗、教育和社会保障这三大范畴的支出。在就医问题上，应逐步提高农民进城就医的报销比重；在教育问题上，除了支持农村硬件教育设施的建设，更重要的是采取物质奖励、职位提升、精神感召和人文关怀等综合性的手段吸引并留住优秀教师人才；在社会保障上，构建专业性的投资团队，寻求养老保险基金的保值增值，并回馈给广大农民。当然，需要指出的是，我国实行不包括村这一级的五级政府管理体制，但村这一级事实上对农村的发展发挥着至关重要的作用。因此，应加大财政资金对村官的培养力度，通过有为村官逐步改善农村基本公共服务直至缩小城乡差距。