“最高法”引入第三方评估机制

王纯

长期以来，法院执行工作备受社会关注，执行难问题群众反映强烈。2016年，最高人民法院在十二届全国人大四次会议上庄严宣布，“要用两到三年时间基本解决执行难问题”。为此，最高人民法院引入第三方评估机制，由中国社会科学院牵头，法学研究所承办，中国法学会等3家单位以及13家媒体参加，特邀15位知名学者为特聘专家。此次第三方评估坚持科学客观原则，共对全国31个省区市和新疆生产建设兵团法院的数据进行采集，对700余家法院的抽样数据进行评估。针对“执行难”中的突出问题，评估组确定适用“一票否决”的三个核心指标。

这是我国最高司法机关首次委托学术机构对其工作开展独立第三方评估，在中国司法史上具有里程碑式的意义。近日评估工作结束，综合各项指标，评估组为全国法院“基本解决执行难”的阶段性战役给出了一个较为客观的评定。

700余家法院随机抽检

三个核心指标“一票否决”

评估组于2017年8月份进行了一次预评估，又于2018年年初进行了一次样板法院评估。全国法院的全面评估从2018年8月开始正式启动，截至2019年1月上旬，完成了对全国法院的数据采集。评估组在每个省级辖区，按照重点抽取案件量居多法院、兼顾案件量居中和较少的法院的原则，共抽取了148家中级法院、583家基层法院，各级法院总计评估763家。评估组在各被评估法院现场调取了评估所需的案卷和各类案件数据，全国共调取案卷92668套，根据评估指标对案卷进行了评查和统计，并对自报材料进行了验证和分析。

据评估组负责人介绍，在接受最高院委托后，评估组先后多次召开由专家学者、律师、新闻媒体参与的论证会，对评估指标体系提出修改意见和建议。评估坚持了依法设定指标、科学客观评价、重视规范执行过程、适度超前推介执行亮点工作的原则。根据全国各级法院的职能定位，分别对以下方面设置了评价指标：针对高级人民法院，侧重于执行监督管理、联动机制、信息化以及执行保障等方面;针对中级人民法院和基层人民法院，侧重于对执行工作规范化、透明度的考察，评估联动机制、信息化在具体执行工作中的应用和实施。对于最高人民法院的评估，不单独设定指标体系，主要从顶层制度设计和全国层面的执行效果进行综合评估。

在评估过程中，根据人民法院执行工作的新进展，为了兼顾规范与质效，评估组又再次对评估指标进行了优化调整，以顺应执行实践发展，提升指标体系的科学性和可操作性。调整后的指标体系，内容囊括了综合治理大格局建设、规范化建设、信息化建设、执行体制机制建设和管理机制变革、法治宣传、执行队伍建设等执行工作的各方面内容，体现了执行过程的规范导向和质效提升，着重考察执行中的突出问题。

调整后的指标更加注重建立执行工作的长效机制。例如，增加了争取地方党委支持、定期召开联席会、建立综合治理大格局制度以及落实联合惩戒失信机制等四项指标;增加了信息化建设方面的指标，包括流程信息管理系统使用方面的指标，以及申诉信访系统录入情况方面的指标。此外，还将辖区中、基层法院得分纳入上级法院的评估得分，增加了执行考核的指标。另一方面，这一调整指标还着重考察解决执行工作中的突出问题，例如，提高了执行质效指标的权重，并增加了执行完毕率等关键质效指标，以增强人民群众的获得感。

针对执行工作中存在的突出问题，最高法院曾提出了三项要求：无财产可供执行案件的办理合格率不低于90%;有财产可供执行案件在法定期限内实际执结率不低于90%;执行信访的办结率不低于90%。此次评估组将该三项要求作为评估的核心指标，采取“一票否决”。

执行工作成效显著

个别领域仍有问题

经过评估后，评估组得出如下结论：三年来，人民法院消极执行、选择性执行、乱执行得到极大遏制，无财产可供执行案件程序标准和实质标准把握较严，恢复执行等相关配套机制应用较畅，新收有财产可供执行案件法定期限内基本执行完毕，被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行的情况明显改善，但仍需各方面更多支持。各项评估指标总体达标，“基本解决执行难”这一阶段性目标已经实现，但距离“切实解决执行难”还有一定差距，个别地区、个别领域执行难问题还相对突出，极少部分中基层法院没有达到预设要求。

据介绍，三年来，人民法院执行信息化成就斐然：全国法院建立完善了“总对总”网络查控系统，查人找物发生重大变革;建立失信被执行人与限制高消费联合征信与惩戒系统，截至2019年2月底，366万失信被执行人迫于压力自动履行了义务;统一执行办案平台及关键节点流程管理平台，全国法院实现在线办案、在线管理。

评估组表示，目前执行中的问题主要表现为：个别法院对执行工作重视程度仍待提高，个别法院领导重审判、轻执行，不重视、不够了解执行工作;执行法律体系尚不健全，执行规定过少、效力层级较低;执行工作流程有待进一步规范，个别案件流程启动不及时、财产查控不到位、强制性不明显等问题犹存;执行信息化水平仍有提升空间，系统服务功能仍待优化、信息化应用有待强化;阳光执行有待进一步深化;队伍建设和人员保障有待加强，执行工作负担重、人才流失风险大;監督管理有待进一步完善，考核评价科学程度有待提升，部分监管尚未常态化运行;“基本解决执行难”大环境仍待进一步改善，客观看待执行难的社会共识尚未全面达成，社会诚信环境还不理想。为了进一步化解执行难，巩固成效，需要谋划建立解决执行难长效机制，应以加强管理、规范行为为核心，以加快强制相关立法为保障，以综合治理执行难大格局为依靠，以能战斗、素质高的队伍建设为根本，以信息化建设为支撑，借力有效宣传凝聚最大共识，以实现中央“切实解决执行难”的改革目标。

最高人民法院审判委员会专职委员刘贵祥指出，执行难问题成因复杂，执行程序中各种矛盾交织叠加，在这一轮执行攻坚战中，人民法院构建了综合治理工作格局，清理了一大批历史积案，大力推进执行模式变革，加大执行规范化建设，尤其通过信息化手段和制度创新，破解了“查人找物难”“财产变现难”“执行管理难”等难题。虽然“用两到三年时间基本解决执行难问题”这一阶段性目标已经如期实现，但很多问题依然存在，相信在社会各界大力支持下，各级法院通过不懈努力，久久为功，一定能够更上一层楼。