公职人员政务处分法草案首次亮相

周群峰

政务处分法的制定，是监察法体系建设的重要组成部分。图/视觉中国

8月22日，十三届全国人大常委会第十二次会议召开，会上公职人员政务处分法草案首次提请审议。草案的主要内容包括总则，政务处分种类和适用，违法行为及其适用的处分，政务处分的程序，复审、复核、申诉以及法律责任等。

政务处分是国家监察机关针对所有行使公权力的公职人员，包括行政机关的工作人员、审判机关、检察机关、事业单位以及基层群众自治组织的管理人员，企业的管理人员和其他的行使公权力的公职人员所给予的纪律处分和惩戒。

中国监察学会常务理事、中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖告诉《中国新闻周刊》，国家监察法体系中不单纯是国家监察法，还涉及四个方面的具体法律：监察委员会的组织法、程序法、监察官法和政务处分法。其中，因为涉及政务活动的法律后果，对职务违法违纪行为的具体认定等，政务处分法是国家监察体系中最为重要和最为迫切需要制定的一部法律。

覆盖所有公职人员

政务处分是在国家监察体制改革背景下出现的产物。

2017年11月5日，新华社发表了一篇关于北京、山西、浙江三地监察体制改革试点成果的万字长篇通讯。其中，提及三地均用“政务处分”代替“政纪处分”，并调整处分审批权限，依法对职务违法犯罪的公职人员作出处置。据报道，同年1至8月，这三地分别给予“政务处分”284人、1180人和951人。

这是“政务处分”这一概念，首次出现在关于纪检监察部门的新闻报道中。

2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》正式实施，其中明确规定，监察委员会“对违法的公职人员依法作出政务处分决定”。

这是“政务处分”首次以法律的形式明确下来。该法还明确了做出该处分的主体、处分的对象、相关惩戒手段等。

相关条文显示，作出政务处分的主体是监察机关。对象包括所有行使公权力的公职人员，依据包括监察法、公务员法、法官法、检察官法、行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定、公职人员政务处分暂行规定等法律法规。政务处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等惩戒手段。

政务处分包含所有公职人员就意味着，不仅包括公务员，国企管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员和其他依法履行公职的人员都将被覆盖。

中国行政管理学会常务理事、中国政法大学行政管理研究所所长刘俊生告诉《中国新闻周刊》，目前，全国在编公务员数量约为800万，人员来自党政机构、工商联等等，公职人员政务处分法草案落地后，覆盖人员估计有几千万之多。

他表示，过去针对各类公职人员的处分比较分散，比如，公务员依据的是《公务员法》;事业单位人员依据的是有关事业单位人士管理条例中的纪律处分;国有企业也有相关的法律规定;村居两委严格来说没有明确的处分条例，相关依据来自《中华人民共和国村民委员会自治法》。公职人员政务处分法草案落地后，这些人员都将被覆盖。

中国监察学会常务理事毛昭晖也表示，深化监察体制改革需要法治化推动。原来很多政务类的处分，分散在不同的规定里。比如，党务、行政、国有企业等领域都有类似规定，现在通过这部法律，把它们整合完善起来。政务处分法的出台，也能使监察法的相关处分更明确化、更具有可操作性。

政务处分≠政纪处分

在政务处分问世后，也意味着“年过古稀”的政纪处分将逐渐淡出历史舞台。这两种处分，名称上仅有一字之差，含义却差别明显。

政纪处分包含行政处分和党的纪律处分两个处分。政务处分与行政处分、党纪处分也有明显区别：

从主体看，做出政务处分的主体为各级监察机关;做出行政处分的主体为县级以上人民政府的监察机关;做出党纪处分的主体是各级党委（党组）和纪检机关。

从处分对象看，政务处分针对所有行使公权力的公职人员;行政处分的对象为行政机关工作人员;党纪处分的对象是违反党纪应当受到党纪责任追究的党组织和党员。

从处分方式看，行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种手段。党纪处分措施包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五种方式。国家监察法第四十五条规定，“监察机关根据监督、调查结果，对违法的公职人员作出警告、記过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。”这种差异，被舆论解读为政务处分不仅包括上述六种方式，更留有法律解释的空间。

政纪处分主要针对的还是行政机关工作人员、党员。但是随着时代的发展，管理公共事务的公职人员越来越多，相关门类也越来越复杂。在这种背景下，就会出现一些公职人员“法办够不着，党纪不适用，政纪管不着”的尴尬情况。

有媒体举例称，在监察体制改革前，如果是非党员的村干部违法违纪了，但情节又比较轻，这种情况下，处分起来就有些难度。

用党纪？党纪对非党员没有约束力，纪委不能处理。国法？但他们没碰到刑法这条“红线”，村委会不是国家行政机关，村组干部不由乡镇政府任命，也不是《行政监察法》规定的监察对象。

政务处分涵盖了所有公职人员，包括了公办的医疗、教育等单位中从事管理的人员。图/IC

这样就导致非党员村干部既不属于纪律审查范围，又不属于行政监察范围。此外，不是党员的编外人员等，要是出现类似情况，如何处分，也有难度。

政务处分问世后，因为覆盖到所有公职人员，对上述人员就有了“用武之地”。

有舆论认为，公职人员政务处分法草案落地后，因为有了具体的政务处分，《公务员法》中规定的行政处分会被完全替代。

中国行政管理学会常务理事刘俊生对此予以否认。他告诉《中国新闻周刊》，《公务员法》和公职人员政务处分法草案中相关内容分属两套不同的处分体系，是两种不同的处分，根据“同一个行为不两罚”的原则，这两个处分不会同时出现，也不存在一个取代另一个的说法。

“比如，如果是监察委查处的案子，就可能给予政务处分。如果是党政机关查处的案子，就可能给予了纪律处分（行政处分）了。两种处分不会同时出现。”

刘俊生表示，前者是针对公务员，后者是所有公职人员。前者的处分是相关党政机关做出的，后者是相应的监察机关做出的，是监察系统独自享有的一个处分权。处分的性质也不一样，前者针对的是违纪处分，后者针对的违法行为。

中国监察学会常务理事毛昭晖告诉《中国新闻周刊》，政务处分法出台后，将成为关于政务处分方面具有最高法律效力的专门法和特殊法。其他涉及政务处分的规范性文件，如果与之相抵触，将以政务处分法为准。但这不说明，其他相关法律会失效。政务处分法也不能完全取代其他规范性文件的处分规定，因为不同领域具有特殊性，比如，涉及国有企业、事业单位、基层组织等领域的处分规定，不能完全被政务处分法替代。

8月22日，在十三届全国人大常委会第十二次会议上，公职人员政务处分法草案首次提请审议。全国人大监察和司法委员会主任委员吴玉良称，公职人员是中国特色社会主义事业的中坚力量。制定公职人员政务处分法，将宪法确立的坚持党的领导的基本要求具体化、制度化、法律化，有利于强化对公职人员的管理和监督。