PPP模式下城镇供热普遍服务的实证：监管机制视角

一 问题提出

暖气是冬季寒冷而漫长的我国北方城镇居民生产生活的必需品。供热行业是关系公众利益的基础性公共事业，具有垄断性产业特征，而普遍服务是垄断性产业监管的重要内容。解决城镇供热普遍服务问题对经济社会发展具有重要意义。传统上，我国城镇供热一直采用政府投资、国有企业垄断经营，单位付费、职工免费或低价使用的福利供热模式。在这种模式下，不论国有供热企业还是自建锅炉房的各机关和企事业单位，其供热业务都依靠政府补贴或企业内部交叉补贴支撑，具有显著的公益性。由于国有企业生产经营效率低下，缺乏积累，加之政府财政资金长期紧张，城镇供热行业发展面临着严重的投资瓶颈，不仅入网用户比例较低，服务质量也难以保证，城镇供热普遍服务水平整体较低。为了消除投资瓶颈，改进生产经营效率，为更多居民提供有质量保证的供热服务，我国城镇供热行业开始实行市场化改革。作为一种融资机制和竞争机制，以特许经营为主要形式的政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，以下简称“PPP模式”)在城镇供热市场化改革中得到广泛应用。

PPP模式得以施行的一个重要原因是原有以政府为唯一主体、通过垄断国有企业免费或低价提供公共服务的普遍服务机制存在局限。一方面，供给主体变迁导致绝对低价机制失效。PPP模式是政府部门与私人部门为提供公共服务而建立的一种合作关系(王增忠，2015)[1]，是一种公共服务供给制度创新。截至20世纪70年代，包括电信、电力、供水、供热在内的公共服务几乎全由政府一手包办。引入PPP模式后，私人部门开始承担部分供给责任(赖丹馨和费方域，2010)[2]，成为重要的公共服务供给主体。公共服务供给主体格局由单一走向多元意味着私人部门在公共服务领域扮演越来越重要的角色。在PPP合作框架下，项目企业或私人部门会获得一定范围内的垄断经营权(Evenhuis和Vickerman，2010)[3]。受利润最大化驱使，私人部门倾向于制定垄断高价(张水波等，2014)[4]，原有以政府补贴支撑的绝对低价机制走到尽头，公众尤其是收入较低的弱势群体将因此失去可靠的公共服务保障。另一方面，市场结构变迁致使交叉补贴失去基础。传统体制下，公共服务领域普遍实行国有企业独家垄断经营。不同业务、不同客户群体之间的交叉补贴是维持普遍服务的主要物质基础。作为一种竞争性准入制度(仇保兴和王俊豪，2014)[5]，PPP模式使各类社会资本可以通过项目特许权竞争绕开在位企业设置的市场壁垒，参与公共服务项目建设运营。国有企业独家垄断格局逐渐被多元主体竞争格局取代。市场份额下降、利润摊薄使原有交叉补贴失去来源。总之，PPP模式下，原有普遍服务机制失效，重构普遍服务机制，建立与PPP模式相适应的普遍服务监管体系已成为亟待解决的问题。

目前，PPP模式下的公共服务监管呈现碎片化特征，缺乏系统的监管体系。Carmona(2010)[6]提出了包含战略层面、战术层面和操作层面的公共服务PPP模式监管体系。王俊豪(2016)[7]提出，PPP模式下的公用事业监管体系应包含监管法律法规体系、监管机构体系、监管监督体系和监管绩效评价体系四个部分。Braithwaite(2008)[8]认为，有效的监管体系应由多个相互影响、协同共治的监管子系统共同构成。受此启发，本文将PPP模式下的普遍服务监管体系视为包括监管治理体系、监管内容体系和监管政策工具体系在内的三个协调互动的子系统的有机组合，如图1所示。

图1 PPP模式下的普遍服务监管体系

供热行业作为典型的自然垄断产业，城镇供热普遍服务同样面临PPP模式所带来的巨大冲击。首先，PPP模式引发城镇供热价格水平上涨，致使低收入群体失去供热服务保障。逐利动机驱使下，城镇供热企业会凭借垄断优势抬高价格水平。Agrel和Bogetoft(2000)[9]指出,与天然气和电力行业相比，城镇供热具有更强的自然垄断属性，私人部门更容易实施垄断高价损害消费者利益。Gatautis(2004)[10]对立陶宛的城镇供热监管实践研究表明，私营城镇供热企业更容易凭借其垄断势力抬升供热服务价格，由此损害消费者利益，也增加了监管难度。价格水平上涨的结果是收入水平较低的弱势群体，包括困难企业职工、下岗职工、没有劳动能力的伤残人士、特困户等被排斥在供热系统之外，无法获得供热服务，失去供热服务保障。其次，PPP模式引发选择性供给，致使高成本地区居民无法获得供热服务。PPP模式下，城镇供热企业积极参与成本低、利润高的项目经营，而对成本高、利润低的项目缺乏积极性。由于历史原因和现实条件约束，城市供热片区之间的边缘地带、人口相对稀疏的周边地区、低收入群体聚集地区仍未接入供热网络，相关供热项目运营成本较高，难以获得预期利润，甚至会出现亏损，私人部门缺乏投资积极性，片区内居民难以获得供热服务。最后，PPP模式引发城镇供热企业投机行为，致使供热服务质量难以保证。PPP模式下，项目企业尤其是民营企业具有很强的营利动机。一般而言，较高的城镇供热服务质量意味着较高的经营成本，为了获取较多利润，供热企业会凭借其信息优势实施降低服务质量的投机行为。此外，城镇供热企业还会出于竞争目的而有意实施质量歧视行为。于左等(2013)[11]对典型城市的城镇供热服务质量不达标问题进行了分析。结果显示，民营供热企业的逐利属性更为突出，并且为了排斥竞争，垂直一体化供热企业会对下游热力企业实行歧视性供给，由此引发城镇供热服务质量问题。为此，强化普遍服务监管,探索适合城镇供热PPP模式的普遍服务监管体系具有很强的现实意义。

从现有文献看，城镇供热监管研究多集中于行业准入监管(Palm，2007[12]；Hawkey et al.，2013[13])、价格监管(Becchis et al.，2005[14]；Westin和Lagergren，2002[15]；Munksgaard et al.，2005[16])和污染物排放监管(Ericsson et al.,2004[17]；Sarma和Bazbaue，2016[18])等领域，城镇供热普遍服务监管研究较少，相关研究主要从体制改革过程中出现的弱势群体供热服务保障缺失问题入手，探讨其原因和相应的监管政策。就弱势群体供热服务保障缺失的原因而言，一些研究将其归结为市场化改革目标定位存在偏差，认为以商品化取代福利供热忽略了供热服务的公益属性(周达，2010[19]；曹建军，2011[20])；一些研究则将其归结为城镇供热普遍服务监管制度存在缺陷(徐月宾和张秀兰，2006)[21]，认为在政府退出、社会资本进入过程中，缺乏相应的定价制度、补贴制度和其他互补性制度安排(徐毅夫，2001[22]；冯中越和穆慧敏，2006[23])。从制度变迁角度看，以带有身份色彩的福利供热体制为起点，由强势利益集团主导的体制改革必然出现不当群体偏向，缺少话语权的弱势群体由此失去供热服务保障(唐要家和徐燕，2016)[24]。因此，只有建立与市场化改革相适应的监管体系(郭汉丁，2015[25]；唐要家，2016[26])，才能保障城镇供热普遍服务水平。

综上所述，已有研究虽然从弱势群体供热保障问题入手，对相应的监管机制进行有益探讨。但是，这些研究没有明确城镇供热普遍服务概念和内涵，未构建统一的普遍服务监管框架，对普遍服务监管效果的研究尚属空白。再者，由于行业数据缺乏，现有研究多以定性分析为主，定量分析较少。与已有研究相比，本文的边际贡献在于：在PPP模式下，明确界定城镇供热普遍服务内涵，并以此为基础构建包含监管内容、监管治理和监管政策工具在内的城镇供热普遍服务监管体系；使用1997-2016年北方我国14省(自治区、直辖市)城镇供热行业数据构建面板模型，对现行城镇供热监管机制的普遍服务效果进行实证研究，进而针对性地提出完善城镇供热普遍服务监管体系的政策建议。

二 城镇供热普遍服务的内涵与监管框架

(一)城镇供热普遍服务的内涵

王俊豪(2009)[27]研究认为垄断性产业普遍服务是政府为保障全体居民的基本权利而通过相关法律法规促使垄断性产业经营者以可承受的价格向全体居民提供无差别的公共服务。具体到城镇供热行业，普遍服务是政府通过一定的政策措施促使城镇供热企业以可承受的价格向包括弱势群体在内的所有消费者提供有质量保证的供热服务。其内涵至少包括三个层次：一是全面提供供热服务，即城镇供热企业必须实现所服务区域内供热设施的全面覆盖，保证所有用户都能获得城镇供热服务；二是以可承受的价格提供供热服务，即政府监管者必须对居民用热价格进行必要的限制，在维持供热企业财务平衡的基础上，将热价控制在绝大多数居民能够承受的范围之内；三是向各类用户非歧视性地提供供热服务，即对区域内各类用户，不论其位置远近、收入高低，供热企业都应当为其提供价格与质量无差别的供热服务。

(二)PPP模式下的城镇供热普遍服务监管框架

1.监管内容。城镇供热普遍服务监管内容主要有价格监管和服务质量监管。PPP模式下，价格在热力资源分配中起决定性作用。为了防止项目企业凭借其垄断势力抬高供热服务价格，致使低收入群体无法获得供热服务，政府依据保本微利原则，控制供热服务价格水平。可靠的服务质量是城镇供热普遍服务的基础性要求。在鼓励城镇供热基础设施投资的同时，监管者依据室内温度、供热时间、消费者投诉数等指标，强化服务质量监管。

需要注意的是，过于严格的价格监管会诱发供热企业降低服务质量的投机行为,而过于严格的质量监管会推高价格或对投资产生负向激励(杨万中和蒋传海，2018)[28]。因此，应适当权衡各项监管内容，以追求最佳总体监管效果。

2.监管政策工具。政府定价是最重要的城镇供热普遍服务政策工具。目前，供热价格由地方政府制定，通常包括成本、利润和税金三部分。实践中，由于缺乏统一的成本核算体系和明确的共同成本分摊标准，城镇供热价格通常以PPP项目企业上报的个别成本为基础制定。这种带有成本加成性质的定价方式往往会引发热价的非正常上涨(梁雪峰，1999)[29]。政府补贴是城镇供热常用的普遍服务政策工具之一。我国现行城镇供热普遍服务补贴有两种：对供热企业的政策性补贴和对居民的用热补贴。执行低价、向高成本地区扩展供热网络、减免困难群体热费等普遍服务政策会推高企业经营成本，影响其正常经营。为了维持供热服务的连续性，政府需要对供热企业进行补贴。现行居民用热补贴主要面向包括公务员、事业单位职工和部分国有企业职工在内的“泛公务员”群体。由于将大量的自由职业者、非公企业职工、农民排斥在外，现行居民用热补贴制度显失公平，其效果也备受质疑。据估计(唐要家和徐燕，2016)[24]，2012年我国北方16省的5.3亿人口中，有一半以上无法获得供热补贴。仅占用热总人口6.03%的“泛公务员”群体所得用热补贴平均占其用热支出50%以上，远高于其他群体。除政府定价和补贴外，还有针对部分低保户或贫困户的临时性救助及鼓励城镇供热企业承担普遍服务责任的以热定电、减免税收、融资扶持等监管政策工具。

3.监管治理体系。城镇供热普遍服务监管治理体系由监管法规体系、监管机构体系、监管监督体系和监管绩效评价体系四部分组成。监管法规体系是城镇供热普遍服务监管治理体系的基础。目前，我国城镇供热普遍服务监管主要依据国务院和相关部委发布的政策文件实施。由于位阶较低，权威性不高，这些政策性文件很难为城镇供热普遍服务监管提供有力的法理支持。监管机构是监管政策的实施主体，是监管治理体系的中心。目前，我国城镇供热实行多头交叉监管。发改委、规划、财政、建设、物价、民政等政府部门都根据本部门管理权限，分别承担一定的普遍服务监管职能。在多头交叉监管机制下，监管职能相对分散，各平行部门之间互不统属、缺乏协调，往往产生较高的监管成本。监管监督体系是防止监管裁量权滥用，确保监管效能的基本条件。目前，我国城市公用事业监管监督体系还很不完善，纵向分级监督和横向同级监督都存在不同程度的缺位。社会监督也常因为缺乏有效的监督方式而流于形式(王俊豪，2016)[7]。作为监管治理体系的重要组成部分，监管绩效评价体系通过对监管结果的客观评价与反馈促成监管体系的不断完善。目前，我国城镇供热监管绩效评价体系还很不健全。既缺乏统一的评价指标体系，又缺少相对独立的评价机构和科学合理的评价方法，其结果很难全面、准确地反映普遍服务监管效果。

三 PPP模式下城镇供热普遍服务的监管效果检验

在PPP模式下，我国城镇供热行业面临着如何实现普遍服务的现实问题。由于现行城镇供热普遍服务监管机制还远未完善，很难保证监管效果。为针对性地探讨城镇供热普遍服务监管政策，本文拟对现有城镇供热普遍服务监管效果进行实证检验。

(一)变量说明

1.被解释变量。国内外学者对普遍服务内涵的认识基本一致，即普遍服务应包含三项基本要求：可获得性、低价和质量保证(王俊豪，2009[27]；让·雅克·拉丰，2001[30]；肖兴志，2008[31])。就城镇供热普遍服务而言，供热服务覆盖率是衡量供热服务可获得性的常用指标；热价水平是衡量是否低价的最重要指标；室内温度、供热时间、顾客投诉数则是衡量服务质量的主要指标。由于地区差异，我国城镇供热行业尚未建立统一的服务质量检测体系，室内温度、供热时间、顾客投诉等服务质量数据比较缺乏。为此，本文以热价水平和供热服务覆盖率作为衡量城镇供热普遍服务水平的主要指标。目前，我国城镇供热行业依据业务环节实行分级热价监管，热力出厂价格、管输价格和销售价格都受到政府监管。因为缺乏热力管输价格和销售价格数据，所以本文以热力出厂价格作为衡量普遍服务水平的价格指标。在我国，热电联产是最重要的城镇供热方式。鉴于很难找到单独的热力出厂价格数据，本文使用电力、热力生产供应业产品出厂价格近似替代热力出厂价格。本文以集中供热覆盖率作为供热服务覆盖率的衡量指标，集中供热覆盖率使用城镇居民住宅集中供热面积与住宅总面积的比值测度。

2.解释变量。为了刻画PPP模式下城镇供热监管力度，本文借鉴肖兴志和孙阳(2006)[32]的方法，从PPP法律法规体系、PPP管理机构设置和PPP主体发育程度三个维度设置城镇供热监管指标。从法律法规体系来看，2004年，原建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》(2004年第126号)，对城镇供热特许经营的管理机构、原则和责任分担、监督作了原则性规定。这是首部城市公用事业特许经营法规。为了进一步鼓励、引导社会资本投资，2014年，国家发展改革委联合多个部门发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。2015年，国家发展改革委、财政部等6部门又联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，城市公用事业PPP法律法规体系进一步完善。因此，本文将PPP法律法规体系变量赋值如下：2004年之前为0，2004-2014年为0.5，2015年之后为1。从PPP管理机构设置来看，城镇供热行业的PPP一直由国家发展改革委、财政部与建设部等多个部门协同管理。2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》中，明确建设部和地方建设主管部门作为市政公用事业特许经营的主管部门，负责特许经营活动的指导和监督工作。自2014年以来，虽然国家发展改革委和财政部分工负责PPP的政策制定和宏观管理工作，但建设部和地方建设主管部门仍是包括城镇供热在内的市政公用事业PPP监管部门。因此，本文将PPP监管机构变量赋值如下：2004年之前为0.5，2004之后为1。从PPP主体发育程度来看，得益于从20世纪90年代开始的城市公用事业市场化改革，部分城镇供热企业开始实行政企分离，逐步成为独立经营的市场主体。2003年，建设部联合多个部门发布《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》(建城[2003]148号)，明确提出深化国有供热企业改革，建立现代企业制度，引导非公有资本参与城镇供热特许经营，国有城镇供热企业改革全面展开。因此，本文将PPP主体发育程度变量赋值如下:2003年之前为0.5，2003年之后为1。

3.控制变量。由于资源禀赋约束，目前我国城镇供热仍然以煤炭为主，煤炭支出是城镇供热企业最重要的成本组成部分，对热力出厂价格具有显著影响。此外，人力成本也是城镇供热企业的主要成本。因此，本文将煤炭价格指数和测度人力成本大小的城镇居民消费价格指数作为热力出厂价格分析中的控制变量。鉴于可支配收入往往对改善居民居住条件具有决定性影响，所以本文将城镇居民人均实际可支配收入也作为城镇供热覆盖率分析中的控制变量。

(二)基本假定

PPP模式本身即是一种竞争性选优机制，PPP项目招投标的结果是效率较高的竞标企业获得项目经营权，为项目高效运营打下基础。充分竞争的项目招投标能够迫使竞标企业依据自身真实成本上报供热服务价格，从而遏制垄断高价。此外，在项目运营过程中，监管者将根据项目企业上报的成本信息，结合第三方机构的成本监审结果，周期性调整供热服务价格，从而在维持项目企业财务平衡的基础上将供热服务价格控制在较低水平。以垄断经营为起点，随着PPP模式的逐步完善，供热服务实际价格水平将逐步下降。因此，提出假说H1：

H1：PPP模式下良好的监管能够降低供热服务实际价格水平。

我国城镇供热行业的最大问题是，以政府为唯一主体的传统投融资机制造成了投资瓶颈，严重制约了城镇供热行业规模扩张。作为一种融资模式，PPP为各类社会资本参与城镇供热生产经营开辟了渠道，可以消除投资瓶颈，扩大行业规模，让更多居民享受到城镇供热服务。因此，提出假说H2：

H2：PPP模式下良好的监管能够提高供热服务覆盖率。

(三)模型构建

本文借鉴Cubbin和Stern(2004)[33]的电力产业监管绩效分析方法，根据我国城镇供热普遍服务实际情况，建立省际面板模型。由于数据约束，本文仅选取了部分指标衡量城镇供热普遍服务水平。为了解决因遗漏变量而产生的内生性问题，考虑到城镇供热价格水平和供热服务覆盖率的连续性，本文引入其一阶滞后项，构建动态面板模型。

城镇供热服务价格模型为：

rji, t=α+β1rji, t-1+β2mji, t+β3czcpii, t+β4JGi, t+ui+εi, t

(1)

其中，rji, t是指热力产品出厂价格指数；rji, t-1为热力产品出厂价格指数的一阶滞后项。JGi, t是衡量PPP监管力度的指标，系数预期为负。mji, t是指煤炭出厂价格指数，czcpii, t是指城镇居民消费价格指数，两者的系数预期为正。

城镇供热服务覆盖率模型为：

fgli, t=α+β1fgli, t-1+β2lnsri, t+β3JGi, t+ui+εi, t

(2)

其中，fgli, t是指供热服务覆盖率；fgli, t-1为供热服务覆盖率的一阶滞后项；lnsri, t是指取自然对数形式的城镇居民实际人均可支配收入(单位：元)；随着居民实际可支配收入的增长，将有更多居民改善居住条件，接入供热网络，所以控制变量lnsri, t的系数预期为正。该模型中，JGi, t的系数预期也为正。

(四)数据来源

本文选取1997-2016年我国北方14省(自治区、直辖市)(1)14省(自治区、直辖市)分别为北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、宁夏、新疆。由于青海、西藏两省的相关数据缺失较多，所以未列入样本。的城镇供热行业年度相关数据。其中，电力、热力出厂价格指数和煤炭出厂价格指数来自《中国统计年鉴》和各省统计年鉴，煤炭价格指数的个别缺失数据使用当年燃料动力购进价格指数替代；电力、热力出厂价格指数的个别缺失数据使用当年电力工业品出厂价格指数替代。城镇居民消费价格指数来自国家统计局网站。以上三类价格指数均以1996年为基期进行折算。城镇住宅集中供热面积数据主要来自《中国城市建设年鉴》，部分(1997-1998年)数据来自各省统计年鉴或年度经济和社会发展统计公报。城镇居民住宅总面积通过《中国统计年鉴》和各省统计年鉴中的城镇人均住宅面积和城镇人口总数(单位：万人)乘积获得。城镇居民人均可支配收入数据来自《中国统计年鉴》，使用城镇居民消费价格指数进行折算得到城镇居民实际人均可支配收入。

主要变量的数据描述见表1。

表1 主要变量数据描述

(五)实证结果分析

本文使用计量软件stata12.0对面板模型进行回归分析。为了避免出现伪回归问题，根据T>n的数据特性，使用LLC和ADF-fisher两种检验方法对监管力度之外的变量序列进行单位根检验。并根据检验结果对未通过单位根检验的变量进行协整检验。考虑到数据可能存在组间异方差、组内自相关和组间同期相关情形，先使用沃尔德检验法和Breusch-Pagan LM检验法进行组间异方差、组内自相关和组间同期相关检验，根据检验结果选择相应的回归方法。

单位根检验结果表明，所有变量均通过了协整检验，即所有变量序列都是平稳的，不会出现伪回归问题。沃尔德检验和Breusch-Pagan LM检验结果显示，两组数据均存在组间异方差、组内自相关和组间同期相关情形。针对组间异方差、组内自相关和组间同期相关情形，全面FGLS估计最有效率。因此，本文首先运用全面FGLS法进行回归，作为基准参照。对包含被解释变量滞后项的动态面板而言，动态面板偏差会影响估计结果的一致性。考虑到T>n的样本数据特征，其动态面板偏差较小，可以通过LSDVC(面板偏差校正)法获得一致估计(Kiviet，1995[34]；Owen和Judson，1999[35]；文雁兵，2015[36])。 LSDVC法要求变量严格外生，因此本文首先对模型进行DWH检验。DWH检验结果显示，接受原假设，认为变量符合外生性要求，故可使用LSDVC法进行估计。此外，考虑到广义矩估计(GMM)在处理内生性动态面板模型中的广泛适用性(王艺明和蔡昌达，2013)[37]，且在有限样本下，结合差分GMM和水平GMM的系统GMM估计更有效率(方红生和张军，2009[38]；Che et al.，2013[39])，故本文同时提供系统GMM法的回归结果。回归结果如表2所示。

表2 PPP模式下城镇供热普遍服务监管效果检验

(续上表)

解释变量模型(1)FGLSGMMLSDVC模型(2)FGLSGMMLSDVCL.rj0.907∗∗∗0.936∗∗∗0.987∗∗∗(76.79)(33.57)(37.87)mj0.602∗∗∗0.607∗∗∗0.046∗∗∗(12.89)(2.48)(3.54)czcpi0.323∗∗∗0.093∗-0.021(1.74)(1.81)(-1.37)常数项0.304∗∗∗0.367∗∗∗-0.481∗∗∗-0.486∗∗∗(5.54)(4.10)(-9.33)(-4.29)Var(1)0.0760.033Var(2)0.3490.269Hansen-test0.3980.941

注：括号内数值为Z值，***、**、*分别表示1%、5%、10%的显著性水平。下表同。

表2中模型(1)为价格模型的回归结果。三种方法的估计结果基本一致。PPP模式下，监管对城镇供热服务价格水平的影响较为显著，但其符号显著为正，与预期相反。说明PPP模式下，现有监管不但未有效遏制供热服务价格上涨，反而推动了热价上涨。出现这种结果的原因可能是现行城镇供热服务定价机制不合理。由于缺乏统一的成本核算体系和明确的共同成本分摊标准，在信息不对称情形下，政府价格主管部门只能被动地按照项目企业上报的成本，根据“成本+利润+税金”原则确定最终热价。这种具有“实报实销”性质的成本加成定价方式不但难以降低价格水平，反而诱发供热企业的无效成本扩张，最终推动热价水平上涨。

表2中模型(2)为覆盖率模型的回归结果。三种方法的估计系数非常接近，符号相同：PPP模式下，监管能够对城镇供热服务覆盖率产生显著影响，但其符号与预期相反。这表明PPP模式下，监管不但没有提升城镇供热服务覆盖率，反而显著降低了城镇供热覆盖率。即在PPP模式下，以营利为首要目标的城镇供热企业并未承担应有的普遍服务责任，没有积极提升供热服务覆盖率，缺乏城镇供热服务保障的居民比例上升了。一种可能的解释是，实践中普遍服务监管政策出现了较大的偏差。信息不对称导致对企业的普遍服务补贴并没有被真正用于城镇供热基础设施投资。由于“泛公务员群体”大多早已被纳入城镇供热管网系统，以其为主要对象的居民用热补贴不会显著提升供热覆盖率。同时，针对弱势群体的用热补贴，因为范围狭窄、标准较低而难以显著增加入网用热人口比例。在政府财政紧张情形下，上述两类低效率补贴因占用了大量城镇供热财政支出而阻碍了城镇供热管网正常扩张。这也从侧面印证了信息不对称会弱化公用基础设施网络投资激励(拉丰和张昕竹，2004)[40]的结论。

(六)稳健性讨论

为了检验回归结果的稳健性，本文在使用不同回归方法的同时，引入解释变量和被解释变量的替代性指标，对上述模型再次进行验证。(1)使用面板校正标准误差法(PCSE)和自助法(Bootstrap)对上述两个模型进行估计，估计结果基本一致。(2)除城镇供热服务实际价格水平之外，城镇供热企业的资产利润率也能在一定程上反映PPP模式下的普遍服务监管效果。因此，本文将城镇供热企业资产利润率作为供热服务价格水平的替代性指标进行回归。(3)以历年国家立法机关和各部委发布的与城镇供热密切相关的法律法规和政策性文件总数作为PPP模式下监管的替代指标，分别对两个模型进行回归。替代性指标的回归结果与上文结果基本一致。说明估计结果具有较好的稳健性。稳健性检验结果见表3-表5。

表3 面板校正标准误差法和自助法的回归结果

表4 以资产利润率为被解释变量的回归结果

(续上表)

解释变量模型(1)FGLSGMMLSDVCVar(1)0.025Var(2)0.837Hansen-test0.766

表5 以政策文件数作为解释变量的回归结果

四 结论与政策建议

福利供热体制下，政府是唯一的普遍服务责任主体，通过国有企业垄断经营、单位付费以及相关配套制度安排解决城镇供热普遍服务问题。城镇供热实行市场化改革，引入PPP模式之后，原有的普遍服务机制逐渐失效。在供热企业以营利为首要目标、热力资源根据商品交易原则分配背景下，弱势群体失去供热服务保障。为此，建立完善的城镇供热普遍服务监管机制成为急需解决的问题。为了探讨与PPP模式相适应的城镇供热普遍服务监管机制，本文选取1997-2016年我国北方14省(自治区、直辖市)相关数据，构建省际面板模型对PPP模式下现行城镇供热普遍服务监管效果进行检验。结果显示，PPP模式下现行城镇供热普遍服务监管效果并不理想：一方面，现有监管机制不但没有降低城镇供热服务价格水平，反而显著推动了价格上涨；另一方面，现有监管机制也未能显著提升城镇供热覆盖率。本文认为，正是以城镇供热企业上报成本为定价基础的成本加成定价机制导致了热价水平的上涨。同时，信息不对称致使对城镇供热企业的政策性补贴偏离了扩大热网投资的普遍服务目标，居民用热补贴也因为补贴范围和补贴标准失当而未能显著提升城镇供热覆盖率。

基于本文结论的政策建议：

1.加强城镇供热企业的成本监审。有效的成本监审是城镇供热普遍服务监管的基础性条件。首先，应当完善城镇供热企业财务管理制度，在明确共同成本分摊标准、建立统一资产核算体系的基础上，推动城镇供热企业以业务内容为依据，遵循权责发生制、相关性和分类核算原则实现业务成本的公平分摊和独立核算。其次，为了防止成本监审中的监管俘虏问题，应当聘请相应资质的、独立的第三方机构，对城镇供热企业进行客观、公正的成本监审。最后，建立完善的成本信息公开制度，在规定期限内，通过书面公告、网络平台或移动终端软件等多样化渠道向利益相关者和社会公众公开成本监审结果，接受监督。

2.转变城镇供热定价机制。一是改变以城镇供热企业上报成本为基础的定价方式，实行激励性定价机制。可在完善城镇供热企业财务管理制度基础上实行标杆价格监管，以本地区所有同类城镇供热PPP项目企业的平均成本为基础，制定标杆价格，并根据被监管企业生产经营效率状况和经营条件的变化对标杆价格进行周期性调整，从而激励城镇供热企业为获取更多利润而主动改进生产经营效率，为最终控制城镇供热服务价格水平奠定基础。二是理顺价格关系，完善煤(气)热价格联动制度。在价格双轨制情形下，煤(气)价格上涨所引发的城镇供热成本价格“倒挂”现象掩盖了被监管企业的生产经营亏损，严重降低政策性补贴的效率。实行煤(气)热价格联动制度可在一定程度上消除信息不对称，减少对城镇供热企业的政策性补贴，提升普遍服务效率。国家发展改革委于2005年发布的《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》，至今并未真正落实。为此，各地政府应结合本地实际，制定和完善本地煤(气)热价格联动管理办法，促使煤(气)热价格联动机制的落地实施。

3.优化城镇供热普遍服务补贴政策。一是调整对城镇供热企业的政策性补贴。在转变定价方式和强化成本监审的基础上，合理估算被监管企业为实现普遍服务面临的亏损。可以根据本地城镇供热实际，使用成本代理模型确定对供热企业的补贴数额。对于生产经营亏损和政策性亏损确实难以区分的情形，应合理确定补贴比例，一部分亏损应由城镇供热企业自行消化。积极探索“以奖代补”政策。二是调整居民用热补贴政策。一方面，通过调整补贴范围和补贴标准将居民用热补贴重点从“泛公务员”群体转向弱势群体。逐步将包括下岗职工、民营企业职工、农民在内的弱势群体纳入居民用热补贴范围，提高补贴标准；同时降低对“泛公务员”群体的补贴标准。以居民收入水平而非岗位等级确定补贴数额。另一方面，建立弱势群体供热服务保障制度。将民政部门的临时性供热救助或取暖补贴与财政部门的居民用热补贴并轨管理。以财政拨款为主，多方面筹集资金，建立弱势群体供热服务保障基金。依据居民收入状况建立分级、分类的弱势群体供热服务补贴档案。

4.建立城镇供热普遍服务基金制度。PPP模式下的城镇供热普遍服务最终还需依靠资金投入。应以财政资金为引导，通过多种渠道筹集资金，建立城镇供热普遍服务基金。所有城镇供热企业都应当依据自身经营状况缴纳普遍服务费。建立城镇供热普遍服务基金账户，由政府财政部门统一管理，单列收入支出。在合理估算普遍服务成本的基础上，科学设计普遍服务基金竞标机制。为了降低总体实施成本，应将普遍服务纳入城镇供热PPP项目竞标过程，在选定社会资本方的同时监督其履行普遍服务义务。

5.完善城镇供热普遍服务监管体系。首先，完善普遍服务法规政策体系。国家立法机关应联合城市公用事业主管部门尽快制定《城市公用事业法》或《城镇供热法》，通过相应的普遍服务条款明确政府部门和社会资本方的普遍服务义务边界和履行方式，为城镇供热普遍服务提供必要的法理支持。其次，健全普遍服务监管机构。在相对独立的城镇供热监管机构内部设置专门的普遍服务科室，负责普遍服务监管事务。再次，完善城镇供热普遍服务监管监督机制。建立包括立法机关、司法机关、行政机关、社会团体和民众在内的相互协同的综合性普遍服务监督体系。最后，建立城镇供热普遍服务监管绩效评价体系。各级政府应根据本地实际构建普遍服务监管绩效指标体系，建立相对独立的普遍服务监管绩效评价机构，制定科学合理的普遍服务监管绩效评价方式和程序。