减轻处罚在食品安全法实施中的不足和建议——北京快乐三六五商店经营过期食品案的启示

文/彭涛 通讯作者/杨力

为落实好习近平总书记在食品安全上提出的 “四个最严”要求，即“最严谨的标准、最严格的监督、最严厉的处罚、最严肃的问责”，以此来确保广大人民群众“舌尖上的安全”。各地在多年的食品安全监管中，虽形成了“严”字当头高压态势，然而在严厉打击食品安全违法犯罪行为的同时，也逐渐暴露出一些问题，如在食品安全行政处罚中，减轻处罚的实施明显不足，出现了“减轻难”问题。

为落实好习近平总书记在食品安全上提出的 “四个最严”要求，即“最严谨的标准、最严格的监督、最严厉的处罚、最严肃的问责”，以此来确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

笔者认为，随着食品安全环境的逐步改善和法治社会环境的日益完善，“罪责相适”“过罚相当”的理念应该成为引领食品安全良法善治的重要理论原则，食品安全执法应该“重其所重、轻其所轻”，更加突显食品安全监管的科学性和严谨性。食品安全行政处罚中减轻处罚实施的不足，导致本应该减轻处罚的案件得不到减轻，不仅直接损害了这些案件中的当事人权益，而且间接影响到人们对于食品安全守法的信赖。在食品安全违法行为中，既存在个别极端恶劣的违法犯罪行为，也存在很多本无意违法的轻微情节。笔者认为，在食品安全违法行为组成的“金字塔”中，轻微的违法行为应该占据大多数。减轻处罚实施的不足，其实损害了大多数食品生产经营者的权益。因此，减轻处罚的完善对于营造“罪责相适、过罚相当”的良好食品安全法治环境十分迫切，对于突出食品安全监管的“科学性、严谨性”十分重要。本文，笔者将通过对北京快乐三六五商店经营过期食品案的分析，详细论述减轻处罚在食品安全法实施中的不足和建议。

一、案例基本情况

投诉人冯某反映其于2017年6月12日在北京快乐三六五商店购买了一袋超过保质期的“徽记蜜汁山核桃味瓜子”，生产日期是2016年9月18日，保质期8个月，售价12.8元/袋。北京市延庆区食品药品监督管理局接到该投诉后立刻对被投诉商店进行检查，现场未发现有经营过期食品的行为。随后，投诉人向执法部门提供了购物小票、超过保质期的涉案食品以及购物当天的视频资料。北京市延庆区食品药品监督管理局经过调查，认为北京快乐三六五商店的上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十项的规定，依据食品安全法第一百二十四条第一款第五项，对上诉人处以没收违法所得12.8元、罚款五万元的行政处罚。

该案件当事人不服上述处罚决定，向北京市延庆区人民政府申请行政复议，在北京市延庆区人民政府做出维持决定后，又诉讼至北京市延庆区人民法院，北京市延庆区人民法院审理后判决驳回了原告的诉讼请求，当事人再次上诉至北京市第一中级人民法院。最终，北京市第一中级人民法院于2018年10月22日做出终审判决，判决书号为：（2018）京01行终763号。北京市第一中级人民法院认为北京市延庆区食品药品监督管理局对北京快乐三六五商店经营过期食品一案做出的行政处罚“违反了过罚相当原则”，判决撤销北京市延庆区人民法院做出的行政判决；撤销北京市延庆区人民政府做出的行政复议决定；变更北京市延庆区食品药品监督管理局做出的行政处罚决定中“罚款五万元”为“罚款一万元”。

该终审判决公开以后，引发了广泛热议，关于减轻处罚在食品安全法中的应用问题再度成为舆论的热点。

二、案例分析讨论

该案例抛出了一个看似极为简单又十分复杂的问题，即一袋过期食品该罚多少？笔者将从两个方面着手分析这个问题。

（一）定性分析。根据食品安全法第一百二十四条第一款规定：违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。该条款第（五）项：“生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂”。上述案例中，当事人经营超过保质期的食品符合该条款规定的情形，从定性上来看，该行为确属于经营超过保质期的食品，适用食品安全法关于该行为的处罚规定，法律条款适用准确无误。

（二）定量分析。经营超过保质期的食品的违法行为，食品安全法规定的法定处罚区间为五万元以上十万元以下。将这个区间划分为三段，次为从轻处罚，一般处罚和从重处罚。符合减轻或者加重处罚的情形时，可以突破法定处罚区间。从轻和减轻处罚在行政处罚法第二十七条第一款中规定“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”上述案例中，当事人经营超过保质期的食品一袋，货值12.8元，情节明显轻微，可能适用从轻、减轻或不予处罚。北京市延庆区食品药品监督管理局做出了五万元罚款的处罚，从处罚结果上来看，该案在行政处罚裁量上适用了从轻处罚。但在法院终审判决时变更“罚款五万元”为“罚款一万元”，即法院认为该案件应适用减轻处罚，而不是从轻处罚，在具体罚款额度上适用一万元的处罚额度。

该案例在定性分析上不存在争议，但在定量分析上却存在诸多探讨，其中有两个问题值得深入探讨。一是关于行政处罚法中关于减轻处罚的法律适用是否得当？二是罚款一万元的额度确定是否恰当？

关于政处罚法减轻处罚适用是否得当的问题，判决中认为该行政处罚案件应适用行政处罚法第二十七条第一款第四项的规定予以减轻处罚，该第（四）项的内容为“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”。有意见认为在本案中存在的减轻情节是因为货值低，但食品安全法及其他相关法律中并没有因货值低而进行减轻处罚的规定，因此适用第四项的准确性有待商榷。笔者认为，综合北京市第一中级人民法院在判决书全文的论述，该案件实际适用的是行政处罚法第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定。即该判决结果的重点是“过罚相当”原则的适用，而不是单纯的法律条文的适用。

关于罚款一万元的确定是否恰当的问题，判决书中并没有做出论述。有人会问，为什么不是两万元或者五千元呢？笔者认为，每个案例都是具体的，都是发生在特定时间、环境和社会背景下的，受到很多方面的影响，很难用一个固定的数学公式去计算。但这并不表示减轻额度是无法确定的，这完全可以根据一个法官的丰富办案经验予以认定，也可以根据多数执法人员的平均意见来确定。笔者相信该案例中减轻处罚的具体额度中包含着一般的社会经验、通常的社会认知和合理的价值评价。

三、减轻处罚在食品安全法实施中的存在的问题

该案例中，北京市延庆区食品药品监督管理局的处罚决定被法院变更，这也抛出一个在执法系统非常敏感的问题，即“减轻难”的问题。执法部门不是不愿意去减轻处罚，而是行政处罚的减轻不容易顺利实施，这种“难”表现在三个方面：

（一）规定不够细致。行政处罚法第二十七条第一款中列举了四项应当依法从轻或者减轻的情形，其中第一项、第三项是在表述违法行为发生后当事人的事后行为，第二项表述了影响违法行为的外界因素，第四项用了“其他”的表述，在这四项中都没有对违法行为本身情节轻重的表述。第二十七条第二款规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。行政处罚法这样规定，使减轻处罚和免于处罚之间缺乏足够的逻辑衔接性。如某种违法行为本身轻微，谈不上及时纠正，危害后果确实很小，也不能说完全没有。这种情况下，无法适用不予处罚的规定，但想比照减轻处罚的规定进行时，又没有明确的条文可以依据。

行政处罚第二十七条第一款第（四）项的立法本意是做出适当的留白，赋予其他法律去扩充和完善减轻情节，以应对复杂的现实情况。实践中，如食品安全法，其并没有对从轻减轻做出新的规定；又如在北京市食品药品行政处罚实施细则中，规定中虽然丰富了可以从轻和应当从轻的内容，但在减轻处罚的裁量中，也没有新增其他的情形。综上，目前食品安全法的适用中，对减轻处罚的情节规定不够具体、不够细致，减轻处罚的法定情节不够丰富，导致减轻处罚裁量当中会出现无法可依的情况。

（二）程序不够明确。一般程序的处罚案件在做出处罚建议时一般采取合议制或审核制来保障案件裁量的准确性，对于情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，需要进一步采取负责人集体讨论制。通常认为，减轻处罚案件在裁量上突破了法定的处罚区间，在程序上理应比一般处罚案件适用更严格的程序。实践中，减轻处罚也确实受到行政机关的更高程度的重视，例如北京市东城区市场监督管理局设立重大案件集体会商会审制度作为提交局长办公会集体讨论的前置程序，并将不予处罚和减轻处罚纳入会商会审范围。然而将减轻处罚案件归为复杂或者重大案件，从概念上看并不完美。原《食品药品行政处罚程序规定》和现行《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》中，并没有体现减轻裁量应适用的专门程序和特别规定。由于缺乏明确的程序规定，使减轻处罚在实施上可能会出现无适当程序可以依据的情况。

（三）监督不够完善。由于减轻处罚突破了法定的处罚区间，扩大了行政裁量权，为了防止这种权力的滥用，监督是必须的。减轻处罚的裁量在事实上也是被监督的，这种监督可能来源于行政系统、司法系统或者纪律监察系统，但是缺乏明确而专门的监督规则。专门监督规则的缺失，使得执法单位实施减轻处罚时承担的风险增加，从而限制了减轻处罚的运用。监督不仅是对裁量权的制约，更是对裁量权行使的重要保障。没有明确的监督规则，使行政处罚的实施主体会出现不愿减、不敢减的情况。

四、减轻处罚在食品安全法实施中现存问题的危害

以上问题带来的可能的直接结果就是一个理应被减轻的案件没有被减轻，这种情况会引发一系列弊端。首先，直接损害了当事人的利益，使得当事人承担了更多的法律责任。其次，增加了执行难度，当事人不愿承担或不能承担这种责任时，很可能不配合执行。增加行政成本，被处罚者产生抵触心理后可能会不配合执法调查，并且穷尽复议诉讼等手段寻求救济。再次，造成行政执法困扰，一个理应被减轻的违法行为难以被减轻时，实施一般处罚会大幅增加行政成本，适用免于处罚又存在违法风险，从未造成行政机关执法困扰，形成一定的行政风险。最后，增加了职业索赔人的获利空间，使得职业索赔人能够获得超出法律规定的不正当利益。如购买一袋价值不超过一百元的过期食品，能够获得的法定赔偿利益为一千元，某职业索赔人预测该情况下投诉至执法部门会造成被投诉单位承担五万元的罚款处罚，那么其可能选择向被投诉单位主张不超过五万元的超额赔偿。如果仅从经济角度来看，该索赔是极有可能实现的。

“减轻难”所带来的弊端直接或间接的损害了法律的公正性，引用上述案例判决书中的原文来讲：“如果处罚过度，则非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政处罚的公信力”。

同时，笔者进一步认为，在完善的食品安全法治环境下，严重的违法行为应该是较少的，轻微的违法行为应该是较多的。违法案件的数量和性质应该呈现出“金字塔”形状，严重的违法案件占据金字塔顶端，一般的违法案件占金字塔的中段，轻微的违法案件占金字塔的底端（图1）。也就是说，如果减轻裁量不能顺利进行，其危害的往往是多数案件。

图1 食品安全善治模型图

五、完善减轻处罚在食品安全法实施的建议

“减轻难”带来的各种弊端不利于营造良好的食品安全营商环境，不利于社会主义市场经济的健康发展，改善这种状态笔者认为要从以下方面着手：

（一）细化法律规定，完善对违法行为的减轻情节的具体规定。完善行政处罚法、食品安全法等法律对减轻处罚的情节规定，通过地方立法、制定行政规章、部门规章等方式补充现有法律规定的不足，通过法律解释、业务指导、案例指导等方式细化对减轻裁量的具体规定，使执法部门在减轻裁量上有法可依，有充分而具体的法律、法规、规章可以依据。

（二）明确裁量程序，完善对减轻处罚实施程序的规定。建立减轻处罚应遵守的裁量程序，优化减轻处罚应遵守的工作流程，科学创建做出裁量决定的方式方法，细化行政处罚实施程序，使执法部门在减轻裁量程序上有路可走，有明确而清晰的实施步骤。

（三）完善监督机制，完善对减轻处罚实施的监督。建立和完善对减轻处罚的监督机制，明确主体责任和监督责任，丰富和创新监督手段，加强事中和事后监督，强化对减轻程序中的违规行为的追责力度。同时，明确责任界限和责任边界，对正当的减轻裁量给予充分的支持和保障，科学提高监督效率。

（四）加强研究教育，形成对违法行为情节判断的统一认识。对违法行为的情节轻重的认识具有一定的主观性，要形成客观准确的判断，离不开深厚的理论知识和丰富的实践经验。在实际运用中，既要加强专家研讨，也要加强基层调研。在此基础上开展广泛的宣传培训，开展高频次的研究讨论，形成对违法行为情节性质的统一认识，缩小类似案件上的裁量差异。

综上，北京快乐三六五商店经营过期食品案暴露出了食品安全行政执法中存在的“减轻难”问题，“减轻难”问题对当前食品安全执法带来困扰并造成一系列弊端。为改善这种情况，笔者建议从细化法律规定，明确减轻程序，完善裁量监督，加强研究教育等方面着手予以改善。减轻处罚的完善，有利于增加对当事人的权益保障，有利于提高执法效率、维护法律权威，有利于突出食品安全监管的科学性、严谨性，有利于营造罪责相适、过罚相当的良好食品安全法治环境，为法制建设和经济发展起到积极的推进作用。