保健食品稽查执法难点及应对策略探讨

文/刘学平

保健食品是指声称具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品，即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。

保健食品是指声称具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品，即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。近年来，关于保健食品的消费问题时有曝光， 2014年4月22日央视《共同关注》节目播出了名为“揭秘保健品营销黑幕”报道，引起社会广泛关注；2018年8月12日央视CCTV-1《晚间新闻》播出了题为“环环设套 揭秘保健品会销骗局”新闻，令人瞠目。那么保健食品销售到底有什么问题？执法稽查难点到底在哪？本文结合笔者工作实际，从保健食品执法的不同层面加以剖析、探讨。

一、保健食品的行政管理现状

1.注册批准、许可生产经营

目前我国保健食品的行政管理由国家食品药品监督管理部门承担。在我国境内生产和销售保健食品均需取得批准许可。首先，生产和进口保健食品均需申请注册，企业取得《保健食品注册证》和《保健食品进口注册证》后方可生产和进口；其次，保健食品的销售实行许可制度，经营企业需要办理《保健食品流通许可证》后方可销售。

2.生产、经营环节要求

保健食品生产需取得《保健食品生产许可证》，企业生产条件需通过保健食品GMP认证，取得《保健食品GMP证书》后方可生产；经营方面则需办理相关证件，批发和零售均需申请取得《保健食品流通许可证》。同时，生产环节和经营环节均需建立进货查验制度，索证索票及台账管理制度，如实记录并保存。生产企业还需建立出厂检验制度，需真实记录并保存。

3.标签标识及广告宣传

保健食品的标签标识必须与《保健食品批准证书》所批复内容一致，不得虚假夸大宣传保健食品的保健作用。广告宣传内容必须真实，符合相关法律规定，不得含有欺骗、夸大的内容以及涉及疾病预防、治疗的内容。

二、保健食品行业现状及违法情况

1.保健食品行业现状

我国保健食品产业的从20世纪80年代起步发展，先后经历90年代成长繁荣，21世纪初的信任危机及2005年后的繁荣四个阶段。2005年保健食品产业年产值已达到500多亿，2011年国内保健行业总体销售额达6500亿元。2011年底全国约有1700家保健食品企业，投资总额在5000万元至1亿元的中型企业占40%；投资在100万元至5000万元的企业占10%；投资在100万元以下的小型企业约占50%。截至2017年11月底，全国共有保健食品生产许可2317件[1]。保健食品产业如此快速的发展与近年来我国经济水平提升、居民收入增长、人口老龄化是分不开的，随着大众保健需求的增加和国家产业政策的调整，保健食品行业目前被视作朝阳产业。但由于小型企业众多，市场竞争激烈、保健食品行业的低成本高利润、法律法规的不完善、监管体系不健全、监管能力不足等因素，使得我国保健食品市场诚信体系缺失[2]，食品安全问题事件时有发生。这些都表明快速发展的保健食品行业亟待规范。

2.保健食品生产经营违法情况

2.1 生产经营伪劣保健食品

少数违法企业存在冒用保健食品批准文号，未经批准擅自生产保健食品等行为。一些经营户对产品的购进渠道，产品质量验收把关不严，导致假冒伪劣保健食品流入市场。

2.2 外包装说明书不规范

常见外包装标签标识不符合《保健食品标签说明书管理规定》，说明书内容与批准证明文件内容不符。

2.3 非法添加化学药物成分

一些违法企业不注重产品质量的研发、控制与提高，向保健食品中添加一些化学药物成分，以提高“品质、效果”。减肥类、补肾抗疲劳类、降糖类、降血压类等类型保健食品常出现非法添加化学药物成分的现象。①减肥类保健食品常添加西布曲明、芬氟拉明等化学药物成分。西布曲明属处方药，必须在医生的严格指导下正确使用，决不可随意添加至保健食品中[3]。②“补肾”类保健食品常添加西地那非、他达拉非等西药。这类药物误服极易引发头晕、青光眼、暂时性耳聋和加重睡眠呼吸暂停等毒副作用，长期服用会造成肾功能和心脏功能的严重损害。如果与硝酸甘油等硝酸酯类药物混用，则可能造成血压骤降，造成生命危险[4]。③降糖类保健食品常添加双胍类和磺脲类药物。降糖药有严格的适应证和禁忌证，肝肾功能不全、孕妇和处于感染、手术等严重应激情况的患者均不适用，患者如盲目食用含这些化学药物的保健食品，容易干扰疾病的规范化治疗，加速并发症的发生和发展[5]。④降压类保健食品常添加氢氯噻嗪、利血平、盐酸可乐定、硝苯地平等降压药，高血压患者如将其与降压药同服，会使血压骤然下降，甚至危及生命。

2.4 虚假宣传治疗作用，隐瞒欺骗消费者

现在保健品市场乱象频出，不良经营者利用老年人对医学康复知识的缺乏，利用他们慢性病康复保健心里，夸大保健食品功效，虚假宣传保健食品疗效，畸高定价，以健康体检、健康讲座等名义，采取会议营销的方式促销，欺骗老年消费者。

三、保健食品稽查执法难点

1.法律法规不完善

我国现行的《保健食品管理办法》是原卫生部依据《食品卫生法》制定，1996年3月15日颁布实施的，2009年6月1日《食品安全法》颁布后，《食品卫生法》随之作废。《食品安全法》第五十一条明确保健食品的监督管理具体办法由国务院规定， 2015年新修订的《食品安全法》也已颁布实施，但《保健食品管理办法》仍在起草。原国家食品药品监督管理总局给北京市食品药品监督管理局的批复中强调在《保健食品的监管条例》出台实施之前，保健食品的监管按照《食品安全法》进行，原有保健食品监管依据与《食品安全法》不抵触的继续适用。可见，保健食品监管法律法规还不健全。

2.取证难，定性难

实际执法过程中，我们发现虽然法律法规体系还有待完善，相对也比较分散，但常见问题如产品标识标签及非法添加等质量问题均可依法抽检查处。但新的违法情况主要表现在：不法分子利用老年人的养生心理及中国的传统医药养生文化，在原工商行政监督管理部门办理备案后（有的不备案），以产品推介会的名义，聚众集会销售保健食品。他们口头夸大宣传治疗作用，采取送货上门现钱现货或门店缴款取货等方式高价销售保健食品。这种情况涉嫌夸大范围宣传或虚假宣传治疗作用，甚至虚构事实欺骗欺诈。这类集会往往比较隐蔽，组织严密，行政执法人员一般很难进入现场取得证据。群众被骗后向食品药品监管部门投诉，执法人员现场检查保健食品本身来源、质量、标识标签、说明书都没问题，只有价格虚高，食品药品监管部门束手无策，最多取得一些夸大宣传治疗作用的宣传单等资料，只能依据广告法相关条款进行处理，对违法行为来说只是轻描淡写，难以有效打击。随着市场监管的趋严，违法行为更为隐蔽，口头夸大宣传、视频远程实时讲解，行政执法更难以取证。

这种违法行为的关键点不是夸大宣传产品具有治疗作用，违法者实际目的是以产品为中介，利用老年人的防范意识差，高价销售骗取钱财。这种行为应属故意欺骗消费者的违法诈骗犯罪行为，但公安部门按现行法律往往不能予以定性。诈骗罪需有三要素“虚构事实、隐瞒真相、非法占有”，包括许多细节，取证、定性比较难。公安部门不介入，行政执法部门很难取得关键定性证据，证据不够不足以支撑诈骗罪要素，定性较难。

四、保健食品稽查执法难点应对策略

1.完善相关法律法规

保健食品管理的法律法规不完善，给实际监管执法工作带来很多困难。期待保健食品监管细则尽早出台。

2.与公安部门加强合作，建立案件提前介入机制，将违法行为定性诈骗犯罪

2.1 积极与公安部门联合执法

加大与公安部门联合执法，建立案件提前介入机制，及时合理合法取证，解决取证难问题。

虚假宣传高价销售保健食品违法行为以诈骗罪办理先期取证主要涉及2个部门，食品药品监管部门以及公安部门。由于行政执法的局限性，取证难的问题必须要依靠公安部门介入才能解决。加强与公安机关的行刑衔接，实时建立公安机关的提前介入工作机制，合理合法有效取证，才能解决虚假宣传高价销售保健食品违法行为取证难问题。

2.2 加强与检察院的沟通与协调

对于满足“虚构事实、隐瞒真相、非法占有”三要素，构成诈骗罪的违法行为，食品药品监管部门与公安部门联合执法，从诈骗罪的角度取证完，结合个案情节分析，加强与检察机关沟通协调，才能将此种违法行为定性为诈骗罪。国内新闻近几年也有过将此类案件定性为诈骗罪的的报道，相关律师也就此问题展开过讨论，具体还要看案件本身过程和情节，重点在于取证和认定。同时，建议政策法规层面出台相应的法规，限制保健食品营销者聚众集会虚假宣传，或将此类蓄意销售行为明确列入诈骗罪范畴。

五、结束语

随着人们经济生活水平的提升和人口老龄化的加剧，我国保健食品行业健康发展任重道远。当前，国家对食品安全的重视程度前所未有，食品安全离人民群众的期望还有很大差距。食品安全问题需要全社会共治，共同参与才能解决。生产经营企业应有社会道义与担当，在产品的研发、品质提升上下功夫；消费者要加强医学保健知识学习，理性消费；监督管理部门应当及时促进国家法律法规的出台和修订完善，同时应当加大市场监督执法力度。只有这样形成社会共治局面，保健食品领域的违法顽疾才能得最大程度的解决。