旅游目的地治理视域中公私协力的挑战与应对

方小燕

(无锡商业职业技术学院 旅游管理学院， 江苏 无锡 214153)

2018年4月，文化和旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅旅发﹝2018﹞3号)，鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式改善旅游公共服务供给，推动政府承担的资源保护、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、加油加气站等旅游经营性资源，并具体列明对旅游景区等9大重点领域及其他领域推广公私协力机制。由此，旅游目的地治理公私协力以法政策形式正式进入学界视野。

旅游目的地治理公私协力，是基于旅游学与法教义学的学科维度，对旅游目的地系统中存在的以政府为主体的公权力主体，以旅游企业、旅游从业者、旅游者为主体的私权利主体之间协同治理实务的学理描述。尽管《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)中充斥诸多旅游目的地治理公私协力条款，旅游目的地治理实务中也存在大量公私协力旅游行政规制案例，例如旅游行政机关在旅游消费者配合下完成旅游行政调查程序、旅游行政机关依法对旅游者举报或投诉事项进行行政奖励、旅游行政机关与民间风投机构以PPP模式共同运营景区等，但是旅游学界却罕有文献研究此类现象。本文以旅游目的地治理公私协力为切入点，分别从内涵界定、现实挑战、应对举措等三个角度展开阐述，以期为构建全域旅游背景下的旅游目的地治理实务提供参考。

一、内涵界定

基于旅游目的地治理维度对公私协力予以研究，其前提是厘清旅游目的地治理、公私协力的学理概念，并进一步明确其学理衔接逻辑。

(一)旅游目的地治理的概念界定

旅游目的地与治理所构成的旅游目的地治理是一个多元规则结构，需要分别从旅游目的地内涵、治理两个角度切入，方能全面掌握旅游目的地治理结构。就旅游目的地的内涵而言，国内学界并未进行深入研究。王京传、李天元指出国外学者对旅游目的地治理研究基本以应用型项目为主，理论文献付诸阙如[1]。囿于学术传统或研究旨趣，现有研究毫无例外将重心锁定在旅游目的地的地理空间、经济要素，但是涉及旅游目的地政府治理系统的议题较为罕见。其实，早在目的地管理理论时代，UNWTO就已经关注到了目的地管理组织的政策制定和实施因素[2]。在治理理论(governance)冲击下，旅游目的地研究开始由目的地管理向目的地治理转变。这意味着透过治理所表述的去中心化、去权威化、协作化开始注入旅游目的地治理内涵。更为激进的一种观点甚至认为，在旅游目的地研究中有必要更加关注目的地内部环境、人权议题，由此方能实现旅游目的地规划与管理的内外部平衡。另外，必须严格区分“旅游行政治理”与“旅游目的地治理”。旅游行政治理是治理理论在旅游学中的体现，主要是指旅游行政组织运用权力，通过影响和制定与旅游业发展相关的政策制度并加以执行的过程，该过程包含政府部门、非政府组织、旅游企业及旅游者的互动合作，强调建立基于多元化相关利益主体的社会网络组织[3]。可见，旅游行政治理是以旅游行政主体为视角观察多元利益主体形成的网络，其内涵和外延显然小于旅游目的地治理。

综上所述，当下我国旅游目的地研究已迈入治理时代，其内涵无法绕开特定区域、“权力主体——非权力主体”结构、民主参与机制、伙伴协同合作，这构成旅游目的地治理的核心要素。

(二)公私协力的法理阐释

在旅游目的地治理系统中，所谓权力主体，即以政府为主体的权力享有者；所谓私权利主体，即以除政府以外的公民、企业或其他非权力组织形成的主体。在德国经济行政法视野中，法学将其类型化为“公权力”与“私权利”两种制度性结构，学界称之为公私协力(public-private partnership)。陈锋在早期研究中将行政协力界定为行政主体借助其他行政法主体实现行政目标的所有行政行为，包含行政机关协力、私主体协力两种方式[4]。邹焕聪在此基础上将命题予以深化，指出在政府治理实践中已经演变出现了原生型公私协力主体、次生型公私协力主体。私主体的协力对政府旅游治理提供了丰富的规制工具，包括行政过程中相对人身份的协力(行政过程中相对人协力)和非相对人身份的私主体的协力(公私协力行为)[5]。在旅游目的地治理视野下，公私协力机制的构建能够为政府旅游治理提供有效规制工具集群。

(三)旅游目的地治理中的公私协力

治理理论蕴含民主、平等和自由的法律文化传统，治理目标的根本指向在于维系社会主体的合法权益。关保英指出，面临现代行政任务日渐纷繁复杂，以科层、地域、职能为标准设置的行政机关，单凭法律对自身的授权已经很难回应公共行政时代的诉求，唯有借助公民、法人或其他组织才能完成行政目标[6]。Eva Lievens等同样以应用型成果表明国家或政府在旅游目的地治理系统中的角色是合作伙伴，可能扮演“倡导者”“主持人”“支持者”“经纪人”框架规制的提供人、直接参加者等多重角色[7]。政府等公权力主体应该更多地以对等、协商、合作姿态与私人部门通力合作，方能实现社会福祉。Bramwella等人以个案方式证明公私合作对旅游目的地创新有积极意义，共同参与战略有利于达成一致性意见[8]。可见，无论从法学或是旅游学视角分析，旅游目的地治理中关于公私协力研究已经实现了学理融合，旅游目的地治理已为政府主体与私主体良性互动提供了广阔的实践空间。

因此，从旅游目的地治理维度审视公私协力，可从两个层面探求其内涵，并实现旅游公私协力的类型化设计。一方面，旅游目的地治理构成公私协力的功能空间，旅游目的地治理是旅游行政主体为代表的公权力主体与以旅游企业、旅游从业者、旅游者为主体的私权利主体等多元主体，按照旅游法律政策要求促进旅游事业和旅游产业发展的合作过程。另一方面，从旅游目的地治理内涵分析可知，旅游目的地治理的公私协力既包括政府之间的协力，也包括政府与私主体之间的协力。

二、现实挑战

从旅游治理实务来看，旅游目的地治理视域中公私协力主要面临立法缺失、执法失灵、治理失衡等现实挑战，从而严重影响了旅游公私协力功能的发挥。

(一)旅游公私协力的立法缺失

我国旅游法律政策中存在大量旅游公私协力条款，仅以《旅游法》为例，其中诸多条款涉及公私协力法秩序的主体，如表1所示。

从法教义学视角分析，目前旅游目的地治理系统中存在政府主体职权划分不清、政府职能范围与地域管辖冲突、政府与私主体之间协力法定形式不明确等问题。在政府与私主体之间协力的法规范领域，以《旅游法》第5条为例，国家对促进旅游业发展做出突出贡献者予以行政奖励，该条为内容缺失的授权条款，“促进旅游业发展”“突出贡献”均为高度不确定法律概念，至于奖励形式、奖励性质、奖励数额等并未载明，在政府与私主体之间协力实务中倘若没有相对应的实施细则，则该条款根本不具备可操作性。在政府主体之间协力的法规范领域，以第7条为例，国务院建立健全旅游综合协调机制，在当前全域旅游成为推动旅游产业发展的总体战略之际，可谓旅游公私协力典型条款。然而，从组织法角度考量，该条款并未载明全旅游综合协调主体、协调事项响应主体与启动主体、旅游综合协调期限、综合协调法定责任等法律要素，从而影响该条款的可操作性。另外，在旅游公私协力法政策领域，以政府和社会资本合作(PPP)模式为主导的旅游公私协力项目更是旅游治理难点。例如，旅游行政机关在何种情形下、采用何种法定程序、如何遴选私主体、政府与旅游企业所签署的旅游PPP项目合同是行政合同还是民事合同等存在理论争议，导致旅游目的地治理中的旅游类PPP项目发展停滞不前。

(二)旅游公私协力的执法失灵

由于政府与私主体之间协力、政府主体之间协力法规范及法政策的不明确、不完善、不健全，导致旅游公私协力执法实践频现执法失灵现象[9]。从政府主体之间协力执法分析，这主要包括政府主体联动程序、发起程序、责任追究程序均不明确，存在运动式执法、阶段性执法以及执法成本过高等现实问题，从而影响执法成效。例如，“黑导”“黑车”“黑社”、旅游网站违法招揽等旅游违法行为，可谓我国旅游目的地治理“一日游”执法屡禁不止的现象。在具体执法过程中，虽然每次均由旅游行政机关牵头，联合公安、交通执法、文化市场行政执法、旅游质量监督等执法部门，作为旅游目的地治理中政府主体之间协力的典型形态共同开展专项整治，但此种运动式执法很难形成执法长效机制。从政府与私主体协力执法分析，在面对运用移动互联网、物联网、大数据等信息科技违法提供旅游产品和服务的旅游企业，旅游行政机关难以与电信、移动以及腾讯、百度等提供大数据支持的企业形成公私协力执法机制，导致旅游公私协力执法失灵。以旅游类网站联合整治为例，由于部分旅游类网站并不具备法定经营旅游业务资质，成为近年来引发旅游者投诉的高频案件，旅游行政机关并不具备信息科技执法专业力量，从而无力从根本上消除执法失灵乱象。

表1 《旅游法》公私协力法规范表

(三)旅游公私协力的治理失衡

在对旅游目的地治理的公私协力过程中，一直以来存在“重政府、轻市场”“重管制、轻协作”的倾向，即以行政机关执法为主、忽视市场柔性治理规则，以命令控制为主、忽视公私协力，从而在市场监管、提供公共服务、履行公共职责方面呈现职能缺位和治理不足现象[10]。我国《旅游法》 第6条规定：“国家建立健全旅游服务标准和市场规则，禁止行业垄断和地区垄断。旅游经营者应当诚信经营，公平竞争，承担社会责任，为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。”该条规定实质是倡导在旅游目的地治理的公私协力机制中建立“硬法”与“软法”相融合的发展机制，即在坚持刚性的法律框架内，通过运用行政标准、行政指导、行政奖励、法政策等柔性执法机制，实现推动旅游产业与旅游事业发展的目的。旅游目的地治理本质是一个多中心、多主体、多向度、多权力的规则体系，既需要由国家强制力保障实施以法规范为主体的硬法，也离不开社会主体在民主商谈论证程序中形成的指导性、建议性、章程性的软法。然而，从目前旅游公私协力实务来看，我国旅游目的地治理系统中显然存在硬法法律效力不足、软法调控功能不彰的治理失衡问题。

三、应对举措

(一)注重旅游公私协力的法律重整

坚持以《旅游法》所形成的法秩序为基础，从旅游公私协力类型化的政府与私人主体之间协力、政府主体之间协力两个层面，实现法规范逻辑、法规范重点与法规范目标的法律重整，进一步夯实旅游公私协力的法律基础。一是明确旅游公私协力的法规范逻辑。旅游目的地治理是旅游公私协力的实践空间，因此，在健全旅游公私协力立法之前，必须将立法逻辑置于旅游目的地治理系统加以考量。按照“参与治理—中观治理—合作治理”逻辑主线，从作为“管理”的旅游目的地、作为“治理”的旅游目的地两个层面出发，结合旅游目的地的内涵、旅游目的地治理系统(主体系统、行为系统、工具系统)要素解读，重点勾勒旅游目的地治理的立法图景。二是明确旅游公私协力法规范重点。注重从旅游目的地治理机制转型着手，突出以旅游者为中心的理论范式构建、以合作为特征的治理系统转向、以协力为重点的规制模型取向，全面展现政府在旅游目的地治理中的角色流变。三是明确旅游公私协力法规范目标。旅游公私协力法律重整不能仅关注旅游秩序，更应当关注旅游者权益保障、旅游公共利益维护、旅游产业永续发展等立法目标。旅游配套立法及法政策应当以《旅游法》为基础，基于管理学视角的旅游者角色、基于公法学视角的旅游者角色、基于旅游学视角的旅游者角色等三个维度展开法律论证，以构建旅游目的地治理中符合旅游学理的旅游行政协力系统要素，亦即围绕权利意义上的旅游者角色、义务意义上的旅游者角色、负担意义上的旅游者角色、治理意义上的旅游者等四种角色进行法律重整。

(二)强化旅游公私协力的执法权威

在完善现有旅游目的地治理公私协力立法前提下，发挥法教义学的调控功能，聚焦旅游行政执法面临的现实困境，从规范主义和功能主义两重进路出发破解执法难题。一是夯实行政执法法律基础。具体来说，要根据政府主体之间协力、政府与私主体之间协力的法律主体要素、法律程序要素、法律救济要素，从硬法、软法两个角度，进一步建立健全行政协助和行政协力的法律规范体系、法律实施体系和法律保障体系，为旅游公私协力执法夯实法规范基础。旅游公私协力建立在信任、风险共担、非正式的结构和战略一致基础上[11]，例如，在针对旅游网站违法招揽业务时，旅游行政机关通过与电信公司等私人主体协力合作，可起到有效规范旅游网络违法案件的作用。二是适用行政执法比例原则。遵照公私协力依法行政原则，在法律有明文授权的情况下，行政机关不得以减缩自身义务来减免旅游经营者和旅游者的义务；在公私协力的旅游行政程序中，当事人的协力义务也须符合最低限度正义要求。三是加强行政执法程序保障。公私协力执法维度的重点应当围绕旅游目的地治理中的程序保障机制展开，这至少包括旅游目的地治理系统中的程序装置、旅游目的地治理系统中的规制导向、旅游目的地治理系统中的法律救济，进而为政府旅游治理提供规制蓝图、为旅游行政协力构筑权利堡垒。四是补齐行政执法统筹短板。旅游行政机关以微观监管为主、统筹协调能力薄弱，因此，“以旅游目的地建设为核心的地方经济发展要求旅游行政主管部门更好地发挥宏观调控作用，科学制定旅游产业发展战略，积极引导地方旅游业的发展方向”[12]，转变为中观治理、强化协力，进而形成强有力的旅游公私协力。

(三)优化旅游公私协力的发展类型

旅游产业与旅游事业发展与区域发展存在交互耦合关系[13]。当前，我国旅游产业面临景区旅游消费体验与经济效益下滑、出游方式散客化增长的新挑战。一方面，旅行社、导游业务收缩引发旅游边际效益递减；另一方面，全域旅游发展成为旅游业发展的主线，旅游供给全域化特征逐渐显现。这意味着旅游目的地治理正在成为新一轮全域旅游综合实力竞争的关键点，其中旅游公私协力将发挥重要作用。因此，当前亟待全面梳理旅游法律制度中的公私协力类型，并依照法规范与法政策构建具有法律政策基础、推进旅游产业和事业发展的旅游公私协力机制。结合我国旅游公私协力实践，至少可推导出如下发展类型。一是金融资本旅游协力类型。由财政行政机关与旅游行政机关协力设置旅游发展专项资金，如山东省设立滨海旅游基金、旅游发展引导基金，以资本型行政协力推进旅游行业社会投资。二是规划国土旅游协力类型。苏州规划、国土行政机关与旅游行政机关协力建立旅游产业土地供给的综合协调机制，建立涉旅城市规划的工作联席制度。三是职权联动旅游协力类型。将工商行政职能融入旅游市场治理体系，有利于彻底整治旅游购物场所商业欺诈、商业贿赂、旅游景点捆绑销售等问题。此外，也可以及在法律框架内设置旅游警察、旅游工商、旅游巡回法庭等机构，以旅游行政协力治理推动形成旅游市场诚信经营、消费者合法权益受到保障的格局。