多主体合作的“碳解锁”治理：价值逻辑与行动策略*

梁 中 胡俊康

在“不平衡不充分”发展格局下，中国经济传统增长进程与资源环境承载力之间存在着深刻冲突，以碳基路径依赖为内在逻辑的锁定机制渐趋生发和形成。其演进逻辑映射到现实经济活动中，突出表现为产业和技术领域的升级之痛——“高碳”与“低端”双重锁定困局。从“碳锁定”的影响效应来看，高碳化与低端化犹如“硬币的两面”，前者表现为经济投入过程的高能耗、高排放和高生态成本特征，后者表现为终端产出的低质量、低效益和低技术创新水平。更为复杂的问题还在于，如果放在全球产业的竞争格局上来看，发达国家目前已基本完成了从“末端治理”到以“清洁生产”、“全程控制”和“源头消减”为主要内容的预防性环境治理模式的转换，而开始着手实施新一轮的绿色产业技术革命。在这种背景下，中国的“碳解锁”之路可谓是“内外交困”，即不仅要解决自身的各种锁定性痼疾，同时在推进绿色产业升级解锁过程中还要面临发达国家的竞争性挤压。十八大之后，随着“绿色发展”战略的明晰和“美丽中国”目标的确立，基于内外部解锁动力的不断凝聚，绿色革新行动在技术研发、制度设计和产业结构优化等各个领域都呈现出全面加速的趋势，中国正迎来历史性的解锁机会窗口期(1)梁中、 刘健：《产业碳解锁的机会窗口与响应策略》，《社会科学》2018年第1期。。但要看到，推动实现碳解锁是一个社会系统工程，涉及资源利用方式、技术创新、市场机制和政策供给等诸多方面的重大变革。因此，只有从系统科学范式出发，把问题置于更广阔的“发展治理” (development governance)视野中来分析(2)赵红军、高帆：《中国发展治理的经济学贡献与世界影响》，《经济学家》2018年第9期。，才能更清晰地探寻“绿治”之策。

一、“碳解锁”治理的内涵与基础架构

现有关于“碳解锁”议题的研究，主要是采用技术经济学的分析范式，从技术与制度共同演化的视角研究“碳锁定”的形成过程、影响因素和锁定效应(3)Unruh G C，“Understanding carbon lock-in”，Energy Policy, 2000, (28): pp.817-830. 陈文婕、曾德明：《我国低碳技术创新中的锁定效应与对策》，《光明日报》2010年3月30日。李宏伟：《 “碳锁定”与“碳解锁”研究:技术体制的视角》，《中国软科学》2013年第4期。。在研究技术手段上，强调对碳排放、碳足迹、能源和产业结构、技术投入等变量的综合测算和比较分析(4)汪中华、成鹏飞：《中国碳超载下碳锁定与解锁路径实证研究》，《资源科学》2016年第5期。Bob van der Zwaan,Tom Kober,Francesco Dalla Longa,Anouk van der Laan,Gert Jan Kramer. “An integrated assessment of pathways for low-carbon development in Africa”. Energy Policy, 2018,117: pp.387-395. 徐盈之、陈艳：《中国省际碳锁定的空间溢出效应——基于空间自回归模型的实证研究》，《华南师范大学学报(社会科学版) 》2018年第2期。，并以此来判断“碳锁定”的结构、锁定程度和变化趋势。在解锁策略设计层面，已有研究多以降低锁定程度(或锁定风险)为核心出发点，重点围绕碳税、碳交易、碳减排、能源效率、监管机制等维度进行政策构建和理论分析(5)高鹏飞、陈文颖：《碳税与碳排放》，《清华大学学报(自然科学版) 》2002年第10期。谢海生、庄贵阳：《碳锁定效应的内涵、作用机制与解锁路径研究》，《生态经济》2016年第1期。蔡海亚：《中国碳锁定的行业差异分解与解锁路径分析》，《北京交通大学学报(社会科学版) 》2018年第2期。Miguel Vazquez,Michelle Hallack，“The role of regulatory learning in energy transition: The case of solar PV in Brazil”，Energy Policy, 2018,114: pp.465-481.)。总体来看，现有文献在研究逻辑上具有共性特征，即基本遵循“锁定诊断——理论解释——解锁政策”的分析框架，注重对“问题源头”(锁定机理)和“终端方案”(政策路径)的探究，但对基于“解锁过程”的组织管控和利益调适等治理问题普遍没有给予关注。这一研究视角的缺失不仅会影响“碳解锁”理论体系建构的完整性，也会因为治理工具维度上的支撑不足而削弱解锁政策设计的严谨性，并容易引致产生绿色导向政策与“行动实践”之间的鸿沟问题。

我们认为，“碳解锁”活动本质上是一种多主体参与、多力量交互的复杂巨系统持续演化过程。从系统运行的角度而言，以“技术-制度综合体(TIC)”为核心的碳基锁定系统能否朝着碳解锁的方向演化，主要取决于系统内部“绿色力量”与“反绿色力量”博弈的结果。因此，在这一过程中，如何有效引导和协调各参与主体之间的权责利益关系，使之能够创新性地组合技术、资本和政策等各类资源要素，并在此基础上形成基于绿色利益最大化趋向的竞争及合作机制，就成为决定碳解锁演化进程的关键。基于上述分析，本研究提出的“碳解锁治理”概念可以界定为：以突破经济与技术演进轨道上的碳基锁定结构并实现高效、可持续绿色发展为目标，在治理主体推动下，进行相关组织协调、权责分配、利益调和以及激励管控等活动的公共事务性管理过程。从治理要素构成来看，碳解锁治理体系涉及内容广泛，既包括治理主体、治理对象和治理资源等显性要素，也包括潜在的治理机制和治理模式。为更清晰地阐述各要素间的内在作用关系，按照治理运行过程的“目标——行动”逻辑，可以把碳解锁治理的基础架构设计如下(见图1)：

在治理架构设计中，价值理念具有突出的先导性，即遵循什么样的治理导向直接决定着治理模式的选择和治理主体的界定，亦即“为什么而治”的价值设定深刻制约着“治什么”(治理内容及治理边界)、“谁来治”(政府、市场、社会三方力量的主导问题)以及“怎么治”这三个关键性技术问题。此外，不同的治理模式，则要求与之相应的治理机制来支撑(主要包括动力机制、协调机制和责任分担机制等)；同时其作为一种具有既定导向功能的内运动过程，也影响着碳解锁治理行动的开展方式与实施效能(如治理资源的调配、治理工具的选择和治理效果的评价等)。鉴于“碳解锁”治理过程的长期性和复杂性，且各种利益矛盾交织纠合(如长远生态利益与解锁治理“阵痛”、地方经济刚性增长诉求与国家绿色发展的战略布局、企业高碳化市场行为与公众环境福利之间均存在着多元化冲突)，其间将引发大量需要统筹协调的治理议题，亟需构建科学的治理体系来进行管控和引导。上述基础架构，不仅是碳解锁治理研究的一种理论分析逻辑，亦是解锁治理的行动逻辑，具有良好的解释性和扩展性。为此，本研究将在该框架下，围绕我国新时期碳解锁情景下的治理价值范式、治理机制和治理行动策略等重要问题展开进一步的探讨。

二、多主体合作治理逻辑的提出与确立

(一)传统“碳解锁”治理模式与治理“失灵”

从我国碳解锁治理的理论研究和实践探索来看，目前在治理理念上主要存在两种导向：一是结果导向的末端治理逻辑，主要是从降低各类锁定显性指标入手，旨在通过严格的末端管控进行反向解锁压力的传导，以最终达到“源头控制”的治理目标。例如通过执行环境保护法或环保政策条例，对高污染、高能耗企业实施限产或关闭转停等一系列治理措施，以期在短期内实现相关碳排放及能耗结构指标的改善，并间接推动产业布局、投资结构和技术研发等前端治理环节的绿色化转型。在这种治理导向下，政府往往会成为最为重要甚至是唯一的治理主体，其治理模式亦以自上而下的政府管控为主导，特别重视发挥法制和政策调控的力量。二是经济激励导向的市场治理逻辑，主要着眼于对内在碳基利益锁定机制的破坏，并通过重建“去碳化”的市场驱动机制来推动碳解锁进程。与末端治理逻辑强调外在政策干预不同，市场治理逻辑主张在产权界定(碳排放权)的基础上，通过碳税、碳交易等方式来实现“碳锁定效应”外部性的内部化，强调利用市场利益诱导机制来推动碳解锁。

在现实操作过程中，上述两种导向下的治理模式均具有较大局限性，会导致产生诸多“政府失灵”或“市场失灵”问题。一方面，末端治理逻辑不仅治理成本高而且治理力量单薄，使得地方政府尤其是基层县区政府承担的治理责任宽泛化，不能有效实现多元矛盾冲突下的治理目标统筹。此外，单一政府主导的治理模式，容易引致治理价值取向的错位(例如治理过程中由“社会本位”和“公众本位”异化为“政府本位”、“地方本位”和“权力本位”等)，并使其相关产业活动主体和社会公众的利益诉求被漠视甚或抑制，进而难以推动区域解锁治理力量的有效凝聚和协同。另一方面，在市场治理逻辑下，由于生态资源和环境本身的形态特殊性和空间分布的跨域性，对其产权界定的成本和难度都较大，因此在实践操作中往往无法有效解决外部性的衡量问题。此外，基于我国碳治理行动尚处于初级起步阶段，大规模实施碳税和碳交易的制度条件和技术条件还不充分，诸如污染替代、碳税负转嫁、区域不均衡和碳信息不对称性等关键问题在市场治理框架下均难以根本解决。

(二)多主体合作解锁治理逻辑的提出

通过分析可以发现，传统以“结果管控”和“市场激励”为导向的治理逻辑，在实际行动中都不能有效弥合善治理念与实践之间的鸿沟，反而引致产生了碳解锁政策效力从上到下逐级衰减，同时社会动员和市场碳调节机制又普遍失灵的现象。从理论层面而言，治理理念或治理模式本身并无绝对的优劣之分，关键在于其与治理情景之间的目标契合和制度调适。作为一种巨系统的长期演化过程，“碳解锁”治理涉及主体广泛且相互作用关系复杂，存在大量需要统筹协调的利益矛盾议题，具有鲜明的多主体协同演进特性。这就要求在构建碳解锁治理体系中，应秉承多元主体“合作治理”的秩序价值，全面考量多元主体的利益诉求和责任分担，形成基于治理权分享、治理利益共享和治理环境共建的合作治理机制(6)南开大学绿色治理准则课题组：《绿色治理准则及其解说》，《南开管理评论》2017年第5期。。

不同于片面依赖行政权干预或市场调节机制的治理导向，在多元合作治理框架下，其主要是基于系统性解锁的导向，强调外部管控与内生解锁力量培育相结合、市场功能与规制功能相结合、政府与社会多主体治理力量相结合，主张通过合作、协商、确立认同等方式来实现经济社会共生系统意义上的绿色化嬗变(见表1)。换而言之，多主体合作治理的价值逻辑背后，实质上蕴含着一种环境生态、社会生态和经济生态融合共生的理念，充分体现了对不同发展维度和不同利益主体差异化诉求的有机兼容。因此，基于多主体合作的治理逻辑，不仅可以缓和或消弭威权体制下中央政府与地方政府、企业及社会公众在治理权上的紧张与冲突，重塑以平等合作为核心的新型治理网络关系；也有助于克服现行解锁治理过程中的“碎片化”与“弱整体性”问题(7)冉连：《绿色治理:变迁逻辑、政策反思与展望—基于1978-2016年政策文本分析》，《北京理工大学学报(社会科学版)》2017年第6期。，推动治理体系在全局性与应变性之间取得动态平衡。

表1三种典型的“碳解锁”治理逻辑比较

(三)多主体合作解锁治理逻辑的确立

“碳解锁”合作治理并非是一种自然演进形成的行动秩序，而更多是一种自觉建构的产物(8)张康之：《合作的社会及其治理》，上海人民出版社2014年版。。对于我国当下的碳解锁治理实践而言，要真正确立上述治理价值逻辑，迫切需要解决两个关键问题，即是否认同合作治理的价值理念？是否有能力进行合作治理？从政策建构的角度，我们认为应着重做好如下三个方面的工作。

一是凝聚多主体合作解锁治理的价值共识。凝聚多元主体的治理价值共识，是实施碳解锁合作治理的前提条件。如前文所述，碳解锁本质上是一个系统治理工程，由于其碳锁定成因的复杂性、解锁治理内容的丰富性、利益冲突的多维性和解锁收益的强外部性，这使得任何单向权力导向的治理模式都难以有效满足这种多元治理需求。多主体合作治理作为一种新兴的治理理论和实践模式，由于其治理权力的多中心性和运行的开放性，突破了传统权威行政模式的“封闭性”和“内向型”治理局限，可以较好地解决复杂公共治理领域中的集体行动困境和市场失灵问题，已成为诸多发达国家推进治理创新的重要路径选择(9)周伟、谢斌：《我国政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理理路探析》，《理论导刊》2015年第3期。。而我国从十八届三中全会开始，亦明确提出要加快推进国家治理体系和治理能力的现代化，并指出在社会治理体制创新方面要“发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。此后，在十九大报告中又进一步提出要“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”，更加充分地体现了多元合作治理的内在逻辑。

上述国家顶层治理导向的确立，为我国推动形成解锁治理领域的价值共识创造了先导条件，也消除了制度层面的潜在障碍。对此，地方政府应精准把握国家的治理战略定位，率先推进自身治理理念的创新与变革，承认和尊重非政府组织和公众的治理主体地位，并积极牵头探索建立多主体合作解锁治理的框架机制，推动以权力独享、管制主导和封闭化运行为特点的管理模式，逐渐转向基于权力分享、多主体协同、开放运行为特点的多元治理模式，其次，政府作为多主体合作解锁行动的倡导者，要充分发挥思想引领和组织推动作用，重视和发掘社会组织、私人部门和公众在解锁治理中的独特功能，积极探索建立有效的多主体对话平台和协商机制，引导不同主体间建立多元合作解锁治理的信任基础，进而推动非政府组织和公众不断弥合治理理念上的认知差异。再次，基于不同治理主体在具体行动模式和行动目标上的个性特征，其合作共识的真正达成，还必须实现治理内容上的差异化共存。对此，政府应通过协调引导，进一步优化多主体合作解锁治理的权力结构，在此基础上明确合作维度并建构分工协同的框架机制。

二是要系统提升社会组织的合作治理能力。多元合作治理不仅要求政府转变理念和改革职能，也需要社会治理力量的有效支撑。在合作解锁治理的多元主体结构中，作为第三方力量的社会组织是一个关键主体，其在协助和承接政府相关治理职责方面扮演着极为重要的角色。为有效实现其治理功能，一方面需要政府健全职能转移机制和购买公共服务机制，为社会组织提供广阔的参与治理空间；另一方面，则还要求社会组织本身能够具备良好的参与能力。但从我国社会组织的发展情况来看，目前与绿色技术创新与推广、绿色创新发展、循环经济等相关的社会组织发展尚不成熟，不仅数量少，而且组织规模小，尤其在组织独立性、权威性和公信力等方面亟待提升，已成为制约多主体合作治理能力建设中的主要短板。为此，我国应尽快着手推动绿色社会组织的能力建设工作，通过管办分离改革和相关配套支持手段，重点强化其组织独立运行的内在机制，提高其参与解锁治理的组织动员能力和专业服务能力，以使得各类社会组织能够真正担负起在提供产业碳解锁政策建议、承接部分环境技术公共服务职能、推广绿色发展理念、评估绿色治理成效等方面的主体责任。

三是注重公共精神的培养与塑造，并把其作为公众这一重要治理主体能力建设的关键内容来对待。公共精神是一种超越个体功利诉求的公共责任意识和行为态度，其映射到“碳解锁”治理层面，实质上就是公众对绿色发展这一公共事务自愿、主动和共同参与的态度意识及伦理追求。公共精神的塑造，对推动公众由解锁治理的“客体”向“治理主体”身份意识转变、改善区域绿色生产和消费生态、制衡解锁治理过程中的个人主义倾向等，都具有十分重要的意义。目前，我国公众对参与区域碳解锁治理尚缺乏足够的内生动力，在治理过程中往往游离于行动者网络之外，更多处于一种被动的“围观”状态，这和上述公共精神的缺失密不可分。当然，培育和塑造公共精神是一项长期的社会系统工程，非特定政策手段短期可为，就当前的治理阶段而言，可从如下两个方面着手渐进推动：一是积极建构解锁治理的公共社会空间，利用工会、社区和公益协会社团等平台进行广泛动员，通过组织各类绿色志愿活动、交流学习活动和“监督问政”活动等来拓展公民参与解锁治理的公共空间，以此为公共精神的生发提供必要的社会土壤；二是重视公民教育和大众传媒的引导作用，通过广泛传播公民知识和绿色合作治理理念，着重培养公众参与解锁治理的主体意识和责任意识，并在此基础上来激发公民情怀、塑造公民理性以及提升公民行动能力，进而推动广大公众能够实质性地融入到合作解锁治理网络之中。

三、基于“多维一体”的合作解锁治理机制

从多元合作理性的视角来看，“碳解锁”治理框架既具有层次丰富的要素构成体系，又内含系统性的运行逻辑，这也决定了其在构建治理机制时所要遵循的“多维一体”原则。其中，“多维”是指治理主体的多元性、治理目标的差异性和治理动力来源的多样性；“一体”是指治理价值准则的一元性、治理战略的一致性和治理逻辑的统一性。前者强调对复杂治理情景的观照与调适，后者强调对治理系统性的把握与坚持。从上述思考出发，按照“多维一体”的准则，本研究将围绕治理目标、治理责任和治理动力这三个维度，尝试构建基于系统解锁导向的一体化治理机制(见图2)。

(一)“碳解锁”治理的多元目标统筹机制

在合作解锁治理的框架下，由于多元主体利益诉求的相互交织，使得传统基于政府或市场力量设定的治理目标体系，会因为受到多元价值因素的影响而变得更为复杂。因此，“碳解锁”治理取向和目标的多元化特征(如既要体现绿色转型发展的公共价值诉求，也要满足相关产业主体的个体利益需求；既要推动宏观国家层面一致性解锁目标的达成，又要兼顾不同区域内部的差异性目标需求；既要处理好各级政府间的治理目标纵向分解问题，也要考虑政府、市场与社会间的治理目标横向平衡关系)，要求在建构治理体系过程中，必须要建立能够有效协调多元目标的内在统筹机制，以解决潜在利益层面上的“多元”目标需求和治理逻辑层面上“一元”价值需求之间的矛盾。

具体而言，在构建目标统筹机制过程中，不仅要做到多利益兼顾和多目标差异化共存，又要能够确保公共价值诉求的优先地位，以预防目标多维性对治理战略一致性的干扰或破坏。为此，首先要明确碳解锁治理体系的基础运行逻辑，清晰界定各治理主体的权利和责任边界。其中，对各级地方政府应坚持依据“权力清单”和“责任清单”实施绿色管控和服务，即严格遵循“法无授权不可为”的解锁治理行动逻辑；而对市场主体、社会组织和公民大众则强调遵循“负面清单”的参与治理模式，通过坚持“法无禁止即可为”的行动逻辑来倡导和鼓励治理创新，并推动其治理触角能够延伸至更为广阔的领域(10)史云贵、刘晓燕：《县级政府绿色治理体系的构建及其运行论析》，《社会科学研究》2018年第1期。。其次，应探索建立地方政府在治理目标上的层级衔接机制，由省级主管部门牵头确立区域性统筹目标(能够全面体现新发展理念特点和准确反映区域产业运行质量，如全要素生产率、技术创新投入和产出效率、碳排放和碳门槛标准、自然资源和资产负债表等刚性约束指标)；然后在统筹性目标的导引下，采用“自下而上”汇集意见和“自上而下”统筹确立的双向磋商方式，来科学设立域内各县市的差异化治理目标，并推动目标的具体化和层层下沉，形成从省域到市、县区、社区、园区、企业的多层次治理目标体系。再次，要坚持碳解锁治理的逻辑统一性，在厘清政府、市场和社会等不同主体的治理目标界限基础上，积极发挥公共理性的协调和引导作用，抑制治理主体基于自身利益最大化的目标设定倾向，推动多方治理诉求的价值融合，力争把其全面纳入到“创新、协调、绿色、开放、共享”这一具有广泛共识性的目标体系中来。

(二)“碳解锁”治理的多主体责任分担机制

治理责任分担是实现治理目标的基础保障机制，本质上其与目标统筹之间是一体两面的关系，二者互为表里。从当前碳解锁治理的实践情况来看，治理目标的责任落实基本以各级地方政府为主，各类市场主体和社会主体在治理过程更多地处于被动“配合”状态，即总体上还遵循着“自上而下”的单边行政管理模式，现代意义上的基于民主、参与和互动为特点的多元合作治理模式尚没有有效确立(11)沈洁莹：《我国绿色治理模式研究——基于生态行政学的研究视角》，华东政法大学2012年博士论文。。要实现向多元治理模式的转变，务必拓展现有的治理目标责任主体范围，健全多元治理主体间的责任分担机制。为此，我国目前亟需统筹确立政府、市场和社会三大核心主体的目标责任及相应追究机制，尤其是要强化后两者的治理功能，以达到相互关联、相互制约和相互驱动的目的。例如，可从发挥组织功能优势的角度，把政府目标责任界定为区域解锁治理的最终责任承担者，在顶层目标设计和相关标准确定、绿色发展战略框架构建、政策规制和公共资源供给等方面承担主要责任；把企业目标责任界定为执行绿色市场行动规则的主要责任者，其作为解锁治理的关键市场行动者，在公司绿色治理框架和管理体系构建、绿色经营生产、绿色技术和产品供给等方面承担重要责任；把社会组织目标责任界定为第三方责任主体，推动其承担在解锁治理过程中的绿色理念倡导、绿色技术推广示范、绿色监督和评价、公众绿色行为引导等方面的主体责任。

(三)“碳解锁”治理的多方动力整合机制

为实现多主体合作解锁治理体系的高效运行，必须建构形成内在关联互动的利益驱动系统，来激发各主体主动、持续地参与合作解锁治理行动。按照动力产生来源来分析，可把其界定为内生型和外生型两种类型，前者主要表现为地方政府“基于政治承诺、政府效能感和创新价值等”所产生的自我革新倾向、市场组织基于生态价值的经济利益驱动、非政府组织和公众基于权利意识和生态诉求而产生的参与动能；后者则主要是基于中央权威、监督考核、区位竞争、公共服务供给压力等所形成的外部约束压力(12)胡宁生、戴祥玉：《地方政府治理创新自我推进机制：动力、挑战与重塑》，《中国行政管理》2016年第2期。。具体而言，现阶段应从凝聚和整合内外部动力因素出发，着重做好以下两个方面的工作：一是准确识别治理体系中各主体的利益关联性，以解锁治理的利益共享为核心，通过综合利用晋升考核、财税奖惩和金融支持等政策调控手段，把政府的“解锁政治责任”需求、企业的“解锁市场价值”追求和社会组织及公众的“共享绿色福祉”诉求等多方利益有效整合，建立政府政策推动、企业利益驱动和社会组织(公众)参与联动的多元动力实施机制(13)翟坤周：《经济绿色治理的整合型实施机制构建》，《中国特色社会主义研究》2016年第4期。。二是强化外部压力的敦促和约束作用，通过积极宣贯中央政府的政策导引效力、完善解锁治理信息公开制度和多主体协同监督机制，为包括上级政府、非政府组织、新闻媒体和社会公众在内的各种主体发挥理性制衡功能提供条件保障，以此倒逼“碳解锁”治理体系向多元社会力量的深度开放，形成有利于传导治理革新压力、督促地方政府打破治理权封闭运行格局、激发市场和社会主体持续介入的外部推进机制。

四、多主体合作解锁治理的行动策略

多主体合作“碳解锁”治理的价值逻辑和机制设计，最终要依靠笃实高效的行动策略来支撑。作为一项复杂的系统工程，“碳解锁”治理在推进过程中面临着场域复杂、目标繁复、利益矛盾交织等多重挑战，这对行动策略设计层面的情境适应性和战略前瞻性都提出了更高要求。本部分将从“决策——行动——评估”的闭环式设计逻辑出发，寻求契合当代中国国家治理特质的合作行动路径，以期推动实现多元解锁利益格局下的良善治理。

(一)创设基于“共享—对话—聚智”的开放型决策模式

治理决策是实践行动逻辑的起点，并深刻影响着治理行动的方式选择和组织形态。在多主体合作碳解锁治理情景下，决策主体的诉求差异性和决策议题的不确定性，使得传统以内部咨询模式为主导和以技术官僚为主体的封闭式决策生态(14)陈玲、薛澜、赵静：《后常态科学下的公共政策决策——以转基因水稻审批过程为例》，《科学学研究》2010年第9期。，将难以满足多元价值冲突下的多目标决策需求。开放型决策模式的革新要义在于“共享、对话与聚智”，即通过决策结构和决策程序的重塑，推动治理决策不断从信息垄断转向信息开放共享，从政府内部对话转向公共对话、从等级权威和知识集权转向去中心化的民主协商与多元聚智，以更好地回应充满不确定性的复杂治理场域。从现实操作层面出发，开放型决策模式的创设包括两大关键环节：一是架构碳解锁治理大数据平台，全面提升治理决策的科学化、精准化和协同化水平。首先，依托大数据平台可以破解解锁治理过程中的“信息孤岛”问题，通过对碳排放数据、生态环境数据、工业运行数据和市场消费数据的智能化整合和共享，为综合性治理决策(如碳税、“碳许可交易”和“碳监管”等事关全局性的决策议题)和预测预警提供数据支撑；其次，利用其数据匹配技术可以有效识别不同群体的诉求和行为方式，提供更具主体特质和区域情景性的解锁治理方案，有助于实现多元利益格局下的精准治理。最后，大数据平台在运行过程中，其高频率、多层次的数据交互活动还有助于降低非政府主体参与解锁治理的成本，促进多主体间的决策合作和行动协同。二是搭建碳解锁治理的公共对话和“聚智”平台，推动实现多元利益诉求的衔接集纳与动态平衡，着力提升治理决策的包容性(inclusiveness)。为此，一方面应积极创设多主体治理决策对话的政策条件(如让渡政府部分“涉碳”事务性和中介性管理职能、编制绿色社会组织承接政府转移职能目录、完善参与听证的制度保障、强化社会组织和公众对行政权的制衡和监督功能等)，以组织化与法治化的制度建构方式，将碳解锁治理利益链条上的关键企业、社会智库、绿色NGO和公众等正式吸纳到开放型决策体系中，推动实现决策结构中的“政府瘦身”和“市场与社会主体发育”双重优化目标(15)石亚军、高红：《政府职能转移与购买公共服务关系辨析》，《中国行政管理》2017年第3期。。另一方面，在上述基础上，针对“涉碳涉绿”决策机构设置上的职责交叉、权责脱节和部门重叠问题，应以本轮国务院机构改革为契机，积极探索设立区域层面的包容性治理组织平台，推动形成横向跨部门(包括不同治理主体组织和域内各行政区之间)联动、纵向全层级协同的决策协商工作机制，以实现多主体治理决策资源的高效“聚智”。

(二)构建战略一致性的合作行动系统

开放型治理决策模式下，基于行动主体在目标设定、功能角色和任务承担等维度上的多元化并存特征，必然要求治理行动层面的内在战略一致性，以降低行动过程中的组织冲突风险。合作行动系统致力于达成协调与整合基础上的整体性运作秩序，通过对治理层级、治理功能和多元治理行为(如政策规制、市场激励、公众监督、社会组织的专业化服务等)的兼容统筹，来避免出现多主体参与情境下可能出现的治理权虚化和行动分散化问题，并以此提升“碳解锁”治理行动的系统性效能。具体而言，合作行动系统的构建包括如下三个层面：一是确立行动战略的一致性原则，从国家和区域层面健全合作治理的行动战略框架，解决行动任务、行动路线和行动进度的一体化层级建构问题。例如，根据渐进性和系统性解锁的原则(16)梁中：《渐进式解除“产业碳锁定” 》，《中国社会科学报》2017年7月12日。，可把解锁治理行动设定为三个基本战略阶段：浅层解锁阶段的绿色规制治理、中层解锁阶段的绿色市场治理和深层解锁阶段的绿色文化治理。在不同战略阶段下，治理内容的优先时序将获得清晰设定，有助于为复杂的治理行动确定任务重点和进度节点，防范因集体行动中的竞争和冲突行为而产生的“战略—执行”二元分离现象。二是在上述战略性行动架构的基础上，基于不同治理阶段的行动目标特征，来动态调整和确定各治理主体的功能角色及其介入程度。其中，浅层阶段应坚持多元合作格局中的政府“促进型治理”角色(即承认非政府主体的行动者地位,但同时也强调政府在承担供给秩序方面的核心职责，以及通过促进性的行动来培育其他主体行动能力的责任(17)张乾友：《行动主义视野中的社会治理转型》，《江汉论坛》2016年第6期。，充分发挥其在治理规制和治理体系构建中的引导和推动作用；而在中层和深层阶段，则要更多依靠基于绿色市场机制生发的内生解锁动能和绿色文化伦理影响力，企业、社会组织和公众在该时期将成为具有自组织演化特征的多元治理体系中的核心主体。三是要按照治理层次和治理时序的总体框架设计，结合不同治理主体的参与特质，以前瞻性的战略视野做好相关解锁治理工具的设计和储备工作，以确保能随着行动进程及时进行治理工具的组合调配和治理资源的精准供给。

(三)重塑以整体绩效为核心关切的治理评估体系

治理绩效评估不仅是重要的管理控制手段，同时还具有目标导向、行动激励和纠偏校正等多重功能，可视之为构建闭环式“碳解锁”治理体系的关键一环。多主体合作解锁的行动逻辑和治理模式，决定了其治理绩效的整体性特质(主要体现为融合多元利益诉求的去碳化价值认同程度与实现水平)，这也意味着绩效评估的分析单元必须从个体视野向系统视野转变(18)包国宪、赵晓军：《新公共治理理论及对中国公共服务绩效评估的影响》，《上海行政学院学报》2018年第2期。。换而言之，在整体绩效的“绿色标尺”下，传统基于部门化目标设定及治理诉求分离的评估范式需要全面重塑，以实现对复杂合作解锁网络及其治理功效的系统性管控与评价。从评估体系构建角度而言，由于整体绩效的实现主要依赖于治理网络主体间的深度交互合作和“碳解锁”价值认同，以及在此基础上的资源调度和绩效管理水平，因此其测量结构可设定为合作网络发展水平(或称之为网络成熟度)和合作治理能力两大层面。治理网络是治理能力提升的依托和保障，对其发展成熟度测量的指标包括三个方面：一是网络链接强度，主要考察碳解锁治理网络结点密度问题，即多元治理主体之间基于正式和非正式链接方式所形成的合作关系强弱程度(如信任程度、联系频度和利益融合度等)，以及在信息、资源和能力等方面的互补性程度；二是网络开放度，侧重评估碳解锁治理网络在资源共享、社会嵌入、接受外部监督等方面所具有的包容度和开放度，具体包括网络成员的多样性、新成员纳入的便捷性、绿色信息公开程度等；三是网络稳定度，主要评估多主体合作解锁治理过程中的标准化(如绿色解锁收益和成本核算基准线)、制度化(如合作参与程序与机制、碳信息披露及审查制度、绿色评级制度等)和法治化建设水平问题，上述因素会影响治理秩序和治理文化环境的形成，所以将直接决定碳解锁治理生态系统的稳定性。合作治理能力是治理网络的功能体现和价值归属，从整体绩效角度出发，对其进行评估的关键在于厘清并锚定多主体合作系统的自组织能力，而非传统意义上的治理主体能力评估。如前文所述，多主体合作碳解锁治理目标在于构建基于共享、共生的新绿色经济系统，并在此过程中实现政府与市场化及第三方治理力量之间的合理均衡。据此而言，相关评估指标应以考察碳解锁治理系统的内在结构有序性和演进动能为导向，围绕三个核心治理能力进行设计：多主体合作共生关系的培育和构建能力(包括合作制度供给能力、合作模式选择能力及共生环境营造能力)、合作关系运营能力(包括碳解锁利益整合能力和抑制“搭便车”等机会主义行为的冲突控制能力)、合作治理资源配置和保障能力等。

五、结语与展望

对于正处在经济转型升级关键阶段的中国而言，“碳解锁”治理包含着深刻的时代意蕴，其不仅指向产业和技术系统层面上的绿色化(高端化)变迁图景，同时还具有典型的后发大国治理议题建构特征，因此亦应被视为中国国家治理现代化进程的重要组成部分。作为一个探索性研究，本文从我国“碳解锁”治理的复杂现实情景出发，尝试引入合作解锁的价值逻辑，提出了基于“多维一体”准则的治理机制及其行动策略，以期为破解“治理失灵”困局提供一个新的理论解释视角。当然，在充满不确定性的变革背景下，多主体合作解锁治理的理论构想远未完善，不仅尚需进一步的慎思与争鸣，同时也将面临着实践改革的深度挑战。具体而言，从未来研究方向来看，亟需关切的学术问题可能主要集中在三个方面：一是有关“碳解锁”合作动力的内在生发机制和外部调节机制有待更为系统的解释，尤其是要回答合作治理的“动力转换”问题(即如何引发和管控“政府主导型”治理结构向“多中心”格局的有序转变，解决该转变进程中政府自我革新力量、市场诱导力量和社会参与力量之间的动态平衡问题)；二是在多主体合作解锁治理的新型网络下，其权力运行逻辑、利益共生逻辑以及合作行动逻辑尚需进一步的理论推导和实证检验，并以此为基础探索构建更为系统、严谨和深具科学性内核的学理解释体系；三是作为一种治理范式意义上的革故鼎新，对合作解锁治理的实践模式与政策路径仍须深入讨论，同时在如何扩大公众参与、增强市场调节功能以及完善政府回应机制等诸多技术性议题方面还存在一个长期探索的过程，而更富战略洞见与契合中国转型情景特质的解决方案将是其价值旨向所在。