重点国有景区门票普遍降价的理论依据和实践价值辨析

[摘要]国家发展改革委员会着力推动的重点国有景区降价的政策正在逐步取得成效，同时也面临一些问题和阻力。该文从理论基础和实践价值两个方面出发，对该政策的可行性提出了不同的观点，其核心要点是：当前的重点国有景区门票价格的形成机制缺乏充分的理论依据，实际价格水平也并非如舆论所评价的那样高;考虑到中国社会经济发展的历史阶段性特征，建议国家对重点国有景区门票价格采取因地制宜的政策，并通过合理的财政税收手段对重点国有景区的经营收益进行合理分配，最终的目标是促使国民对重点国有景区这种公共物品实现实质公有，享受实质公益。

[关键词]景区门票;门票价格;国有景区;公共物品

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002-5006（2019）07-0025-06

Doi：10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.07.009

自2018年6月29日至今，出于对提升全民旅游消费水平的高度重视，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委"）已经两次发文，着力推动重点国有景区的门票降价，其力度不可谓不空前。但从执行的情况看，由于这一问题的高度复杂性，效果并不尽如人意，而且，两次发文这一事实本身也似乎暗示了这一政策在落实中遇到了某些阻力。

按说，国家权威部门一纸令下，就应该起到令行禁止的效果。相反，如果该政策在执行中遭遇各种变通、抵制或形式化的情况"，那么，就可能需要重新审视问题的性质，并思考政策本身的合理性与可行性。尽管国家发改委的政策颁布时间还不足一年，其效果尚难完全用事实加以检验，但在此政策执行的初期来对该政策的可能效应进行预判，也许会避免因政策执行不当而给国计民生造成损失。这是本文写作的初衷。

凡涉及国计民生的政策，其合理性一方面是指合乎一般的科学理论，另一方面是指合乎当下的国情民意。当一项政策符合这两条基本要求的时候，其可行性是不难预计的。此次要求重点国有景区普遍降价的指令，是否具有充分的理论依据，是否符合当下的国情民意，似乎具有深度讨论和重新认识的必要。

1国有景区门票价格制定的理论依据

从理论上认识国有景区门票的价格问题，其根本在于厘清国有景区开发所依赖的旅游资源及其被开发成为旅游产品之后的权属问题。顾名思义，国有景区为国家所有，国家所有即为全民所有，这一点不管是理论界或实践部门都不会有任何疑义。依赖类似于长城、故宫、兵马俑、泰山、黄山这种为人类所共有的稀缺资源所开发的旅游产品（旅游景区），当然就具有公共物品的性质，这是再明白不过的事情。既然是公共物品，那么，全民共有、全民受益、全民共享便成为一个再确定无疑的逻辑结论了”。现行国家发改委颁布的要求重点国有景区普遍降价并以最终走向免费为目标的政策，其理论根据也大体基于此。此外，西湖等景区免费供应模式的成功，以及国外的一些经验性做法，也成为启发此项国策的现实案例”。

但是，这种看似理论依据充分的政策选择，其实只是找到了其理论依据的前半部分甚至仅仅是理论的一个起点，却没有兼顾相关理论的全部。为什么这样说？其理由是，理论界根据现实情况提出公共资源、公共物品这些概念，并不是仅仅在于明确其权属关系，更重要的是，要为国家进一步实现对此类资源和物品的管理和利益分配提供理论起点，进而实现公共物品产权的实质公有而不是名义公有。请注意我这里提出的两个概念：名义公有和实质公有，它们将是后续分析的基础之一。事实上，理论界对此类公共物品的探索，远远不止于仅仅停留在提出公共资源、公共物品这两个可供人们望文生义地去理解和套用的概念来，相反，延伸的系统理论解释是相当丰富的鬥。

笔者在1995年撰写的一篇题为“观光旅游产品的价值构成及其补偿问题初探”的文章中，曾根据马克思的劳动价值论并结合西方经济学的效用理论，明确地提出了对属于公共物品的国有景区的价值衡量以及相应的价格形成机制的问题51。笔者以为这些观点至今尚未过时，只是被理论界忽略了。在这段早期论述当中，笔者的核心观点是：考慮到国有景区的稀缺资源消耗补偿、环境保护、资源垄断性所形成的级差收益、公共资源属性等因素，不仅不应该采取低价策略，反而应该采取适当的高价策略。“对于依赖自然旅游资源而开发出的旅游产品来说，如果按照开发时的实际劳动投人来计算旅游产品的价值量，并依照这种认识进行产品经营，势必要导致掠夺性的旅游开发。社会一方面对来自经营者靠野蛮、粗放的方式掠夺资源形成的虚假效益进行虚假分配，另一方面却由于大量的资源赤字、价值补偿不足，导致生态环境急剧恶化，造成总体上的经济、社会和生态效益的惊人损失。这种忽视从整个社会的角度考察研究旅游资源价值补偿问题的做法，势必造成旅游产品价值构成不完整，使作为补偿消耗部分的价值（C）和新创造的价值（V+M）之间缺乏合理的比例关系和清晰的数量界限，结果，使旅游产品的社会再生产和价值运动就像一个偏心轮一样做不规则运转。在这种情况下，由于作为生产要素之一的旅游资源的耗费被人为地排斥在旅游产品价值构成要素之外，不参与生产价值的运动，致使旅游产品市场上价格信号扭曲，并从而很难对市场上的总需求与总供给做出精确的计算和比较。”间上述节选的一段文字，表达了作者对旅游产品价值构成和价格形成机制的一种认识。在书写这段文字的时候，有两个亲历的价格事实给笔者以深刻的印象：当时黄果树瀑布景区的门票是30元，大连某人造海洋主题公园的门票是70元。这种反差迫使笔者对此类现象进行理论探索，并进而得出上述认识。当时的想法是：尽管国有景区不同于私营企业的牟利性质，但在国家财力匮乏以及地区发展极不平衡的社会经济发展初级阶段强调国有景区的公共物品属性，不符合当时国情的需要。

笔者在撰写上述文字的时候，恰逢国家税收政策改革之后的几年，即1994年税改时开始执行的“利改税"政策。该政策的实质是对国有企业利润分配的一次根本调整，即取消利润上缴而改成普遍纳税。此政策执行之后暴露出的国有企业与民营企业收益分配不可比、竞争起点不一致的问题，这是2007年“利改税”实行13年之后又调整回原来状态的根本原因。现在重提这一历史经验，其目的是，在经历了对国有企业的“利改税”及再回调至“利税并行”的国家税制之后，旅游业界能否从上述理论和实践两个层面理性审视国有景区的价格形成机制问题？限于文章的篇幅，笔者在此不拟做更为理论化的探讨，仅仅将相关的理论观点集中呈现出来，供同行批评指正。

首先，国有景区的定价机制取决于景区作为一种劳动产品的价值构成。在这方面，既要尊重马克思的劳动价值论尤其是级差地租理论，又要考虑到西方经济学强调资源稀缺性的效用理论，两相结合，才能设计出合理的价格机制。在这个问题上，最应避免的是放纵“绿林逻辑”：此树为我栽，此路为我开，要想过此路，留下买路钱。大量景区在开发过程中独占国有公共资源，却仅以直接劳动投人作为定价依据，这是不符合旅游产品的经济学原理的。国家发改委文件在这一点上已经表现出理论上的缺位。据此，笔者认为，目前国有景区门票价格普遍偏低而不是偏高，其根源在于价格形成机制上没有充分体现相关领域的理论研究成果。

其次，国有景区作为公共资源、公共物品，其经营收益应以利润或股东权益及税收两种形式归国家所有，这一分配原则即可调节因资源垄断造成的级差收益，又可形成相当规模的财政收人，为财政的转移支付提供资金保障，从而最终真正体现公共物品的公有属性。也就是说，国家通过对绝对稀缺的一流重点国有景区实行高门票价格所形成的财政收入，如果能通过转移支付的形式补偿一些二流乃至三流国有景区，使其公益属性得到最大限度的发挥，其庞大的放大效应是不可想象的，此前的所谓全域旅游发展的目标也才可能借以实现其一二。目前，国有景区门票收益分配并未实现上述分割，这是导致门票价格引发各种利益集团争讼不断的根源。

2现行重点国有景区门票价格水平分析

出台推动重点国有景区门票降价的国策，其初衷是“积极解决人民群众关心的问题，充分释放旅游消费需求，更好满足人民美好生活需要”。从理论上来说，这一包含着积极政治诉求的施政目标理应会产生积极的基层反响。不过，由于基层情况的高度复杂性，这一政策还是在景区那里遇到了阻力。

究其原因，除了上述分析结论之外，还在于各方对重点国有景区门票价格高低的认知有所不同。那么，暂且抛开国有景区作为公共物品的性质不论，仅就其作为非生活必需品的交易价格而言，目前的价格水平到底高不高呢？这个问题恐怕不能从个，人经验来判断，而要用客观的、全面的事实来说话。

如果从概念，上来推断，重点国有景区当以目前已经获评5A的景区为主。据笔者不完全统计，从公开渠道获得的全国5A级景区门票价格，其票价最高上限为260元。具体分布情况如表1所示。从表1可见，在所收集到其门票信息的218家5A级景区（其中可能包括为数不多的非国有景区）中，门票价格在140元及以下的景区占总数的90.8%，价格在200元以上的景区只占总数的2.3%，仅有5家。

这样的统计结果，向我们提出了两个问题：国有景区门票价格到底高不高？如果整体水平并不高，只存在极个别门票定价畸高的情况，那么，政府管理部门对此是采取个别约谈的方式以示警告更为有效，还是采取一纸公文通令天下的形式予以统管才好？如果前一个问题的答案是现行门票价格并不高，那么，后一个问题自然也就得到了解答，不需专门讨论。

为了回答现行门票到底高不高的问题，让我们单纯从消费能力的角度来看门票价格水平，因为，价格水平是一个相对的量，它与居民收入水平是挂钩的。从居民收入水平来衡量价格水平，才能够推断居民的消费能力和购买意愿。

旅游景区消费作为一种奢侈品消费或非生活必需品消费，对于不同阶层的国民而言具有不同的意义。如果先从整体的角度来考察，那么，有几组数据足以说明中国国民在40年的改革开放之后，已经具备了的旅游消费的基本能力（表2）。

在这组数据中，有几个不可忽略的事实：第一，40年当中，居民个人可支配收入有了长足的发展，均为1978年水平的100倍以上，居民恩格尔系数降低的幅度也是当时的两倍以上;第二，在这40年中，城乡居民从发展中所获得的收益是有差距的，城镇高于农村，因此，由城乡倍差所反映的城乡差距在40年中不仅没有缩小，反而有所扩大;第三，在改革开放初期，城镇居民的个人可支配收入水平与当年的人均GDP水平相当，但40年后，其占比仅达一半多一点，这一差距在农村个人可支配收入上更是有所扩大了（1978年农村居民个人可支配收入占人均GDP比例35%，到2018年則仅占22%）。

以上这些事实综合起来可以得出的结论是：（1）单纯就90.8%的5A级景区门票价格低于140元这一事实而言，我国目前重点国有景区门票价格并不高，而是偏低。（2）中国国民收人水平的持续增长，由于已经跨越了几个影响其个人可任意支配收人水平的临界点，总体上足以支撑当前门票的价格水平;如果考虑到旅游本质上属于非生活必需品，而当前中国的旅游阶层主体仍然属于东部地区和城市居民这一事实，那么，这一以新兴中产阶层为主体的旅游消费群体，对现行重点国有景区门票价格的心理接受阈限，可能远超过现在国家推行降价政策所预估的价格水平。（3）居民收入的地区差距、城乡差距、贫富差距，不能成为重点国有景区门票降价的理性逻辑基础，却可能是相反，能够成为支撑这些景区在现阶段维持或适当提升门票价格的现实根据。

根据以上的分析，可以得出这样的结论：我国目前或现阶段不宜推行全国范围内统一的重点国有景区降价策略。

3重点国有景区门票价格全面降价的现实压力

我国重点国有景区门票价格制定的现实依据，在上述数据事实之外，还有一些理由可以支撑“现阶段重点国有景区不宜免门票或全面降价”这一结论。

首先，在我国现阶段存在较为突出的地区差距、城乡差距和贫富差距的情况下，一刀切地推行重点国有景区]票降价，只能实现国民对公共物品的名义公有而非实质公有，城乡居民所获得的也仅是名义公益而非实质公益。这一结论的形成来自旅游学中的两个不同的概念：旅游消费和旅游者消费。以门票支出为主体的旅游消费仅仅是旅游者一揽子消费的一小部分，通常在20%～30%的范围内。在当前大部分低收人阶层的国民无法通过旅游满足其“美好生活需要”的情况下，重点国有景区降低门票价格，对于这些人而言无疑只有画饼充饥的效用。中国的基尼系数在10年前持续走高并超，过0.4的国际警戒线，近年持续徘徊在0.49左右，这一反映贫富差距的指标一直居高不下，说明中国社会依然存在规模不小的贫困阶层，脱贫攻坚战依然任重而道远。在这种情况下，像北京故宫博物院、秦始皇兵马俑这类重点国有景区如果实施低票价甚至免费，只能使那些现有的“旅游既得利益者”从中获得更多的利益，其他人并不能真正享有这种公共物品的公益价值。

如果再进一步对2018年城镇居民与农村居民的消费支出占其可支配收入比重进行比较，还可以很自然地看出，城镇居民的旅游消费能力平均至少要高出农村居民1.25倍以上。在这种情况下，对城镇居民而言，如果门票降低30%才能满意的话，那么，对农村居民而言，门票价格至少要降低60%以上他们才可能拥有满足的公益感。然而，在当前政府财政转移支付能力有限的情况下，这一降价目标真的可以达到吗？退一万步说，即使门票能够降低到此等程度，农村居民就能实现其“满足美好生活需要"的愿望吗？对此，笔者深表怀疑！因为，旅游者消费支出总额绝非单纯是门票一项。就这一点而言，即使有些景区放弃“门票经济”思维，这些景区也难得迎来农村居民或城镇低收入阶层对其“非门票经济”投怀送抱的美意。

其次，这一点还因为下面这一事实而得到进一步的强化：中国已经全面跨越了低价时代而整体进人高价时代，“中国制造不再便宜”（“madeinChina”isnotsocheapanymore）在20世纪90年代末就已经成为中国产品在西方世界的整体意象标签，这是中国历史发展有幸经历的必然阶段。回顾中国改革开放的历史，中国曾经向西方富裕国家提供过比现在的东南亚发展中国家还要便宜的旅游供给，那个时代是中国忍辱负重求发展的时代，当时来中国旅游的外国人与当今前往一些落后发展中国家旅游的富裕中国人所能享受的待遇是一样的。因此，用发展中国家的低价旅游供给来比对中国现行旅游供给的价格水平，显然缺乏历史唯物主义思想。同时，用西方发达国家的国有景区门票免费或超低价格来号召中国国有景区的门票降价，其实也忽略了中国与西方国家处于不同发展阶段的历史事实：全面富裕的西方发达国家已经基本消除了中国现在依然面临的三大差距：地区差距、城乡差距和贫富差距。不难想象，只有在一个均衡而全面富裕的社会，才有可能对国有景区全面推行公益性免费供给，也才能使得全部国民享受到实质公益，成为公共物品的实质公有者。

最后，重点国有景区究竟应该采取高价、低价或免费，根本上要因地制宜，通过全面衡量、算总账来进行个别决策。提出这一条，主要是回应现实当中一些典型案例对决策的影响，这当中，通过免门票而使得各个相关利益集团都满意的案例主要有杭州西湖和厦门鼓浪屿等范围较大、距离城市中心区较近（免门票举措的正外部性效应也因此会被最大限度地得以释放）的景区，通过收门票而几乎毁掉了一个旅游目的地的是凤凰古城。进一步深入考察会发现，是否免门票，其关键尺度在于能否大幅度改善游客的景区内体验和大规模带动游客的景区外消费这两个核心指标。凡是能够同时满足这两个指标的国有景区，均可实施免门票或超低门票价格的策略。与此相反，如果不能同时满足这两个条件，或由于此类景区的需求刚性在经济学意义上起到至关重要的作用，那么，实施免门票或低价门票便于理无据、于时无益。对于故宫、兵马俑这类单体型国有景区来说，内部空间有限、价格刚性明显、环境承载量远不及杭州西湖等景区，现阶段采取免门票和低票价策略不仅不理性.没有实质意义，而且国家还丧失了借以实现国民收入二次分配的机会，甚至出现要靠国家财政的转移支付来应付这种国宝级稀缺景区的日常开支，这在现阶段的中国，未必不是一件不可思议的事情。

4讨论与结论

相关政策文件在阐述重点国有景区门票降价的意义时指出：“完善国有景区1]票价格形成机制、降低重点国有景区1]票价格，有利于理顺国有景区功能定位，加快构建充分体现社会效益、社会效益和经济效益相统一的国有景区运营管理体制机制;有利于优化旅游环境，积极解决人民群众关心的问题，充分释放旅游消费需求，更好满足人民美好生活需要;有利于推进旅游业供给侧结构性改革和高质量发展，推动旅游业加快由门票经济向产业经济、小众旅游向大众旅游、景点旅游向全域旅游转型升级，形成旅游业供给结构优化和总需求稳步扩大的良性循环。”

上述政策设计的良好初衷在实践中未能如愿得以实现，尽管其原因可能十分复杂，但上述几点可能是其根本。如果换一种思考的角度，上述问题也可以从施政的角度进一步加以明确。

首先，通过运动式一刀切的政策性降价方式推动重点国有景区门票价格形成机制的进一步完善，就其路径而言，恐有缘木求鱼之虞，因为这种行政方式本身就表现出缺乏对价格形成内在机制的深刻认识。国有景区门票价格形成机制的根本在于其利润分配、税金缴纳和成本核算有不同于非国有景区之处，抛开这一点去谈价格形成机制，显然是不科学的。

其次，在现阶段甚至相当长一段时期内，想通过免门票、低价门票来理顺国有景区功能定位，发挥其公益功能，这个目标恐怕难以实现。若勉强为之，也只能让国民获得名义公有感。合理的策略是，充分考虑我国现存的地区差距、城乡差距和贫富差距，承认中国社会现实正处于一个半发达半发展中国家的历史阶段，大力借助于财政和税收手段，在利税费三方面进行科学分割、合理调控，使得重点国有景区也能为国家缩小三大差距的宏观战略助一臂之力，而不是意外地发挥了雪上加霜的作用。

再次，就推进重点国有景区降价的意义预判来说，即使景区基于行政压力将现行门票价格降低10%～30%，也不要过高估计这么一点收益调整就能对国有景区的经营管理形成倒逼机制，也未必就能整体地推进旅游业供给侧结构性改革和高质量发展。中国旅游产业就其整体而言，目前最迫切的问题是所提供的产品的体验品质低劣，是产品的升级换代问题，而不是价格问题。不妨做这样一个简单比对：大量市场定位得当的度假酒店能够以其“住宿功能”支撑每晚近千元的客房价位，难道5A级别的重点国有景区的百元门票还算贵吗？进一步而言，以往5A级景区之所以达到了5A的品质，成为中国旅游产业供给中的品质优越者，其背后的功劳是否在一定程度上应归结为充分的门票收人，这个问题也值得深思。在国家财政转移支付能力有限的情况下，强迫重点国有景区割肉降价，后续的产品质量是否能够得到持续保障，恐怕并非如政策制定者所想象的那样。如果这一政策执行的结果是导致重点国有景区丧失了其维持已有品质的经济命脉，那么，政策制定的初衷便与其结果南轅北辙了”。

總之，在笔者看来，通令全国重点国有景区普遍降价直至免费这一政策，就其理论依据和实践价值而言，有值得深人研讨和重新审视的必要。

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