新型产业工人技能形成体系的构建研究

2019-09-03杨子舟

职业技术教育 2019年13期

摘要我国产业工人结构已发生巨大变化，技能形成是农民工、传统产业工人、青年技术工人等群体转型发展的关键;加快推动技能形成，是国家长治久安、产业转型升级、解决就业结构性矛盾的必然要求。目前我国技能形成体系存在培训政策取向工具化、雇主参与意愿偏低、劳动者学习风险偏高、认证机制失灵等问题。新时期构建新型产业工人技能形成体系，要从技能投入、技能供应、技能使用、技能评价四个环节着手，分别构建多元的成本分担体系、持续的生涯教育体系、开放的劳动力用工体系、产出导向的质量评估体系。当前，我国职业教育改革要牢牢把握“供给侧”“结构性”“改革性”三个关键词，推动职业教育的供给侧发力，着眼育人系统的结构性调整，促进技能形成体系的改革发展。

关键词职业教育与培训;技能形成体系;供给侧改革;产业工人

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）13-0006-07

供给侧结构性改革的核心是转型发展，而转型发展的核心是人的转型[1]。我国产业工人队伍已经形成包括农民工、传统产业工人、青年技术工人等不同群体在内的多元结构，技能形成问题是产业工人能否实现转型发展关键，技能形成有助于农民工群体市民化，有助于传统工人转岗就业，有助于青年工人职业发展。2017年2月6日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十二次会议，审议通过了《新时期产业工人队伍建设改革方案》，明确提出“构建产业工人技能形成体系”[2]。

一、加快推进技能形成的重要意义

（一）有关技能形成问题的研究

技能是练习与经验的产物，既包括体力作业，又包含认知成分。技能形成有历史、文化、社会方面的背景原因，不同国家的形成过程、工业化进程决定了不同的技能形成模式。技能形成（skill formation）是指政府、教育系统、雇主、劳动力四者在一定社会阶段进行利益竞合，从而产生制度环境，由制度环境进一步产生技能[3]。芬戈尔德研究了欧洲、美国、日本、新加坡等国，提出了“低技能平衡”和“高技能平衡”的概念，指出技能平衡是利益相关者间达成了稳定状态;阿什顿和格林进一步提出，德国、日本是高技能平衡国家，而英国等则是低技能平衡国家[4]。格林和坂本认为，技能形成体系不仅能产生精英人才，更要具备面向社会的技能扩散能力[5]。英国布莱尔政府改变了传统自由主义经济政策“不干预”的政府路线，在吉登斯的理论引领下，提出技能培养既是劳动者的权利，又是劳动者的义务;既要面向所有人，又要有一定知识标准;既要有个人选择的自由，又要有集体行动[6]。

我国学者滕泰提出，涵盖职工教育在内的教育体制改革应与经济体制改革、行政管理体制改革同步，为劳动力转型提供了思路。贾康提出，优化供给侧劳动力要素配置的对策，包括加快户籍制度改革以促进农民工市民化，推动服务业大发展以缓解就业压力，加强技术技能形成以提升人力資本[7]。王星研究了德国学徒制的演变历程，认为技能形成需要社会保护，需要行会组织与劳工组织的集体行动[8]。刘玉照等认为，我国计划经济时代建立起来的技能培训体系因工人结构变化和社会转型而瓦解，新的技能养成体系尚不成熟，目前的职业教育对产业工人的吸引力不足[9]。

上述研究有三点值得注意：第一，技能形成问题受到国际制造业强国的普遍重视;第二，技能形成体系并不局限在教育系统内，而是政府、教育部门、雇主、劳动者多方博弈形成的制度性安排;第三，技能形成体系的衡量标志是技能的扩散程度，即在培育技能精英的同时，能否产生数量充足的中等技术工人。

（二）加快推动技能形成的现实意义

我国产业工人队伍的结构近年来发生了较大变化：一是以“非正式”身份存在的农民工，这一2.82亿人的群体已成为产业工人的重要组成部分，他们生活在城市，家庭在农村，就业在城市，户籍在农村;二是拥有“正式工”身份的传统产业工人，他们在供给侧结构性改革的宏观背景下，面临下岗分流的冲击，同时受自身观念、知识和技术水平的限制，难以顺利实现转岗和转业;三是思想活跃、学习能力较强的青年工人，他们具备一定的创新和创业能力，有自我提高和自我发展的较强需求。加快推动我国产业工人的技能形成，具有现实意义。

1. 从政治层面看，是国家长治久安的必然要求

在国家长期的建设历程中，特别是改革开放和加入WTO以来，我国产业工人表现出极强的纪律性和顽强拼搏的优良作风，为国家做出了重要贡献。随着我国供给侧结构性改革的推进，在传统产业化解过剩产能的过程中，部分产业工人面临待岗、转岗和下岗，在就业、生活和思想方面出现了较大的压力，产业工人的主体地位出现了弱化，一些地区发生了劳资冲突[10]。随着我国地方政府偿债高峰期的到来，可用于下岗安置和就业补偿的资金吃紧，而现有社保体系的统筹层次不高，还难以做到完全覆盖[11]。在此背景下，迫切需要走出一条激发产业工人内生动力，提升其技能水平，进而与就业创业扶持政策相协调的“授人以渔”之路。

2. 从经济层面看，是产业转型升级的必然要求

我国的产业转型升级，是从二元经济向一元经济发展的转换过程，经过了农业劳动力无限供给的二元分离阶段以后，目前处于刘易斯所说的第二阶段，即农业部门向工业部门有限供给劳动力，工业部门必须提高劳动报酬，以吸引来自农业部门的劳动力，并将最终进入工农业部门劳动力无差别的一元经济阶段。换言之，我国产业工人的收入水平可能长期保持增长，但如果劳动生产率的提升不能适应劳动力收入水平的增长，就会出现资本的边际报酬递减，导致资本失去投资动力，跌入增长陷阱[12]。因此，在产业工人收入增长的同时，必须大力提升技能水平，优化劳动力素质，进而促进产业投资。

3. 从社会层面看，是解决就业结构性矛盾的必然要求

来自农业部门的劳动力正逐步成为我国产业工人队伍的主要组成部分。改革开放近40年来，农民工收入水平已有大幅提升，事实上也形成了较高的工资期待。目前我国劳动密集型产业在国民经济中的占比快速下降，资本密集型产业保持相对稳定，而技术密集型产业快速发展，极易引发结构性失业问题，这就要求面向产业工人群体的教育内容和培训模式沿价值链升级。未来改革的方向，应该是形成较为完善的技能形成体系，政府部门发挥引导作用，企业发挥促进作用，劳动者发挥积极作用，涵盖职业教育与培训部门发挥不可或缺的支撑作用，共同提升就业质量。

二、当前产业工人技能形成体系存在的问题

（一）培训政策取向工具化

产业工人是我国工人阶级的主体，也是先进生产力的代表，但近年不少就业岗位遇到了技术替代，一些传统产业工人形成了相对的人力过剩，而先进制造业和现代服务业所需的新型技能人才却供给不足。该问题的产生，一定程度源于历史上职业教育与培训政策的工具化取向。如改革开放初期对工人队伍开展的“双基补习”，加入WTO以后面向农村待转移劳动力的“阳光工程”和“雨露工程”，以及中西部职业学校盛行的到沿海电子、服装等劳动密集型行业“顶岗实习”，都表现出服务经济建设的特点。工具化而非赋权化的政策取向，通常较为关注个体当下的收入增长而非未来的职业发展，较为注重经济价值而非社会价值，因此无法帮助个人有效应对技术、社会、文化、政治等方面的挑战[13]。未来产业工人的教育培训政策，应该是工具取向与赋权取向的融合之路，在注重经济建设同时，努力促进个体追求幸福、改善能力、职业提升。

（二）雇主参与意愿偏低

技能的形成源头包括学校教育和工作场所两元，但我国职业教育一直面临校热企冷的尴尬局面，表现为两个“单相思”：一是校企合作停留在院校“单相思”层面，企业往往出于功利化的動机短时参与，而合作育人的动力明显不足;二是理论指导实践停留在研究者“单相思”层面，学界提出了“工作过程导向”“职业能力导向”“现代学徒制”等好的思路和理念，并有具体可行的方法步骤，但许多一线教师的教育教学活动仍然停留在理论讲授、学科本位、教师中心的层面。近年产业部门—教育部门之间的相互协作、中职—高职—应用本科之间的纵向衔接、职业教育—普通教育之间的横向沟通已初具框架，但更多还只是在形式上的衔接，尚不具备深层次的技能标准和教学内容的连贯。党的十九大报告提出了建设知识型、技能型、创新型劳动者大军。雇主低参与的学校职业教育模式已经越来越不适应经济社会的发展需要。

（三）劳动者学习风险偏高

人力资本包括通用型和专用型两类，经济学家认为，专用型人力资本可以给企业和个人带来更高的经济回报，但要进行较长时间的学习积累，同时可迁移性差。因此，对产业工人而言，学习专用型技能是存在一定风险的，需要拥有更高的工作安全和福利待遇的保障水平，以防止未来失业，即提供工作保护。过去我国曾实行终身雇佣的传统单位制，的确为工人学习专用技能提供了较好的工作保护，也易于发展出较为稳定的师徒制，但是随着社会经济的发展，单位制解体。不完全的工业化和市场化转型使得我国产业工人队伍出现了分化：农民工群体在教育培训、技能水平、工作稳定程度等方面有待改善，与电力、烟草、能源等领域城镇籍的“固定工”存在较大差距，同时部分行业的劳务派遣工、临时工的福利待遇和培训机会也低于合同制员工[14]。此时，花费较多学习时间和成本去培养专用技能，对劳动者而言存在较高的学习风险。

（四）技能认证体系失灵

运作良好的职业技能认证体系不但提供“市场筛选信号”性质的资格证书，还能激励学习者自我提升、自我启发、自我发展。我国企业历史上的“八级工资制度”一定程度上就有兼具资格筛选和自我激励的功能：一是形成链条，技术等级与工资等级、工作物等级一致，环环相扣;二是进阶具体，从进厂学徒到工资高于厂长的资深技师，有明确而完整的职业晋升路线;三是重视工作成果，工人凭借技艺精湛的劳动产品，就能够得到较高评价，而对文字解释和问答解说没有过多要求[15]。市场化改革以后，当前的技能认证体系尚不具备这样的激励机制：泰勒制和福特制的广泛运用降低了企业对技能筛选信号的需求;认证和鉴定内容重理论考核、轻实践操作，仅仅代表准入门槛，不能对高级技能人才产生权、责、利对称的激励效果，降低了高级技能证书的含金量[16]。

总体上看，改革开放40年来我国产业工人的理论素养和技能水平已有大幅提升，但政府部门、雇主、劳动者、教育系统之间的制度性协调与安排有待加强，新型技能形成体系有待健全。

三、新型产业工人技能形成体系的构建

技能的形成包括技能投入、技能供应、技能使用、技能评价等环节。新时期，构建新型产业工人的技能形成体系，要从成本分担、教育培训、劳动力用工、质量评估四个方面着手，分别构建多元的成本分担体系、持续的生涯教育体系、开放的劳动力用工体系、产出导向的质量评估体系，见图1。

（一）从技能投入角度看，构建多元的成本分担体系

成本分担体系主要针对经费来源和雇主投入的问题，构建多元的成本分担体系重点包括两个方面：一是要明晰职业教育与培训的受益者和投入者，二是设计投入者和实施者之间的组合方案。技能可分为企业专用型、通用型、可携专用型三类[17]，见表1。第一，企业专用型技能是为企业所独有的技能，相应的行业标准化程度低，竞争对手的进入壁垒高，同时技能的可转移性和挖人外部性低。雇主对该类技能的投入风险较低，而个人的学习风险偏高（到其他企业可能失去适用性）。因此，对于产业链上游从事能源开发和原材料生产的垄断企业而言，由于挖人外部性低，能够独占技能成果，应承担专用型技能投入的主要成本。可采用企业缴纳培训税费、建立内部培养体系、终身雇佣等方式，降低产业工人的学习风险。第二，通用型技能，在不同行业和企业间有很强的适用性，技能的可转移性和挖人外部性高。雇主对该类技能的投入风险高，而个人的学习风险较低（便于流动到其他企业）。因此，对于产业链下游的众多生产与服务性企业而言，面临较强的行业竞争和人才流动，应由共同受益的整个行业与学习者承担成本投入（缴纳培训税费与一定学费）。主要采用政府提供和政府购买职业教育与培训的形式，解决雇主投入高风险的问题[18]。第三，可携专用型技能，介于企业专用型与通用型之间，在不同企业有一定的适用性，但未来的投入回报不明确。对于该类技能，政府应采用财政补贴、税收减免和一定的劳动力市场管制（如职业资格准入）等措施，发出明确的投资回报信号。因此，针对有一定技能适用性的小众行业和发展路径不确定的企业，应由政府承担公益性较强的工人分流和再就业培训，由雇主承担和政府补贴在职工人的技能提升，由个人承担仅由私人受益的个性化技能培训[19]。

（二）从技能供应角度看，构建持续的生涯教育体系

我国职业教育与培训侧重于服务区域经济与增加个体收入，技能传授多“动手做”而少“动脑想”;普通教育则与此相反，重视“动脑想”而轻视“动手做”。进入新常态以来，特别是伴随供给侧结构性改革和产业转型升级，要求我国的教育系统在推动产业高端化、服务青年就业、促进社会和谐等方面并重，而职业教育和培训与普通教育之间的相互借鉴与沟通融合也成为必然趋势。当前应着力构建面向新型产业工人持续的生涯教育体系，服务对象不仅包括传统全日制在校学生，还包括企业在职工人、转岗工人、退伍军人和再就业工人、退休职工、农业转移群体、“斜杠青年”等。该体系从产业工人的职业生涯发展过程来看，共包括四个阶段，如图2所示。一是职业准备教育，是指与现实职业没有直接对应的职业认知训练，在普通教育内开展，包括早、中、高三个时期。初等职业准备教育在小学阶段开展，主要是培养小学生的劳动热情、职业情感和兴趣爱好;中等职业准备教育在初中阶段开展，着力培养学生的职业认知和自我定位;高等职业准备教育在普通高中开展，注重培养学生的职业价值观，探寻工作意义和工作态度[20]。二是初次职业教育，包括面向应届生的中职教育和高等职业教育（包括专科和应用型本科等层次）。其中，就业导向的中职教育着力培养设计型操作技能，如美发、园艺、图像制作、机器维护等，此类技能对认知技能的要求程度不高，同时又较难被机器和智能化设备取代，依靠小班学徒制传授;高等职业教育培养分析型认知技能和互动型认知技能，二者都有较高的专业认知要求，分析型多面向“物”，如检验员、维修技师、信息技术员;互动型多面向“人”，如商务人员、工业品销售、护士等。三是转轨预科教育，主要服务于中高职学生向普通教育过渡、高中生向高职教育过渡，以及学术教育学生向就业过渡。四是职业继续教育阶段，是面向在职、转岗、退休等产业工人的技能培训、学历教育和休闲教育。学习空间较为灵活，包括教育场所、工作场所、生活场所在内，融合了线上和线下教育，能够满足当前工作需要和个人未来发展，并以自我导向、教师助学、实践学习、技能认证等为特色。

（三）从技能使用角度看，构建开放的劳动力用工体系

技能形成与工作场所中的技能使用有密切关联。20世纪前期的泰勒制和福特流水线通过动作步骤与操作时间的标准化，将技能的使用空间从劳动过程中剥离，加强了机器对劳动者的替代，实质上起到了去技能化的效果。奉行自由资本主义和管理主义的美英等国易陷入多方行动者的低技能锁定，劳资矛盾也较为尖锐。王星等学者认为，应为劳动者提供工作安全和劳动保护，以促进高附加值技能的形成。当前我国的用工体系存在一定壁垒，在“城镇工”与“农民工”“垄断行业”与“非垄断行业”“国企用工”与“民营用工”“技术干部”与“工勤人员”等方面存在一系列身份界限，不同身份在薪资待遇、福利保障、晋升渠道、教育培训机会等方面都有较大差别，不利于高附加值技能的形成，也是“读书无用论”的重要来源。对此，要着力破除产业工人之间的身份藩篱，构建开放的劳动力用工体系，包括“内外”“上下”“左右”三个方面。一是融合传统体制内外的工人群体。在提升“固定工”和“长期工”的职业素养的同时，保护“短期工”“临时工”“派遣工”的合法权益，注重合同制人员技能培训。二是畅通纵向流动的职业发展通道。马克思主义学者赖特（Erik Olin Wright）认为产业工人不持有经济资产，但可能拥有技术资产和组织资产，前者包括技术职位、资格证书、工作自主性等，后者指管理职位和直接参与组织决策的权力。由此就构成了产业工人在组织内部的发展通道[21]，见图3。当前，我国要改革企业人事管理和劳动管理相區分的双轨管理体制，实行统一的人力资源管理制度，建立与专业技术职务相衔接的职业技术职务通道，注重产业工人队伍中管理人才的选拔和培养。三是搭建横向衔接的就业服务平台。我国地域辽阔，区域发展不平衡，随着新兴行业和细分职业的不断涌现，劳动者、雇主、职业教育与培训机构之间存在一定的信息不对称。要搭建区域间、行业间、校企间横向衔接的就业服务平台，建立职业信息和行业信息的资源库和发布渠道，劳动者可以快速实现工作机会与培训机会的匹配;政府部门定期分析劳动力市场的供需变化和工资变动;地方政府、职业院校、公益组织提供职业倾向测评、职业指导、法律咨询和培训建议的服务[22]。

（四）从技能评价角度看，构建产出导向的质量评估体系

我国目前的职业资格评价以“纸笔情境”下的测试为主，这种评价形式源于普通教育传统的投入式质量评估体系：国家对学校办学水平的评估，重在比较发展规模、教师队伍、学生数量、资金设施等方面的输入性指标;学校对学业成绩的评价，也主要考察应知应会的预定性知识点，这就导致了技能评价的目标和评价的标准与产业需求存在较大偏离。本文在Kurz（2008）研究的基础上[23]，设计了一种多维度的产出导向质量评估体系，如图4所示。其一，技能评价标准是质量评估体系的起点，包括国家层面的基本标准、行业和企业层面的专用标准。基本标准具有托底的约束性，专用标准具有超越平均水平的激励性，二者具有法律法规依据，提供了定期检测和审查的参照系统。强有力的技能评价标准能向雇主和劳动者发出明确的投入回报信号。其二，输入质量和过程质量是技能标准得以实现的保障。输入质量是指学生可获得的标准化课程资源，包括理实一体的教学任务、专业技能师资、先进设施设备等;过程质量是指教学活动的规范化和能力素养的综合化，学徒培训在岗位、薪酬、考核、政府补贴等方面都要达到国家规范，教学活动要注重培养学习者的文化知识和职业素养。其三，输出质量和发展质量是指技能标准的有效性。有效率的输出，指对学习结果的评估和认证情况，如是否获得成绩和证书，以及培训项目是否达成高完成率和高留用率;有效益的发展，指所获技能证书的竞争力和排他性，如技能证书是否能得到雇主的认同，雇主是否能提供与之匹配的职级、薪资、工作物。国家要实行统一的职业资格证书制度（劳动准入），企业招工和劳动就业都应加以遵守。其四，引入第三方技能评价组织，改变政府“管评一肩挑”。由政府或“官办”组织牵头制定并监督实施的技能评价标准，通常仅具有托底的约束性和高度的概括性，难以达到超越平均水平的激励性和认可度。政府管理部门应积极转变职能，退出服务性技能评价领域，真正实现技能评价的“政府管、院校办、社会评”[24]。第三方组织应综合使用工作现场评价、外部评估报告、标杆对照、同行比较、自我评估等质量控制手段，提高技能评价的透明度、精确性和公平性。

四、技能形成视域下的职业教育改革

职业教育是我国技能形成体系的重要组成部分，随着经济社会进入新常态，我国职业教育也进入了改革攻坚的新阶段，为此需要牢牢把握“供给侧”“结构性”“改革性”三个关键词。

（一）推动职业教育的供给侧发力

近年来我国中职教育的招生人数出现了较大下滑，部分高职院校的教学质量不尽如人意，而掌握先进科学知识、工艺技术、操作技能和沟通能力的新型复合性产业工人又严重缺乏。这种有效供给不足的局面，需要通过供给侧发力加以破除，发展方向是增强应用型本科的针对性和适用性，改善高级技能人才供给不足的局面;优化中职和高职教育的育人质量，增强其吸引力;推动成人培训的转型发展，提升培训产品的内容丰富性和工作相关性[25]。政策措施要注重供给主体多元化和供给质量优化：供给主体多元化方面，重点是建立健全技能形成领域的投融资体制改革，落实职业院校、技能培训机构的办学自主权。在我国技能形成体系已初具规模的背景下，政府宜采用政府补贴、政府购买、助学贷款、投资奖励、捐资激励等间接形式，鼓励社会力量参与办学;提倡职业院校、培训机构与企事业单位合作办学[26];供给质量优化方面，近年国家已出台《现代职业教育体系建设规划》《职业院校管理水平提升行动计划》、中职学校质量年度报告制度等重要文件或管理制度，已经拉开了职业教育供给侧改革的大幕，当前要通过对教育教学质量的督导和评价来狠抓落实，提升院校和机构的办学水平和教育培训质量。

（二）着眼育人系统的结构性调整

供给侧改革注重结构性调整和结构性优化。技能形成的来源包括学校教育和工作场所培训两元，育人系统要着眼于二者的结构性调整，优化学校教育和工作场所培训的组合和占比，促进二者的师资、课程、学习场地、设施、教学方式、考核形式等要素的深度融合。我国地域辽阔、经济结构多元、技能需求差异大，不适用一刀切的模式，政策措施要在国家层面、地方政府、职业院校和培训机构之间建立分工配合机制：国家层面主要着眼培养通用性技能，保证经济发展的多样性，这有助于抵御未来的经济波动，并培育创新和创意产业，具体表现在通用性知识和技能标准的制定和监督[27];地方教育部门应结合地方产业规划，制定专业性技能形成的区域政策，积极发展企业的产业链和学校的专业链;区域内职业院校要改变以规模促发展的传统认识，牢固树立以教育质量求生存的观念，在可塑性较强的通用性课程的基础上，着力加强区域性专业建设和地方性课程开发，并注重知识技能的高层次发展。对在职培训应进行功能的重新定位，以学习型社会建设和信息技术平台为重要抓手，提供学有所用、触手可及、负担得起的教育培训服务。

（三）促进技能形成体系的改革性发展

职业教育与基础教育不完全等同，职业教育并非纯粹的公共产品，雇主和学员都是受益者，不应由公共财政完全包揽。改革性发展的关键是重塑政府、学校、企业相互关系，重点是管办评分离和优化服务。事实上，十八大以来中央政府已经采取了一系列举措推动技能形成领域的改革发展，包括深化职业教育办学体制改革、促进民办院校发展、推广现代学徒制、落实院校办学自主权、加强社会培训机构建设等。当前要着力促进三个方面的改革。其一，职业院校和培训机构要积极调整学科布局、专业设置、项目内容，开发有针对性的课程体系;校企共建师资培养基地，发展专业性强的社会培训，提升学校教师的专业实践能力和企业师傅的专业教学能力;推动校企之间形成多方联动的人才培养机制。其二，企业要注重专用人力资本的重要价值，促进本企业的知识技术创新，为产业工人积累专用人力资本提供劳动保护，并建立学习型企业，激发产业工人攻坚克难的潜能，发挥技能标兵的示范作用。其三，政府部门要建立高技能人才激励机制，表彰技术技能大师，提高创新性技术技能人才的工资待遇，拓宽产业工人的职业上升空间，加大对高新技术产业、特色产业、紧缺产业技能人才的培养、培训、评选、鉴定和奖励[28]，培育知识型、技能型、创新型劳动者大军。

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