做好新时代国家储备工作更好防范化解风险挑战

杨子健

摘要：中共十九届三中全会提出建立统一的国家物资储备体系，组建国家粮食和物资储备局，对多部门储备相关职责进行整合。为加快构建统一的国家物资储备体系，储备主管部门必须主动适应内外部环境，通过加强顶层设计、健全运行机制、优化储备品种规模布局、提升现代化管理水平、夯实理论发展基础、加快推动国家储备法制化进程，增强储备内生发展动力，促进储备科学发展。

关键词：物资储备粮食储备国家储备

党的十九大确立了中国特色社会主义进入新时代这一新历史定位，对我国社会主要矛盾做出了新判断，为国家储备在内的各行各业改革发展提出了新要求、新任务。2018年，中共十九届三中全会审议通过深化党和国家机构改革方案，提出建立统一的国家物资储备体系，组建国家粮食和物资储备局，对多部门储备相关职责进行整合，是改革开放以来国家储备改革发展进程中的重要里程碑。

当前，我国改革进入攻坚期和深水区，艰巨性、复杂性前所未有，面临诸多交织叠加的矛盾和接踵而至的各种风险。国家储备是防范风险挑战、维护国家安全的有力手段，为进一步落实总体国家安全观，有效发挥国家储备功能作用，本文结合储备改革发展中面临的主要问题和有关政策要求，浅析当前和未来储备改革发展的主要着眼点。

一、完善顶层设计，加快推动储备改革创新

建国初期，我国借鉴和沿袭前苏联的做法建立了以政府为主体的重要商品国家储备制度。上世纪60年代中后期，为适应当时生产建设需要，中央提出了“统一规划，分工管理”的原则，之后各类储备相继建立，逐步形成了中国特色社会主义储备体系，在保障重要资源能源供应安全、应对重大自然灾害等突发事件、维护重要商品市场稳定运行等方面发挥了积极作用。但从管理体制上看依然存在诸多问题亟待解决，主要体现在三个方面：一是军地储备二元格局尚未打破，政府储备和军队储备相互割裂，缺乏合作与融合;二是中央和地方两级政府储备相互分离，缺乏统筹协同;三是储备主体单一，政府以外的企业、机构、家庭或个人参与储备的方式和途径不多，企业义务储备、商业储备有待进一步加强和完善。为解决以上问题，应着重从以下几方面着手：

（一）加快落实深化党和国家机构改革关于国家储备的各项部署

2018年4月4日，国家粮食和物资储备局正式挂牌，标志着储备部门机构改革序幕正式拉开。2018年9月，中编办印发《国家粮食和物资储备局职能配置、内设机构和人员编制规定》，目前国家粮食和物资储备局各司局基本到位，各项工作有序推进。但我们必须清楚的认识到，构建统一的国家物质储备体系任务繁重、工作艰巨。首先，国家粮食和物资储备局要切实有效履行职能，深化全国储备工作一盘棋的战略思维，着重加强顶层设计和战略规划，全面统领预警监测评估、计划决策、储存保管、收储动用、人才队伍、制度法规、理论建设等各方面工作，形成系统协同、优化高效工作格局。其次，要注重和谐融合、有序衔接，打破改革前的部门利益藩篱和门户界限，做好过渡期内工作交接，有效发挥储备在保障国家安全、稳定社会预期、引导市场方面的作用。

（二）建立健全政府储备和企业储备并举的生产资料储备制度

政府储备和企业储备各有优缺点。政府储备便于掌控和调用但会占压较多财政资金，企业储备能够将储备和生产流通有机结合但不易监管。建立健全政府储备和企业储备并举的生产资料储备制度，就是要有效整合社会各方面资源，通过优势互补，在确保重要物资保障能力的同时提高运作效率。一方面，要加快储备投资主体多元化，通过相关政策和制度设计引导和鼓励企业、社会相关机构、家庭或个人参与储备，整合社会资本;另一方面，要加快储备管理主体多元化，既发挥国有储备仓库的紧急情况下关键和骨干作用，又要进一步扩大探索和完善企业代储制度，运用现代管理理念和方法提升储备管理水平。

（三）加快储备军民融合步伐，完善协调机制，提高储备应战应急转换效率

军民融合发展是统筹我国经济建设和国防建设的重大发展战略。习近平总书记指出，“要正确把握和处理经济建设和国防建设的关系，使两者协调发展、平衡发展、兼容发展”。军队储备、政府储备、国防动员等各类储备功能大致相同，即“平时服务、急时应急、战时应战”，具备融合发展的基础和条件，能够通过相互融合集约品种规模，优化资源配置，进而降低储备社会成本，提升安全保障能力。

储备军民融合好坏的衡量指标是应战应急转换效率，关键是建立有效的协调转换机制，确保在平时、急时、战时不同要求。一是要强化顶层设计，将储备军民融合纳入中央军民融合发展委员会工作范畴，明确时间表、路线图，统筹军地，协同推进。二是强化制度保障，健全法律法规，明确军地相关部门职责和运行机制。三是推动储备军地标准化，重点对储备物资标准、储存标准、数据信息标准，夯实融合基礎。加快四是开展储备军民融合试点，加快实践和探索。

二、健全运作机制，促进储备科学发展

我国物资储备以政府储备为主，运行管理中带有较强的行政色彩，在社会主义市场经济条件下的不适应、不符合日益显现，集中表现为市场手段在储备运作管理中运用不充分，储备收储轮换动用机制不健全等。为进一步完善储备运作机制，有效发挥储备作用，建议重点推动以下几方面工作。

（一）正确发挥政府和市场的作用，积极探索政府购买服务、储备基础设施投资主体多元化等手段，有效降低政府储备持有成本

党的十八届三中全会确立了市场在资源配置中的决定作用，如何将市场化的理念和手段有机运用到我国储备运作管理中，成为当前各储备部门面临的重要改革问题。总的来看，市场手段有利于提高储备运作效率，降低储备运行成本。储备管理部门要进一步转变职能，进一步强化监管职能，在储备物资仓储、采购销售、运输保障等方面尽可能发挥市场作用。进一步完善和扩大社会仓储企业代储制度，引入社会资本参与储备基础设施建设，鼓励和引导企业开展商业储备。

（二）加快建立安全预警监测体系和评估机制，提高政策措施的针对性和有效性

由于储备管理部门和相应行业管理部门相互分离，对相关领域及重点事件的跟踪不紧、研判不多、反应不及时，影响储备功能作用的有效发挥。金融危机以来，我国面临的外部风险更加复杂多变，政府对预警监测工作更加重视，关于预警监测的内容在重要政策文件中频繁出现。储备是防范风险的重要政策工具，因此应当在相关领域的预警监测方面加大工作力度，建立常态化工作机制，及时发现和化解风险，提高政策的针对性和精确性。

随着大数据、云计算等现代信息技术的广泛应用，预警监测技术和设备不断更新升级，我国十三五规划指出，要“加强国家安全科技和装备建设，建立健全国家安全监测预警体系，强化不同领域监测预警系统的高效整合，提升安全信息搜集分析和处理能力”12。因此，储备管理部门应当注重预警监测资源整合，主动对接相关部门和领域预警监测系统，提升储备预警监测和综合研判能力。

（三）加强政策评估和储备绩效评估，优化储备政策及相关保障措施

近年來，我国对政策评估和政府绩效管理愈发重视。政策评估指由各种组织或个人针对一项政策的方案、执行过程、政策结果等方面所进行的评价，从而对政策的未来走向做出基本的判断，并作为调整、修正政策和制定新政策的重要依据4。政府绩效管理，是政府部门有效履行职能、落实重大决策部署、推动重点工作以及加强自身建设的有力保障，有利于转变政府工作作风，提高政府的公信力和执行力。2013年，《国务院工作规则》规定，“国务院及各部门要推行绩效管理制度和行政问责制度”5。

本文认为，储备管理部门开展政策评估和绩效管理是落实科学发展观和构建服务型政府的重要举措，有利于储备部门更好履行部门职责、更好推动重大决策部署和重点工作的贯彻落实。储备管理部门要保证评估的科学性和有效性，建立系统化的政策评估理论体系，实事求是，避免走过场、做样子。开展部门绩效管理，要转变观念，摒弃“专制主义”和“官僚主义”，创新行政文化，不能将绩效管理等同于上级对下级打分排名、评优罚劣的考核工具，要明确评估的标准、内容、对象、形式以及结果的运用等相关内容，逐渐完善包括目标管理机制等在内的政府绩效评估机制6。

（四）逐步健全储备收储、轮换、动用机制，完善储备需求形成机制、应急反应机制以及政府临时储备的触发和退出机制

1完善储备需求形成机制。储备需求受国防形势、地缘政治、社会发展阶段、技术进步等多种因素影响，因此必须审时度势并通过一定的储备需求形成机制将各种因素变化反映到储备的品种、规模、布局上来，重点是解决“储什么”、“储多少”、“储在哪”等问题。完善储备需求形成机制，前提是明确储备的功能作用或政策目标[ZW（]美国经济储备提出11项储备目标，包括：阻止或抵御影响价格或供应的卡特尔或单边政治行动（政治性供应中断）、非政治性进口中断的影响（非政治性供应中断）、支持国际物资市场的稳定、在友好国家发生暂时资源短缺时提供支持提高或维持外国的资源生产、本国和外国之间的商品交换、保护国内稀有物资、支持部分进口资源的国内生产、推进资源生产新技术、鼓励回收利用、为暂时过剩提供市场并缓解暂时短缺。，而这恰恰是我国储备所缺失的，必须通过理论研究和实践进一步明确储备的行为边界。

储备需求形成机制重点是定期针对重要领域急需、紧缺、关键物资进行评估，适时调整。运行过程中，一方面注重运用大数据、云计算等现代信息技术进行预警监测，主动加强对相关领域重要物资（商品）的跟踪研判，及时掌握需求变化趋势;另一方面加强与相关行业主管部门、行业协会、重点企业的沟通和联系，准确把握行业发展动态。

2逐步健全储备收储、投放、应急反应机制。储备收储和投放是基于储备需求和政策目标按照计划指令获取或释放储备物资的活动，重点解决“何时收（投）”、“怎么收（投）”等问题。其中，“何时收（投）”是收储投放的时机选择问题，关键是在既定的政策目标下明确收储投放的触发机制和临界条件。“怎么收（投）”是收储投放的方式问题，比如是公开市场操作还是在小范围内定向操作。这需要根据不同储备物资的市场特点、收储投放目标综合考量，把握好时机、节奏和力度，以便更好达到储备收储投放的政策目标。

3健全轮换更新机制。商品成为储备物资后即退出流通，一般是静态存储，现行储备管理体制下“两头在外”[ZW（]所谓“两头在外”，是指储备管理部门一般只付出储备物资的仓储，与商品生产、流通等环节割裂，导致储备物资与社会需求不匹配。问题突出，轮换渠道补偿，超期存储十分普遍。为此，应进一步完善储备轮换机制，按照保证供给（数量指标）、储新出旧（质量指标）、过程稳定的总体原则，进一步完善储备管理体制，加强储备部门和上下游生产流通环节的有机融合，统筹运用实物形式轮换和技术、能力等非实物形式轮换，强化储备轮换法律支撑和制度保障，明确轮换方法、步骤，加快搭建储备物资轮换更新信息系统和电子交易平台，提高轮换的决策和运行效率。对通用性较强的储备物资可更多考虑通过引导和鼓励企业建立义务储备或商业储备。此外，可考虑更好利用期货市场进行轮换，这一方面可利用期货市场及时轮换更新并实现套期保值，[HJ1.9mm]防止储备轮换时因行情波动导致的亏损;另一方面可利用期货市场的价格发现功能确定轮换时机，合理安排储备物资轮换数量。

三、优化储备品种规模布局，提升储备综合保障能力

储备品种规模布局是衡量储备综合保障能力的重要指标。但在储备实际运行中，存在储备品种与经济社会发现需要不相符，储备规模总量不合理，储备仓储布局分散且仓库功能不完善等问题。这在很大程度上影响储备的综合保障能力。针对这些问题，应着重做好以下三方面工作。

（一）动态优化调整储备品种结构

我国所处的国内外发展环境更加错综复杂，外部环境不稳定不确定因素明显增多，我国发展面临的风险挑战加大，储备面临的政治、经济、社会、技术环境发生深刻变化，储备的品种规模布局无疑也必须针对这些风险和变化做出调整，适应新时期新情况新任务要求。储备管理部门要综合考虑当前我国国内外政治、经济、军事形势以及所处的社会发展阶段对重要能源资源和重要商品的需求特点，密切关注国防军工、战略性新兴产业发展，主动对接科技兴国、制造强国等国家重大战略，确保国家重大战略、重要专项、重点领域中急需、紧缺、关键物资的可靠供应。

需要指出的是，在优化储备品种方面要注重科学研究，提高决策的科学性。根据2016财年美国储备执行报告，目前DLASM正在围绕如何识别和量化供应链中下游相关风险，以及如何识别和追踪从个人到国防全部领域的各类复杂供应链等相关问题探索新的分析方法和模型，从而为确定储备物资的品种型号提供依据。这种做法对储备部门调整优化物资储备品种结构具有一定借鉴意义。

（二）科学确定储备规模，保持合理社会库存总量

储备是库存的一种特殊存在形式8，与生产库存、流通库存、消费库存一同构成了社会总库存，而库存是为满足未来需要而暂时限制的资源9。库存的存在有利有弊，它一方面可以缓解供需矛盾、稳定生产流通，另一方面造成资源闲置，因此人们用“企业离不开的恶魔”来形容库存。对于库存，关键是要保持合理库存规模，这样既能保证社会再生产平稳有序，又可以有效控制库存成本，避免资源闲置浪费。储备同样具备库存的上述特点，这就对储备的规模提出了一定限制，既要發挥好保障作用，也不能造成过多的闲置浪费。也就是说，储备并非为储而储，储备规模的确定应当综合考虑社会库存总规模、现有库存结构、相关市场生产流通特点等因素通过科学方法测算。

（三）加快形成规模化、集约化、现代化的物资储备基地

目前，储备物资在仓储布局和储存管理方面的问题主要表现在三个方面：一是布局分散、管理分割导致储备仓库等物流设备设施重复建设和闲置浪费、指挥协调和信息共享难度大等问题突出;二是储备仓库功能单一、物流现代化水平低导致储备在仓储、装卸搬运、运输衔接等环节的物流效率低、应急投送能力弱;三是储备仓库运营管理不符合现代仓储物流发展趋势导致储备仓库管理效率低、储备物资储存保管成本高。

针对以上问题，建议加快建设和形成规模化、一体化物资储备基地。所谓规模化，即多品种、集群管理，在布局合理的前提下将各种用途、品类的储备物资集中管理，提高储备人财物等相关资源的利用水平。所谓一体化，即多功能、全程管理，完善储备基地仓储，装卸搬运、运输衔接、信息处理、综合指挥、教育培训等功能，从而实现科学管理、信息集成、合理调度（包括运输方式选择、路径规划等）、快速集散、精准投送。目前，国家粮食和物资储备局成立，统一的国家物资储备体系正在形成，为加快建设物资储备基地创造了良好契机。

四、夯实基础，提高储备管理现代化

我国目前各类储备仓库达数个之多，但总体运作管理水平不高，具体表现在以下几个方面：一是基础管理水平低，管理创新不足;二是部门封闭发展，规范化、标准化发展滞后;三是技术装备落后，自动化、智能化、信息化发展缓慢。针对以上问题，建议着重做好以下三个方面的工作：

（一）健全规章制度，加强基础管理

各储备相关部门应更新管理理念，借鉴社会仓储物流企业先进管理经验，引进和融合全面质量管理、职业健康安全管理、环境管理等管理体系的管理理念和管理方法。在现有管理框架和规章制度基础上，健全储备物储存保管、设备设施维护和检修、安全保卫和监督管理、人事财务等相关管理制度，夯实基础管理，推动储备管理制度化、规范化。

完善制度的同时要强化制度执行。加快建立和完善和储备单位内部绩效考核和约束激励机制，落实管理责任。各单位要加强内部管控和责任追究，主动接受内外部监督检查，保证国家储备物资数量准确、质量合格、储存安全。

（二）加快推动储备管理标准化

标准化是社会化大生产和现代化管理的重要支撑，也是近年来我国推动服务业、社会事业和公共安全领域等领域改革发展的重要抓手。2012年以来，国家标准化管理委员会联合26个部委相继联合印发了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》、《社会管理和公共服务标准化发展规划（2017-2020年）》，以适应社会管理和公共服务发展的新要求，给出了我国社会管理和公共服务标准化工作。国家标准委会同26部委共同印发《社会管理和公共服务标准化发展规划（2017-2020年）》，对我国社会管理和公共服务标准化工作做出了持续、系统的安排部署。

此次国务院机构改革将我国战略和应急物资储备都纳入国家粮食和物资储备局统一管理，为加快推动储备标准化发展步伐奠定了良好的组织基础，建议储备管理部门尽快组建国家粮食和物资储备标准化委员会，建立健全标准化组织和运行机制，统筹推进储备标准化工作，完善储备标准体系，有计划组织和推动工作标准、技术标准和管理中重要标准的研究制定以及与外部标准的融合衔接，加强标准的培训和执行。

（三）加快储备自动化、信息化建设

自动化、信息化、智能化是现代物流的显著特点，也是我国储备发展的重要方向。首先，加快提高储备自动化水平。自动化有利于大幅提升储备仓库作业能力，减少作业差错，提高劳动生产率。国家应加强投入，加快射频自动识别、自动定位等自动化技术在储备领域的应用推广。其次，高度重视储备信息化。信息化是管理现代化的基础和支撑。就储备而言，一是加大信息化基础设施投入，加快办公自动化和相关业务信息系统建设。二是加快实现数据标准化，推进信息技术规范、制度和数据编码标准化建设。三是加快建立数据中心和信息交换平台，实现主要业务数据的汇总、上传、分析、使用平台化，为储备管理提供决策信息支持。

五、加强储备理论支撑

改革开放以来，市场理论成为社会各领域理论研究关注的焦点，虽然不乏市场流通领域的相关研究，但多数集中在市场流通体制、库存等方面，鲜有专门就国家储备理论进行的专门研究。纵观鲜有储备理论研究成果，大部分浮于表面，浅尝辄止，缺乏系统性和连续性，尤其是在国家储备的作用机制和运行原理等方面缺乏基础性理论研究，尚未形成一套完整的储备理论体系。基于这种现状，建议从以下几个方面着手加强储备理论体系建设。

（一）高度重视储备理论基础研究