失地农民受偿意愿调查与安置模式探讨

李荣华 刘欣

[摘要]选择河北省为研究对象，针对当前征地补偿现状，采用意愿调查法开展失地农民受偿意愿调查。结果表明：（1）失地农民受偿意愿具有地域差异性;（2）不同地域家庭禀赋和被征地基本情况差异是受偿意愿的驱动因素;（3）针对失地农民差异化受偿意愿，“1+N”的多元化安置模式更能提高失地农民受偿满意度。最后，提出征地制度改革建议以供参考。

[关键词]地域差异;失地农民;受偿意愿

[中图分类号]F323.6;F301.2[文献标识码]A

土地对于农民来说具有基本的社会保障价值，农民失去土地便失去了最基本的社会保障。因此，征地工作是关系民生的一项重要政府工作，征地补偿是国家和社会关注的焦点，亦是学术界研究的热点，国外土地多为私有制，征地补偿大多通过市场的方式来解决;我国的研究前期多集中在对土地征用目的限定、土地安置标准等方面，近年来开始注重征地补偿影响因素和农民意愿。本文以河北省为例探讨基于失地农民意愿的征地补偿模式，该省自2009年开始实行征地区片价，征地补偿价格更加科学和公平，但存在补偿方式和安置模式单一等问题。因此，本文采用意愿调查法发放问卷实地调研，力图通过样点调查了解失地农民征地意愿，并参照其他运行较好的补偿经验，结合农民意愿，提出征地双方更加满意的补偿方式和安置模式，对保障失地农民的长远生计和维持社会稳定具有现实意义。同时，研究成果可为土地征用补偿方式、安置模式和征地政策的改进提供依据。

1 河北省现行的征地补偿

1.1补偿标准

河北省现行的征地补偿标准为征地区片价，包括土地补偿费和安置补助费。①标准制定科学、公开。价格的测算采用两种以上方法综合确定，价格经农民听证后确定;②补偿标准“同地同价”。征地补偿标准不分地类，同一个区片内补偿标准相同;③補偿标准“动态”。每2～3年根据经济发展水平调整征地区片价。

1.2 补偿政策

（1）补偿费分配。明确了农民和村集体的补偿费分配关系，土地补偿费20%归集体经济组织，80%归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户。（2）安置保障。河北省改变了过去由政府、村集体和失地农民按比例分担社保费用的做法，规定全部由当地政府负责，要求征收农用地报批前，各市、县政府要按照不低于征地区片价10%的标准，确定失地农民的社会保障费，划入本市、县失地农民社会保障专用账户，专款用于失地农民的社会保障。

1.3 失地农民对现行征地补偿的态度

经初步走访，失地农民普遍认可现行的征地补偿，认为征地区片价的实行，在补偿标准和补偿政策上都有较大的进步，更加公开公平和公正。但部分失地家庭也存在巨额的补偿款很快用完，失地农民就业两难的的现象。我们认为这主要源于以货币为主的单一补偿方式仅弥补了农民失去土地的经济损失，由于农民不善于理财和自身劳动技能的匮乏，一旦征地补偿款用完，极易陷入种田无地、就业无门的窘况。基于此，为保障失地农民的长远生计，急需对失地农民进行受偿意愿调研，了解农民普遍需求，提出农民更愿意接受且社会许可的征地安置和补偿建议以供参考。

2 失地农民受偿意愿调查

2.1 调查内容

本文力图通过对土地征用现状调查和意愿征集，摸清全省农民受偿意愿。故调查问卷内容设计，综合考虑土地的经济、生态和社会保障价值，兼顾农民、用地单位和国家三方的共同利益为出发点，在咨询专家和参照相关研究的基础上，从征地补偿影响因素及受偿意愿的大方向设计调查问卷（见表1）。其中农民家庭情况、农民被征地基本情况主要选取影响征地意愿的因素，以反映征地意愿形成原因;农民对征地的态度、农民的受偿意愿主要通过直接征集农民意愿，按赞同群众的多寡分类评估失地农民的受偿意愿。

2.2 调查内容说明

2.2.1 农民家庭情况。①所在地。区位不同，经济发展水平不同，从而导致农民的生活水平和消费观念存在差异;②家庭结构。家庭结构指一个家庭的劳动力数量和需要赡养（教育）人口的构成，是反映一个家庭对土地的依赖程度的重要指标。③家庭成员文化程度。文化程度可反映家庭成员认知判断水平和再就业的机会大小。④家庭经济情况。指失地农民在经济收入方面的来源和类型，家庭收入水平和构成是影响征地意愿的重要因素。

2.2.2 农民被征地基本情况。①被征土地面积。失地面积比例可反映失地农民剩余的土地资源量，体现土地对于农民的效用，可直接影响农民转让土地的倾向。②被征地用途。被征地地块用途是对被征地块性质和价值的描述，是农民判断并形成意愿受偿价格的直接因素。③征地补偿费的使用。征地补偿费的用途，可以看出失地农民消费观念，并可在一定程度上预见农民失去土地后生活可能面临的问题，对于受偿意愿和将来的补偿方式具有参考价值。

2.3 调研范围与方式

由于河北省东邻渤海，西倚太行，地貌类型齐全，本文基于区位的差异性，根据河北省地貌自然条件和发展规划，按山区、沿海区、平原区和城乡结合区四种类型区进行意愿调查。按均匀性和典型性的原则，每种类型区抽取1～2个县作为样点，通过发放问卷和座谈的方式调查。在调研中针对2009～2011年的征地案例，采取重点县、乡、村抽样调查的方式，深入失地农民家庭进行调查和意愿征询，填写调研问卷;实地考察失地农民生存现状，调查并记录所需数据。并围绕征地补偿标准、补偿分配方式、社会保障水平和保障落实情况为主要内容进行座谈。本次入户调研回收问卷1498份，有效问卷为1451份，问卷有效率96.86%。

3 受偿意愿调查结果分析

3.1 失地农民受偿意愿存在地域差异

对调查获取的1451份问卷进行整理，对数据进行分类统计获得调查结果（见表2），从失地农民对征地态度、受偿方式和安置意愿三方面进行受偿意愿分析。

在对待征地的态度上，城乡结合区愿意土地被征用的比例最高为73.48%，其次为沿海区54.05%，平原区51.30%，山区最低为39.50%;在对现状安置的满意度上，失地家庭对当前的安置以基本满意为主，山区的不满意比例最高为14.85%，其次为城乡结合区11.33%，平原区10.10%，沿海区最低为5.49%。

在受偿方式上，四种类型区失地家庭普遍对现金补偿的方式意愿最高，均达80%以上;对工作岗位的意愿最低，基本在50%左右;城乡结合区的失地农民希望得到医疗补偿的比例最高，为81.32%，山区的失地农民希望得到医疗补偿的比例最低，为46.22%;城乡结合区和山区的失地农民希望得到养老保险的比例较高，分别为87.29%、71.15%，平原区和沿海区分别为69.17%、69.08%。

在安置意愿上，四种类型区要求一次性货币安置、自谋职业的比例最高为78.70%，其次为提供就业安置/培训的比例为69.81%，安置意愿最低的是村集体内部安置，为5.38%;从四种类型区的对比来看，四种类型区普遍希望得到一次性货币安置，沿海区和城乡结合区要求就业安置和社保安置的比例较高，山区要求留地安置的比例较高;四个区域选择村集体内部安置和调整承包地安置的比例较低，尤其村集体内部安置的比例最低，均不到10%。

3.2    受偿意愿影响因素分析

根据调查结果，可见家庭禀赋是受偿意愿产生差异性的原因，而被征地基本情况（被征土地面积、被征地用途、征地补偿收入）是受偿意愿产生相似性的原因。

（1）家庭禀赋的区域差异导致征地意愿的差异。家庭结构特征、文化程度和家庭经济特征的区域差异，导致征地意愿不同：城乡结合区愿意土地被征收比例最高，山区最低，沿海区和平原区居中。究其原因：①家庭负担越重，从事農业人口比重越大，越不愿意土地被征收;②文化程度与征地意愿呈正相关系，文化程度越高，失地后就业面越宽，越愿意被征地;③家庭非农经济比例越高，生活水平越高，对土地的依赖程度越低，越愿意被征地。

（2）被征地基本情况使征地意愿趋同。①四种类型区失地面积比例小于50%（尤其30%～50%）是农民普遍愿意的被征地数量，在50%以上，失地面积比例越高，受偿方式和安置需求越趋向于多样化;②被征地块用于公共项目时，农民转让的倾向高于商住项目，且受偿意愿标准较低，用于商住项目时，农民普遍产生了较高的补偿价格意愿，愿意征地的比例低于公益项目;③四种类型区征地补偿费的用途相似，主要用于经商和建房，而经商往往不能获取期望的收益，势必造成征地补偿款在短期内所剩无几，补偿款增值途径和信息的缺失、使用和管理不善是造成不愿土地被征收的主要原因。

4    多元化安置模式探讨

通过调查座谈发现，单一的货币补偿方式是造成河北省当前失地农民对未来生活缺乏信心的直接原因。失地农民得到一次性货币补偿后，建房和经商的比例高达53.96%，由于农民经商理念和综合素质的不足，超过一半的征地补偿款会在短期内消耗或被占用，同时农业收入减少，非农收入难以增加，而支出成本却大大增加，势必造成农民普遍感觉生活水平变化不大或降低。同时，考虑到影响农民被征地意愿的因素包括经济补偿水平、农民就业能力、社会保障水平等方面，根据调查结果，鉴于全省失地农民对货币补偿有较大的偏好，参考其他省份经验，除按征地区片价给予失地农民一次性货币补偿外，建议在安置上要推行多元化有效可行的措施。因此，本文提出基于地域差异的“1+N”（“货币+其他”）的多元化土地征用模式以供参考。

4.1    城乡结合区安置模式

根据调查，城乡结合区愿意征地的比例最高（73.48%），主要与当地的经济水平有关，该区域经济相对发达，文化水平较高，再就业机会较多，非农收入所占比例高于农业收入，而征地拿到补偿款后用于经商，因此绝大多数的该区域农民愿意土地被征收。然而分析不愿意被征地的原因，一是因为当前该区域征地项目主要是用于商住项目的土地价格较高，抬高了农民对征地补偿价格期待;另一方面，“城乡二元化”的体制，导致城乡结合区农民从根本上与城镇居民不同，失地后面临“就业无岗、低保无份”的窘境，补偿措施或社会保障难以实施和生活没有保障是该区域农民不愿意土地被征用的主要原因。

针对城乡结合区愿意土地被征用，对养老保险和医疗保险要求较高的需求，同时对地价有更高的补偿期待和未来生活保障的担忧，对城乡结合区的土地补偿宜以“货币补偿+土地换保障/住房+培训促就业就业”的模式为主。

4.2 沿海区安置模式

沿海区征地意愿比例为54.05%，沿海区对价格的满意度大于70%，征地方式满意度达到98%以上，对现金补偿的方式意愿最高，由于对土地依赖程度较高，同时以商住为主的征地用途，让农民普遍产生了较高的补偿价格意愿，因此沿海区征地意愿比例为54.05%，主要是希望拿到补偿款后改善家庭经济状况，普遍认为征地后收入降低，支出增加。征地补偿款用于建房、养老和经商，担忧的主要问题是生活没有保障，希望得到养老保险的比例较高。

针对沿海区愿意土地被征用，征地补偿款多用来建房和经商，对土地依赖性较强，对地价和养老保险有较高的需求，主要是因为对未来生活保障的担忧，对该区的土地补偿宜以“货币补偿+养老保险安置+用地单位安置”的模式为主。

4.3 沿海区安置模式

平原区征地意愿比例为51.30%，对价格和征地方式满意度较高，对现金补偿的方式意愿最高，该区域普遍认为国家的补偿合理、政府动员的好;平原区因为地处粮食主产区，农业收入占家庭收入的比例较高，同样由于对土地依赖程度较高，同时以商住为主的征地用途，让农民普遍产生了较高的补偿价格意愿，平原区的征地补偿费主要用于经商，普遍担忧的问题是补偿措施或社会保障难以实施和生活没有保障。

针对平原区地处粮食主产区，对土地依赖性较强，征地补偿款多用来经商，担忧主要是因为对未来生活保障的担忧，对平原区的土地补偿宜以“货币补偿+再就业安置+留地安置”的模式为主。

4.4 山区安置模式

山区的征地意愿最低，为39.50%;愿意土地被征用是因为种地收入太低，希望通过获得征地补偿款来改善生活，不愿意的原因主要是因为对土地的依赖性较强，劳动技能和就业途径的欠缺，山区的征地补偿款主要用来建房，比例为43.98%，建房后征地补偿款所剩无几，又缺少其他的收入来源，一旦征地款用完生活水平迅速下降甚至生活出现困难。

针对山区对土地的依赖性、非农收入来源较少以及对养老的忧患，对该区域的土地补偿宜以“货币补偿+土地换保障+调整承包土地安置”的模式為主。

5 结论与建议

5.1 结论

本研究以农民意愿为基础，选择河北省为例对征地补偿方式与安置模式进行探讨。通过实地调查，针对河北省征地补偿现状，从被征地农民主体出发，开展失地农民受偿方式和安置意愿的调查分析。研究结果表明：①失地农民受偿意愿具有地域差异性;②不同地域家庭禀赋和被征地基本情况差异是受偿意愿的驱动因素;③“1+N”的多元化安置模式更能提高失地农民受偿满意度。

5.2 建议

根据失地农民差异性受偿意愿评估结果和驱动原因差异性，针对征地补偿制度改革与完善提出如下建议。

5.2.1 建立失地农民基本生活保障制度。土地对农民具有社会保障价值。当前的农村几乎不存在有效的社会养老制度，农民失去土地后，普遍出现对未来生活的焦虑：生存的安全感不够，对未来缺乏清晰的目标和规划。因此，建立基本生活保障制度，切实解决失地农民的后顾之忧，维护农村社会环境稳定的根本途径。主要做法是政府、村集体和农民三方买单，让被征地农民通过参加养老保险、基本生活保险等方式获得社会基本生活来源，使农民失地后基本生活有保障。具体做法可参照“嘉兴模式”或“成都模式”。两种模式的出台和实行，切实保障了被征地农民基本生活，值得借鉴和推广。

5.2.2 根据区域经济情况和农业意愿，实行差异性征地补偿政策。在征地补偿政策制订时，要充分考虑不同地域经济水平发展的差异和失地农民家庭结构、文化程度、家庭收入来源与水平的不同，将农民以及家庭相关因素列入征地补偿政策的框架中，按照影响农民被征地意愿的主要因子差异和农民征地意愿差异，针对区域经济现状、征地用途、农民就业能力和社会保障等情况，改变现行单一的一次性货币征地补偿制度，实行差异性的补偿政策更有利于保障失地农民的根本利益和维护社会的长治久安。

5.2.3 制订公众参与征地全程的政策，保障征地补偿公开透明。在整个征地过程中让被征地农民充分享有知情权、参与权和定价权。通过让不同区域农民参与征地区片价制订和征地价格的协商，使农民的差异化受偿意愿在协商谈判过程中得到充分表达，最终达到最大程度的满足，体现土地价格的真正价值，更有助于减少被征地农民因补偿的上访问题。

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