刍议乡村振兴战略实施的基础、困难与前期核心工作

邓文飞

[摘要]乡村振兴战略必须因地制宜，要根据不同地区的现有基础、实际困难，部署不同阶段的重点、核心工作，才能实现长远有效愿景。株洲市是湖南省粮食高产区和国家重要的商品粮基地，长期以来，株洲农业农村发展取得了历史性成就，为实施乡村振兴战略奠定了良好基础。同时，由于多方面原因，株洲农村客观地存在发展不平衡不充分的问题，乡村振兴战略的实施在农业产业发展、农村社会治理、乡村文化振兴等方面遭遇多重困境。当前阶段，株洲应坚持目标导向、问题导向，根据自身发展现状和水平把准前期工作重心，着力抓好涉农改革和农业转移人口市民化这两项最急迫的核心工作，从而顺利揭开乡村振兴伟大战略的序幕，奋力探索株洲乡村振兴的生动实践。

[关键词]株洲;乡村振兴;基础;困难;前期核心工作

[中图分类号]D422.6       [文献标识码]A

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，大力实施乡村振兴战略。实施乡村振兴战略，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的应有之义，是加快实现基本现代化的必由之路，是强化新时代党的执政使命的固本之举，更是人民群众日益迫切的美好期许。

乡村振兴战略必须因地制宜，要根据不同地区的现有基础、实际困难，部署不同阶段的重点、核心工作，才能实现长远有效愿景。株洲市作为湖南省粮食高产区和国家重要的商品粮基地，前期要立足现有基础，准确审视乡村发展现存困难，积极谋划部署，抓好最基础、最急迫的核心工作，奋力探索株洲乡村振兴的生动实践。

1 株洲市实施乡村振兴战略的既有基础

长久以来，株洲市委市政府高度重视“三农”工作，尤其是党的十八大以来，株洲认真贯彻落实中央和省委省政府决策部署，大力践行新发展理念，围绕农业增效、农民增收、农村增绿目标，凝心聚力，攻坚克难，农业农村经济发展取得喜人成就，为实施乡村振兴战略奠定了基础。

1.1 农业增效、农民增收，农业供给侧结构性改革为乡村

发展注入活力

株洲是名副其实的膏腴之地，适宜多种农作物生长，具有較好的农业发展禀赋。2017年8月16日，株洲市委市政府印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的实施意见》，加快农业结构调整步伐，加强科技创新引领，激发了株洲的乡村发展动力，取得了较好成效。

1.1.1 农业生产逐步回升，农业供给质量不断优化2017年，全市实现农业。增加值211.1亿元，增长4%。其中林业增加值增长3.6%，畜牧业增加值增长3.5%，渔业增加值增长5.8%;粮食产量182.98万t，高档优质稻面积发展到3.84万hm2;年出栏生猪470.37万头，生猪规模养殖比重达76%;新增农产品质量安全溯源点5个，新增“三品一标”认证农产品71个，7个产品通过绿色食品续展认证，“醴陵玻璃椒”获农业部地理标志农产品登记保护产品;茶陵的竹筷、株洲县的蕨菜等农产品相继走出国门，全市销往省外的农产品超过45亿元。

1.1.2 农民稳步增收，农业产业化方兴未艾。2017年，农村居民人均可支配。收入达到18340元，增长8.4%，城乡居民收入比为2.17：1。全市有家庭农场1987个，农民合作社3584个，农业产业化市级以上龙头企业191个，2017年共完成总产值485亿元。农业产业化、规模化发展为农民增收作出了较大贡献。

1.2 环境优化、设施改善，城乡统筹为乡村发展夯实基础

近年来，株洲朝着加快建成城乡统筹发展幸福区的目标，坚持以城带乡、城乡互动发展理念，在城乡基础设施一体化、环境治理一体化方面加大投入，株洲乡村的基础设施、生态环境为之焕然一新。

一方面，环境保护稳步推进，美丽乡村建设为乡村增添亮色。截至2017年底，株洲共有225个村（占比20%）开展了以“布局美、产业美、环境美、生活美、风尚美”为目标任务的美丽乡村创建工作，深入推进“一廊十镇百村”美丽乡村示范工程，全市初步形成了市有廊、县有片、村有点的美丽乡村建设格局，建成省级美丽乡村示范村4个。500余个村（占比50%以上）开展了以治理农村垃圾、污水和推进农村环境长效管护等为主要内容的农村人居环境整治。实施重金属污染耕地修复治理面积1.788万hm2，休耕0.607万hm2。

另一方面，基础设施建设力度加大、多项惠民工程成效显著。2017年，完成农村公路硬化235km，改造危桥44座，建成高标准农田1.59万hm2;修建“五小”水利工程986处，治理水土流失面积30.13km2，解决16.5万农村人口安全饮水问题。

1.3 贫困摘帽、服务提质，民生保障为乡村发展排忧解难

乡村振兴不振兴，关键要看老乡满意度。乡村振兴的最终指向就是农民远离贫困状态、生活走向富裕。2014年以来，按照习近平总书记关于精准扶贫的战略思想，株洲把脱贫攻坚作为重大政治任务和第一民生工程，举全市之力决战决胜，取得了显著成效。株洲市有炎陵、茶陵两个片区贫困县和攸县、醴陵市、株洲县三个面上县，2014年有建档立卡贫困人口18.4万，贫困村166个。2017年数据清理后，全市现有建档立卡贫困人口17.59万，其中未脱贫人口3.84万。四年来，全市共减少贫困人口13.76万，贫困发生率由5.95%下降到1.30%，166个贫困村全部退出，炎陵、茶陵两个片区贫困县已顺利通过省验收，正在等待国务院的验收公示。

乡村振兴程度如何，重点看公共服务实现程度。近几年，株洲多措并举，加大投资力度、完善民生保障，不断提升乡村公共服务质量。2017年，新增农村劳动力转移就业1.43万人，五县市农村低保标准提高到280元/月。农村社保、低保、五保集中供养、新型合作医疗全域覆盖，全市实现每个乡镇有一所敬老院，农村五保对象集中供养率26%，农村特困户救助率达到100%。建成农家书屋431个，村级综合文化服务中心849个，实现贫困村广播电视信号全覆盖。

2株洲市实施乡村振兴战略的主要困难

一直以来，株洲市委市政府高度重视“三农”工作，率领全市党员干部、人民群众一起，凝神聚力、改革创新，致力于乡村繁荣发展。然而，由于多方面原因，新时代的株洲农村客观上存在发展不平衡不充分的问题，乡村振兴战略的实施面临多重困境。

2.1 农业产业发展的困境

产业兴旺是乡村振兴战略的重点，农业发展态势良好是乡村振兴战略的前提和保障。株洲市农业受地理位置、自然禀赋等多方面客观原因制约，农业总体上仍属于传统农耕模式，转型升级遭遇困境。

2.1.1 农业家底偏薄。农业家底偏薄主要表现在两个方面，首先是直接影响农业发展的自然资源偏少、基础设施落后。株洲农业自然资源有限，全市耕地面积为20.9万hm2，在全省排第10位，农业人员人均耕地0.077 hm2，低于全省0.195 hm2水平。高产田比例偏低，中低产田占到60%。农业基础设施建设落后，全市964座水库中，还有403座需进行除险加固。农村公路“窄路加宽”工程任务繁重，并村之后，断头路亟需建设连通。很多乡村位置偏僻，交通不便。由于道路狭窄、路况较差，村外设施设备、生产物资难以“输入”，种植农产品难以“输出”，导致经常出现“丰产不丰收”的现象。其次是有助于农业现代化的科技基础偏弱、农业产业化起点较低。目前株洲农业生产很大一部分仍然是粗放生产、低效生产，加工能力低，产业化经营尚处在初级发展阶段。农业技术服务队伍力量短缺，农产品科技含量低，附加值不高，竞争力较弱;农业机械化水平不高，良种覆盖率较低，农业社会化服务组织发展较慢，农户与加工或营销企业没有结成真正的利益共同体，农村合作经济组织功能作用有待增强。

2.1.2 农业主体缺位。农业主体缺位主要表现在两个方面，其一是农村“空心化”、农民“老龄化”现象凸显。目前株洲乡村中青年壮劳力大多外出务工，主要是老人、妇女和儿童留守农村，农村劳动力明显不足。现在从事农业生产劳动的都是一些年龄较大的农民。“老龄化”农民具有丰富的耕种经验，但是，随着年岁增长，必然要逐步退出农业生产领域。绝大部分年轻一代农民缺乏耕种技术，主观意愿上排斥务农，因此乡村普遍缺乏年轻力壮、具备务农知识和技能、跟得上农业现代化大趋势的新型职业农民。其二是新型农业经营主体的数量、规模和实力远远不够。株洲家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业总体规模偏小，现代农业产业园建设仍然滞后。目前的新型农业经營主体产业特色不明显、经营管理不规范、综合效益差、带动能力不强的现象普遍存在，甚至有些所谓新型农业经营主体名存实亡，或者为套取项目资金而“活着”。

2.1.3 农业产业化扶持机制创新滞后。解决农业问题的关键路径就是实现农业现代化和产业化，目前株洲最典型的模式是“龙头企业+基地+农户”和农业合作社，无论是哪种形式，都是以长期合约作为对市场交易关系的替代。经过十几年的探索，株洲农业产业化进程仍然受到种种制约，关键原因就是对农业产业化的培育、扶持机制过于僵化、缺乏活力、创新力度不够。农业产业从规划、建设到稳步发展、再到壮大，不单单是产业企业的事，而是一个牵涉到国土、环保、住建、工商、食药监、税务、银行、旅游、商粮等部门的系统工程，农业产业经营主体在申报、生产、经营的过程当中，一个或者几个环节出现障碍，该企业甚至整个产业就会举步维艰，发展壮大无从谈起。

2.2 农村社会治理的困境

农村社会治理是社会治理的关键方面，更是乡村振兴的重要抓手。株洲农村地域面积较广、人口众多、贫富差距较大、开放与封闭并存，影响农村经济发展和社会稳定的潜在因素多且突出，乡村振兴过程中面临着农村社会治理的种种困境。

2.2.1 乡村矛盾纠纷多。第一，矛盾源头与日俱增，妥善处理困难重重。由于征地拆迁、产业项目开发、基础设施建设、土地流转等因素，村与村之间、组与组之间、户与户之间的利益纠葛越来越多。由于多种原因，很多村都存在“三不清”的情况，即村集体人员不清、村集体资产状况不清、村集体规章制度不清，使得矛盾爆发后，千头万绪、纷繁复杂，想要化解矛盾、妥善处理却不知从何下手。第二，村民关系疏远，人心不齐。当前农民不再终身聚居于乡村，大部分村民长期散落在不同城市务工，相互间除春节等传统节日能聚会见面，平时基本少有联系，人情往来和感情交流缺失，经济收入和眼界差距也逐渐拉大，亲情友情变得日益淡薄，对于乡村公共事务参与热情不高，总体上呈现出人心不齐、凝聚力不强的状态，使得乡村治理欲振无力。第三，村霸势力未彻底根除，家族势力影响依然存在。村霸、家族势力的客观存在成为农村治理亟待“切除”的“肿瘤”。当前株洲农村，在兴办企业、整修道路设施、兴修水利等基础建设工程中，存在排外独占工程、故意刁难“敲竹杠”等现象，甚至有黑社会性质的村霸势力干扰破坏;在面对涉及利益分配的矛盾纠纷时，“帮亲不帮理”现象尤为普遍，甚至为了某种私利，家族成员组团一边阻工一边漫天要价。

2.2.2 支村两委战斗力不强。第一，新时代对支村两委工作提出了更高的要求。随着时代的发展，乡村社会环境越来越复杂，农村党员及村民分布呈全国发散状态，村民的需求越来越多样化、民主意识和维权意识越来越强，这些都对支村两委的成员素质、工作内容和方法等有着很高的要求。第二，现有的基层工作机制有待纠偏。当下农村，支村两委在乡镇/街道办事处的领导下开展工作，疲于应付各类上级布置的任务，大部分时间忙于参加会议、召开动员会议、填写表格、上报信息、撰写材料等应急工作，无暇顾及党员和村民的真实需求，基层党组织领导核心作用弱化，村委会偏离村民自治的轨道，其自治性很大程度上丧失。第三，农村基层干部工作动力不足。一方面，村干部工作任务多、压力较大。“上面万条线，下面一根针”是农村基层干部工作的客观写照。在全面从严治党、转作风提效能的大背景下，村级干部面对精准扶贫、乡村振兴等战略性安排，心生焦虑，普遍萌发了“做多错多，不做安全”的想法。尤其在精准扶贫的过程中，村干部加班频繁，不但家人意见很大，还往往得不到村民的理解和支持。另一方面，村干部的待遇低、前途模糊。普遍村干部认为对村级干部保障激励机制不够完善，存在待遇偏低，政治上没奔头，离任后无靠头等问题，既影响现任干部的工作积极性，又影响村级干部队伍的梯队建设。株洲目前村干部工资待遇约为2～3万元/年，对于家庭主劳力以及现在生活需求来说确实偏低，因此部分村干部把村级事务当副业而非主业。各地还普遍存在村干部“能者看不上、弱者干不了”的现象，在贫困地区尤为突出。比如，攸县网岭镇某村在2015年换届中，原村支部书记因年龄偏大，按换届要求不能继续留任，但又找不到合适的继任者，不得不让原书记改任副书记继续主持工作。

2.3 乡村文化振兴的困境

乡村振兴，文化是灵魂。振兴乡村文化，在凝聚人心、稳定社会等方面发挥着不可替代的作用。当前株洲农村衰落的趋势和局面在很大程度上体现为乡村文化凋敝、精神文明建设远远滞后于城市，文化生活在城市中愈发丰富，而在乡村里日渐贫瘠。

2.3.1 传统思想美德和主流价值观影响力减弱。第一，部分农民道德迷失，价值取向偏向功利性。由于城乡“二元”体制结构长期存在，农村经济基础薄弱，农村文化氛围单薄，很多农村居民文化程度相对较低，再加上改革开放之后诸多良莠不齐的思潮涌入，现代传媒低俗信息泛滥，导致许多农民价值观、道德观念迷乱，主流价值观和传统美德在农村社会生活中的影响力逐渐减弱。许多农民重利轻义，“有钱就有一切”和“没钱就是没出息”的价值观尘嚣其上，传统价值观被以市场为导向、以利益为导向的价值观所侵蚀，利己主义思想逐步泛滥，导致许多农民的行为，尤其是在处理集体与个人、公与私、义与利等重大问题上更趋于功利性;农村“淳朴、善良、勤劳”的优良品德在少数农民身上已经荡然无存，在精准扶贫过程中出现了一些“等靠要”的贫困农民群体，好吃懒做、刁钻耍赖，欠缺奋斗精神，一门心思争要国家帮扶好处，甚至为了实现个人私利使尽浑身解数、不惜损害他人和集体的利益。第二，封建迷信思想仍有市场，较多农民法制观念淡薄。在当下株洲农村，封建迷信思想仍然以不同的形式影响着农民的生活，有农民挂“开展宗教活动”之“羊头”而实际上开展封建活动，有农民对号称“有求必应”的神婆、“神医”怀有很高的“敬畏和信仰”，甚至在婚姻、生命和事业的重要关头宁肯相信算命大师、风水大师，而不愿意相信科学。同时，由于中国历史上形成的“权利高于一切”的传统封建思想在一定的农民群体中深入骨髓，加上农民所接受的法制意识教育较少、所接触的法治案例不多，最终导致大部分农民对法律不了解、不信任，有时不明就里做出一些违法犯罪的事情，有时利益受损却要么忍气吞声要么选择“找门路找关系”来解决，而不是选择用法律武器来维护自己的正当权益。

2.3.2 乡村文化资源开发效应不尽人意。第一，农村文化资源的实力未得到充分彰显。株洲具有非常丰富的乡村文化资源，自然资源风光独特、历史文化资源厚重、红色文化资源底蕴深厚。不同地区的家规家训、乡风乡俗、民俗技艺等，尤其是炎帝文化，都是本土孕育的民间文化瑰宝，是株洲地区最宝贵的“乡愁”。但是截至目前，株洲对于原汁原味、具有浓厚乡土气息和鲜明地方特色的优秀民间文化资源的开发保护、传统民俗文化与现代文明的融合创新、文化品牌的塑造和营销都做得远远不够，未能充分发挥区域乡土文化比较优势。第二，涉及农村文化资源保护和开发的法律法规和配套政策尚待健全。政府是乡土文化开发的重要推动力量，政策是乡土文化保护和创新的重要动力来源。尽管株洲市近年陆陆续续出台了一些有关政策性文件，但在乡村特色文化的宣传推介、公共文化服务、经费投入和保障、专业人才发现和培育等方面的政策性引导、激励和保障均落后于国内外的开发乡土特色文化成功地区，影响了株洲乡村文脉的传承，制约了株洲乡村文化资源的充分利用。

3 株洲市实施乡村振兴战略前期核心工作

乡村振兴纷繁复杂，涉及规划制定、工作机制、示范引领、部门联动等多方面的工作。当前阶段，株洲应争取靠前一步、主动出击，坚持目标导向、问题导向，重点抓涉农改革、农业转移人口市民化两项最急迫的核心工作，为后续乡村振兴深入推进夯实基础。

3.1 扎实抓好涉农改革

改革是乡村振兴的重要法宝。要提高认识、解放思想、大胆创新，加快涉农关键要素方面的改革，形成制度保障，激活乡村潜力。

3.1.1 采取“1+2+3”模式深化农村土地制度改革。“1”是要先合理确认集体经济组织成员身份，依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，协调平衡各方利益，统筹做好农村集体经济组织成员身份确认工作。“2”是要深化农村承包地、农村集体建设用地和宅基地两个方面的改革。“3”是以农村承包地的“三权分置”和宅基地“三权分置”为改革主线。要认真落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，探索农村承包地确权登记办证与不动产统一登记衔接机制。要平等保护土地经营权，推进农村承包地“三权分置”（所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转），鼓励、支持农村承包土地经营权依法入股农业产业化经营。要开展房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用确权登记颁证工作，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、聯营等形式与其他单位、个人共同经营农业产业，探索推进土地增减挂钩结余指标网上流转交易。

3.1.2 采取“1+2+4”模式深化农村集体产权制度改革。“1”是要全面开展农村集体资产清产核资，对乡、村、组农民集体所有的资源性、经营性、非经营性资产都要进行清产核资。“2”是要健全农村集体经济组织、壮大农村集体经济两个方面的改革。“4”是在农村集体产权制度改革中要把握四个要点：一是要推进经营性资产股份合作。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。要保障和拓展农民集体资产股份权能，积极探索赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的办法。鼓励县、乡两级整合资源，建立符合农村实际的区域性产权流转交易市场（中心）。二是要探索发展壮大集体经济的有效途径。鼓励各地充分利用各类集体资产、生态环境和人文历史、集体积累和政府帮扶资金等，采取市场化方式运营集体资产，发展符合地方规划和群众需求的相关产业。三是要“刚软”两手抓，建立健全农村集体经济组织。“刚”是要尽快启动相关政策制定工作，对农村集体经济组织的组织登记制度、成员确认和管理制度、组织机构设置和运行制度、资产财务管理制度等，进行全面和严格规定。“软”是要创新运行机制，在村党支部的领导和村委会的指导下，突出农村集体经济组织的市场主体地位（承担协调生产服务和市场营销、运营集体企业等经济管理职能），尊重其依法独立进行经济活动的自主权，发展新型集体经济，确保村集体资产保值增值。四是要建立健全集体资产监督管理机制。建设全市农村集体资产管理信息系统，推动农村集体资产管理制度化、规范化、信息化，提高农村财务管理规范化水平，加强农村集体经济组织审计监督。

3.1.3 以“1+2+5”模式深化农业农村“放管服”改革。“1”是要加大力度下放审批权限，清理规范涉农行政审批中介服务，提升审批效率。“2”是要在规范整顿农村市场、统筹推进农村综合服务平台建设两个方面有所作为。“5”是要严厉打击坑农、害农、骗农、伤农、压农等“五种”不良/违法行为，营造风清气正、欣欣向荣的农村市场;要将村级服务场所打造成为集党务、政务、村务、商务和社会服务等“五务”于一体的“一站式”综合服务平台，打通服务农民、农业和农村的“最后一公里”;要大力培育具有规范性、服务性、公益性、互助性、创新性等“五性”特征的农村社会服务组织，健全株洲市农业社会化服务体系。

3.2 创新抓好农业转移人口市民化

有序推进农业转移人口市民化，是发展现代农业的关键因素，也是城乡融合、乡村振兴的重要任务。如果大量的农业人口全部滞留在农村，而农业现代化使得农业生产所需要的劳动力越来越少，每个农业人口占有的土地资源很少，每个农业人口的增收也就成为奢望。因此，要统一思想认识，以扎实有效的举措推进农业转移人口市民化。

3.2.1 加快户籍制度改革，确保农业转移人口应有的权益。加快户籍制度改革，畅通转移渠道，帮助进城农民工和城中村、新型社区、产业聚集区内村庄居民等群体尽快融入城市。

一要改革创新，依法依规保护农业转移人口的原有农村的利益。根据进城落户农民的意愿，在一定时期依法依规保留其原有土地（林地）承包经营权、宅基地及农房收益权或使用权，其享有原农村集体经济组织对集体建设用地流转收益的分配权和附着在土地上的集体财产收益权。鼓励进城农民将自身的土地承包经营权采取转包、租赁、互换、转让等方式进行流转。对自愿将农村土地承包经营权、宅基地“双项放弃”或“单项放弃”的进城农民给予一定补贴。

二要公平公正，确保农业转移人口享有均等的城镇基本公共服务。要将进城落户人员子女义务教育纳入城镇教育发展规划，合理配置教育资源;对于符合住房保障对象条件的进城落户人员，将其纳入住房保障范围;由农村迁入城镇落户的居民购买商品住房，有关金融机构要给予优惠信贷支持;进城落户人员可参加城镇职工基本医疗保险;符合当地低保救助条件的进城落户人员，纳入城镇低保和医疗救助范围;享受免费的就业指导和技能、创业培训，符合条件的可申请创业小额担保贷款。

3.2.2 推进农村城镇化建设，确保农业转移人口就近转移。新时代的乡村振兴，有着不同于以往的新内涵、新任务。但是，认为乡村振兴仅仅是吸引已经进入城市的人口回到乡村，认为乡村振兴必须要“逆城镇化”则是一些误解。其实，乡村要振兴，就更要做好农村城镇化的工作，为乡村提供城市现代文明，促进城市现代化的要素更好地配置到农村和农业当中去。

一要重点建设集镇和中心村。要重视集镇和中心村作为农村公共服务中心的作用，完善基础设施和公共设施配套，并引导周边小型的规划撤并村农民向集镇或者中心村集中。对于一些发展基础好、潜力较大的资源优势村和新的农村聚居点等，要同样加大支持力度，建立全民覆盖的基本公共服务体系。

二要科学发展特色小镇。特色小镇是发展农村地区经济、实现乡村振兴的重要平台和内容。推进特色小镇建设，一要处理好政府与市场的关系，充分发挥市场机制作用，政府理顺体制、做好规划、保护生态、优化服务，具体由有實力的企业为主体，采取市场化运作，面向市场需求开发和经营;二要遵循“少而特”、“少而精”的原则，坚持生产、生活、生态融合发展，要在充分尊重当地文化资源和自然环境的前提下，不断进行文化创新、产业创新、内容创新，以特色产业和优美环境吸引人才，又以人才优势创新产业、打造品牌，从而推动当地经济社会发展，带动农业转移人口就近转移、实现增收。

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