加快生态一体化建设 推动京津冀协同发展

王坤岩 赵万明

京津冀区域协同发展是以习近平同志为核心的党中央提出的重大国家发展战略。作为京津冀协同发展重点突破领域之一，生态环境保护领域不仅成为相关部门和三地政府推动协同发展的着力点，同时也是社会各界普遍关注的核心问题。2019年1月16日到18日，习近平总书记视察京津冀地区，对协同发展提出六点要求，其中第五点就是“坚持绿水青山就是金山银山的理念，强化生态环境联建联防联治……持之以恒推进京津冀地区生态建设……”。京津冀区域是一个统一的生态系统，加快区域生态环境建设必须树立区域整体意识、全局意识和系统意识，推进区域生态一体化建设。区域生态一体化建设不仅是优化配置区域生态资源、提升区域整体生态承载力的需要，也是促进区域经济社会良性发展、可持续发展的基础，更是实现区域协同发展的重要突破口。当前，京津冀协同发展正在逐步由政策刺激阶段走向制度保障阶段，创新体制机制是推动区域协同发展的客观要求，推进区域生态一体化建设同样需要构建良好的体制机制。

一、生态环境一体化建设对区域协同发展的重要作用

由于生态环境具有较强的外部性，局部生态环境问题会在更大的范围甚至是全球范围产生影响。因此，生态环境问题的解决不仅依赖于本地区的积极行动，也在很大程度上取决于跨地区的合作效果。当前，区域协同发展已经成为很多国家和地区提升经济发展能力和国际竞争力的重要战略举措。通过顶层设计、合理规划，推动地缘相近、经济联系紧密、互补性强的地区之间实现优势互补、合作共赢、协同发展，不仅能够有效提升区域整体发展能力，而且能够经由辐射作用带动更大范围内的发展。区域协同发展的目标是实现“五位一体”的全面协同发展，即实现一种由功能（“五位一体”）、空间（地区）、时间（可持续）三个维度共同决定的系统协同。其中，生态环境协同是区域协同发展的关键和基础。鉴于京津冀区域协同发展尚处于起步阶段，应通过加快区域生态一体化建设而逐步实现区域生态协同发展。推动区域生态一体化建设一方面能够为最终实现区域生态环境协同发展奠定良好的基础，另一方面也能够通过经济、政治、文化、社会、生态各领域间的相互作用机制有效推动区域全面协同发展。

1.生态环境一体化建设有利于加强区域交流合作。区域生态环境一体化建设是指区域内的各主体通过特定机制共同应对区域生态环境问题，保护和建设区域生态环境，最小化区域生态环境建设成本，最大化区域生态环境建设目标，使区域生态系统作为一个整体发挥对区域协同发展的支撑作用。区域生态一体化建设包括生态环境建设、治理、保护多个环节，涉及中央政府、地方政府、生态环境专业管理部门、企业、社会组织、个人等多方主体。区域生态环境一体化的建设过程就是各主体协调行动的过程，也是各主体加强交流与合作的过程。这种交流与合作无论对于纵向层级之间的指令传导，还是对于横向部门（特别是跨区域部门）之间的沟通都具有显著的促进作用。经由区域生态环境一体化建设而建立的区域内不同等级、不同部门间的交流与合作通道，将会在其他领域的区域合作中发挥同样的作用，从而推动其他领域的区域协同发展。

2.生态环境一体化建设有利于优化配置区域资源。区域生态环境在空间布局上的非均衡性和区域经济社会发展的非均衡性都是客观存在的，并且生态环境质量与经济发展水平二者间通常存在此消彼长的关系。由此而导致了两个相互矛盾的问题的产生：一方面，经济发达地区生态环境恶化，缺乏支撑可持续发展的资源及环境保障，需要生态环境良好地区发挥其生态环境的正外部性;另一方面，生态环境初始禀赋良好但经济不发达地区会受到发达地区生态环境负外部性的影响，却缺乏建设和保持良好生态环境所需要的大量资金。推进区域生态一体化建设，不仅能够在区域范围内形成良好的生态资源优化配置机制，促进资源在区域内按需流动并取得合理补偿，同时也能够发挥资金池及生态补偿机制的作用，合理调动区域内部资金，用于生态环境问题的治理以及生态环境的保护和建设，从而实现了生态资源与资金的双重优化配置。

3.生态环境一体化建设有利于构建区域协同发展体制机制。生态环境一体化建设需要区域内各主体共同发力，因此不能缺少对主体间行为进行协调的体制机制。生态环境一体化体制机制的构建对于区域协同发展，特别是对于区域协同发展体制机制的构建具有重要意义。首先，区域生态环境系统是区域协同发展系统的有机组成部分，区域生态环境系统运行机制的构建及其作用的发挥会通过系统联系传导到整个区域协同发展系统，从而对区域协同发展体制机制的建立和有效运行产生推动作用。其次，区域协同发展推进缓慢的深层次原因之一就是体制机制障碍。通过区域生态环境一体化建设，率先在该领域体制机制的协调方面取得突破，不仅有助于完善区域协同发展的体制机制，同时也能够为其他领域体制机制的构建探索有益路径。最后，区域生态一体化体制机制的构建能够倒逼区域协同发展体制机制的建立和完善。生态环境一体化体制机制的建立和有效运行需要以相关领域体制机制的建立和运行为支撑，这样就对这些领域协同发展体制机制的构建产生了拉动作用。并且，这种拉動机制会因为系统的相互联系而在整个区域传导，从而对于区域协同发展体制机制的构建产生全面的作用力。

二、京津冀区域生态一体化中存在的体制机制障碍

体制机制障碍是阻碍京津冀区域协同发展深入推进的深层次原因之一，也是推进生态一体化建设必须解决的基础问题。尽管京津冀各地方政府间在生态环境联建联防联治方面已经取得了共识，但是在实际行动中对于如何划分主体责任、明确作用边界、确定出资比例等关键性问题上还不可避免地存在争议，从而在很大程度上阻碍了区域生态环境一体化建设进程。造成这种状况的原因除了生态环境问题本身的复杂性外，归根结底还是因为没有形成一套科学、合理、有效的生态一体化建设体制机制。

1.生态环境影响权责不明确。由于生态环境的公共品属性及其外部性的存在，局部生态环境变动会在更大范围内甚至是全球范围内产生影响，由此导致生态环境损害（改善）的私人成本（收益）与公共成本（收益）不一致、局域成本（收益）与全局成本（收益）不一致。生态环境影响的负外部性来源于局部生产经营及生活所产生的环境损害、环境污染等，它们通过大气传输、地下渗透、地表径流等将不良影响传导到区域内的其他地区;生态环境影响的正外部性来源于农业区、林业区、湿地等生态涵养区的植物和水系对空气质量、水质、土壤等的改善作用，这种作用同样通过特定途径传导到区域内的其他地区。根据经济学原理，产生负外部性的主体应该提供补偿，而产生正外部性的主体应该接受补偿。但是在实际中，这种外部性产生的权责却是很难划分的。特别是对于同类的环境污染或环境损害，即使能够确定责任主体，但在责任主体不是唯一的情况下，往往由于信息不对称、监管不到位等原因很难确定各主体的影响程度，从而对主体责任进行划分。同样，尽管生态涵养区在地理空间上的划分是明确的，但区域整体空气质量、水环境、土壤成分的改善与特定涵养区的相关程度却很难明确。并且，对于受益地区而言，其受益程度及其与特定生态涵养区之间的关联也是难以确定的。上述原因导致产生区域生态负外部性的责任主体和享受区域生态正外部性的受益主体及其责任程度和受益程度难以明确划分。

2.区域生态补偿机制不完善。虽然区域生态环境问题的相关主体权责确定困难，但区域生态问题的解决仍可根据部分明确信息以及各主体间的协调，通过生态补偿的途径加以解决。但目前，在京津冀区域生态一体化水平较低的状况下，生态补偿机制并不完善。首先，生态补偿的标准难以确定。当前应用较为广泛的生態价值补偿标准测算方法，如市场价值法、假想市场价值法、替代市场价值法、碳足迹法等方法的使用仍然存在诸多技术障碍，很难广泛适用。其次，生态补偿方式仍有待进一步完善。目前在生态补偿领域应用较为广泛的补偿方式是资金补偿、项目补偿和政策补偿等，各种补偿方式的适用性受到补偿主体、补偿客体、部门协调、政府与市场边界等因素的影响，效果不尽相同。考虑到生态问题的复杂性和影响范围的广泛性，应进一步考虑公共服务补偿以及多渠道交叉补偿等方式。最后，政府与市场边界的划分不清晰。生态补偿的实现既需要市场发挥价格机制的作用使生态环境的外部性（主要是负外部性）得到矫正，又需要政府发挥顶层设计和宏观调控的作用对相关利益主体的行为进行协调。但由于在具体问题的解决中，市场与政府二者功能的发挥存在交叉领域，特别在经济补偿方面，是通过政府转移支付还是市场交易，或者二者结合以及二者各自发挥作用的程度如何确定，这些机制的发挥和相互作用还不完善、不明确。

3.地方政府协作壁垒仍然存在。京津冀区域行政结构复杂，中央和地方之间、城市之间的行政地位不对等导致三地间政府协作存在困难。地方公共利益最大化目标与区域公共利益最大化目标不一致、地方公共利益最大化目标之间相冲突等原因，阻碍了协同发展的深入推进。具体到生态环境一体化领域，主要表现在三个方面：首先，区域整体生态环境保护的目标往往需要以牺牲个别地区（主要是生态涵养区）的经济发展目标为代价，这是与地方政府经济发展目标相冲突的，由此导致地方政府缺乏贯彻落实生态环境政策的积极性，从而形成中央政府与地方政府间的协作障碍;其次，以自身经济利益最大化而环境成本最小化为目标的地方政府，在个别情况下更倾向于选择将本地发展的环境成本转嫁给其他地区，由此不可避免地造成地方政府在生态环境相关问题上的矛盾冲突;最后，在生态环境的治理、保护与建设过程中，各地方政府均希望以最小的环境成本获得最大的环境收益，因此在处理跨区域生态合作项目时，非所在地政府的行动积极性不高，从而形成地方政府间的协作障碍。

三、构建推动京津冀区域生态一体化建设的体制机制

区域生态环境一体化建设既要协调人与自然之间的关系，又要协调人与人之间的关系，必须以良好的体制机制为保障。

1.加强区域生态一体化建设的顶层设计。需要考虑三个方面的内容：一是确立区域公共生态环境发展目标。该目标的确立需要以区域经济社会与生态环境耦合发展系统的构建为基础，通过模型化系统运行机制求解区域生态发展最优方案，并以此为依据确定区域公共生态环境发展目标。二是制定区域公共生态环境发展规划和政策。在明确区域公共生态环境发展目标的前提下，制定区域生态环境建设、保护、治理的具体行动方案，并出台相关配套政策（包括相关法律法规、产业政策等）保障和推动规划落实。三是明确和规范地方政府间生态环境工作的合作领域及合作方式。在区域生态环境一体化建设中，一旦明确了区域公共生态发展目标，就必然需要通过地方政府间的合作加以落实。应考虑建立独立于地方政府的区域统一生态环境一体化专职部门，负责地方政府在生态一体化领域的沟通与协调，并相应构建地方政府的协调和合作机制。

2.构建区域生态一体化建设的经济支撑体系。在区域“五位一体”发展系统中，经济和生态是最基本的两大子系统，二者是其他系统存在和运行的物质基础。同时，经济发展与生态环境的关系也最为密切，经济发展水平、发展阶段、发展方式都会对生态环境产生深刻影响。要推进区域生态一体化建设，建立区域生态经济发展协调系统。该系统的建立需要做好两个方面的工作。一方面，推动区域经济发展方式转变，走绿色低碳循环发展之路。一是对原有传统工业体系进行技术升级和改造，构建工业生态链;二是推动建立绿色低碳循环产业体系。另一方面，在转变经济发展方式的同时兼顾区域协调。工业生态链及绿色低碳循环产业体系的建立都要着眼于区域全局，构建区域协同发展的产业链和产业体系，避免地区恶性竞争和环境成本转嫁。只有区域一体化的产业布局才能与区域一体化的生态环境形成相互融合、相互推动、相互促进的良性发展循环。

3.完善区域生态一体化的制度保障体系。良好的制度环境能够有效协调区域生态环境相关主体的行为，缓解区域生态环境矛盾，促进区域生态环境保护、建设、治理等工作的开展，是区域生态一体化建设的有力保障。因此，建立健全相关的法律法规体系是推进区域生态一体化建设的客观需要。一是完善生态环境相关的基本法。对于影响范围较为广泛的生态环境涵养区的保护应上升到国家基本法的高度，例如湿地保护、水源保护等领域。二是进一步完善和规范地方法规体系。在制定更加严格的区域整体生态环境标准的基础上，因地制宜制定地方生态环境标准，并以地方法规的形式予以确立。在这一过程中，地方政府应按照生态职能分工验收地方生态红线，积极制定地方生态保护和建设规章制度。加强与其他地方政府的政策沟通，避免政策冲突，最终形成合理制度，共同推进区域生态一体化建设。三是加快生态环境相关领域政策体系的完善，包括推动经济绿色发展的产业政策、财政政策、公共服务政策等。

本文系2018年度国家社会科学基金项目《京津冀区域循环产业协同创新研究》（18BJY059）的阶段性成果

作者王坤岩系中共天津市委党校（天津行政学院、中共天津市委党史研究室）生态文明教研部讲师，博士;赵万明系生态文明教研部副主任，副教授

责任编辑：双艳珍