论如何科学有效地获取政府公开信息

赵振宇 彭舒鑫

[摘    要] 依据2019年新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》的文件精神，科学有效地获取政府公开信息是保障公民有效参与管理国家事务，促进社会和谐发展的重要前提。就具体实践而言，首先需要加强程序建设，使新条例的实施更加科学规范;其次需要明确信息公开主体，明晰责任义务，完善监督机制;最后需要增加公开内容和知情渠道，强化便民服务要求。新条例的实施将会更加有效地保障和方便公民获取信息的知情权，同时促进政府工作部门的作风转变和效率提升。

[关键词] 程序建设;明确主体;强化便民;政府信息公开;知情权

[中图分类号] D922  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2019）09-0077-06

2019年5月15日起，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《新条例》）开始施行。这是我国自2008年公布政府信息公开条例11年后修订的一个新条例，它对以往条例实施过程中遇到的一些新情况、新问题，在广开言路、集思广益后进行了修改完善，将会更加科学有效地推进我国政务公开，保障人民群众依法获取政府信息，促进政府职能转变。

一、加强程序建设，使《新条例》操作更加科学规范

程序是指事物运动的次序、过程或环节，含有某种空间秩序或时间顺序的意思。民主政治程序化的内涵包括两方面内容：一是以民主的原则制定程序，即程序的民主化;二是以程序的方式来规范民主政治的运行，即民主政治过程的程序化。程序是目的和手段的统一体，作为目的的程序，它是我们孜孜以求的理想境界;作为手段的程序，它表现在人們的运动过程之中[1]。民主制度的程序化是现代社会政治发展的客观要求，也是现代民主的一个基本特征。

《新条例》第二章增加了公开的主体的表述：对派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开有了明确规定;对两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开，等等。典型体现如下：第十七条，行政机关应当建立健全政府信息公开审查机制，明确审查的程序和责任;第二十条（五）办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果，（六）实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定;第三十一条，规定了行政机关收到政府信息公开办理的时间程序要求，等等。

《新条例》还完善了依申请公开的程序规定，明确了公开申请提出、补正申请内容、答复形式规范、征求意见程序等内容，并要求行政机关建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档的工作制度，加强工作规范。同时，《新条例》取消了依申请公开的“三需要”门槛，删除了现行条例中关于公民、法人或者其他组织申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的限制条件，保障公民、法人或其他组织依法获取政府信息的权利。《新条例》还对行使申请权的不当行为予以规范，对于少数申请人反复、大量提出政府信息公开申请的问题，规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施。

坚持程序的科学性、公开性、合法性，可以保证依制度行事，按规范操作，有利于推进社会主义民主政治程序化。所谓程序的科学性，就是程序设置符合客观实际、符合规律，人们按此行事能够以较小投入获得较大收益。需要把握好两个重要方面：一是程序设定的目的、目标和意义要符合当前实际情况;二是不同程序有不同设计手段，不同手段需要不同科学知识。程序的公开性，是指决策者要将决策制定过程向公众说明。公正、公平、公开是现代政治运行的一般原则，也是人们行使民主权利的重要前提。程序公开能够使决策部门更好地接受社会和人民的监督，可以起到增强政府公信力、促进社会和谐的作用。并且，程序公开也是宣传党的方针政策、凝聚社会共识的重要途径，在此过程中让人民群众更加理解支持决策，推动政策落实。程序的合法性，是指程序设置符合和遵循国家有关法律，也需要得到法律的保障。本次《新条例》的制定，正是遵循2015年3月我国修正实施的《中华人民共和国立法法》，这种程序合法对决策制定者、执行者以及行政相对人来说，都是一种保护[2]。科学、公开、合法的程序化建设，是我党在决策科学化前提下的必然发展方向。党的十九大报告提出：“形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”要用制度体系保证人民当家作主，在参与政治生活中更好地体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。《新条例》正是在程序科学化的前提下进行修订和完善，它必将促进我国信息公开化的道路越走越广阔、越走越通畅。

二、明确信息公开主体，强化责任、落实监督

信息公开的责任人，是保证信息公开有效实施的重要保障。以往《公开条例》第四章监督和保障条款第三十五条虽然都有明确规定：行政机关违反本条例规定，由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，由于信息公开义务主体不明，在实践中如何对其进行监督和约束是一个难题。第一，党政机关内部关系没有完全理顺，以党代政的现象依然存在，出了问题，责任究竟在党委， 还是在政府，很难确定。第二，我国行政机构的层次太多，出了问题，到底追究哪一级政府的责任，很难确定。第三，决策与执行不分，导致责任主体不明确。发生重大事故之后，究竟是因为决策失误还是由于决策执行不力甚至执行错误造成的，二者往往难以区分[3]。正因如此，在条例实行以来，很少见到因政府信息公开不力而受到行政处罚的例子，更别说有关负责人受到刑事责任的处分了。直到2017年2月16日《人民日报》一篇评论中提及，“近日，一则‘海南省某局局长因为本局网站长期不更新被处以行政记过及党内警告处分的消息，引发广泛关注。据悉，这是我国首例因未履行信息公开责任而被问责”[4]。十多年的信息公开条例实施告诉我们，信息公开立法或者颁布相关政策方案时，必须明确其责任人，明确其信息公开过程中各个环节的具体负责人和相关办事人员的责任。在信息公开中，具体由谁负责，负多大的责任都应有明确的判断依据，只有这样才能保证政府信息公开落到实处。

为此，《新条例》在第二章第十条增加了大量对政府信息公开主体的规定，对内设机构、派出机构的工作职责作了规定，即两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。《新条例》第十一条规定：“ 行政机关应当建立健全政府信息公开协调机制。行政机关公开政府信息涉及其他机关的，应当与有关机关协商、确认，确保公开的政府信息准确一致。”《新条例》第二章明确了信息公开的主体，强调了公开主体的行政性、独立性和外部性。信息公开主体的明确，不仅会增强主体人的责任意识，也便于公民、法人和其他组织更好地监督和促进政府信息公开工作，提高主体责任人的办事能力和效率。

本次《新条例》第五条“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则”，将“公开为常态、不公开为例外”明确政府信息公开的范围，不断扩大主动公开。第九条 “公民、法人和其他组织有权对行政机关的政府信息公开工作进行监督，并提出批评和建议。”充分体现了宪法强调的公民权利。第五章“监督与保障”用了8个条款，更加详细、严格地规定了对未执行信息公开的行政机关和责任人，可以予以行政处分和依法追究刑事责任。这些条文的修改和增加，将会有利于解决长期以来《公开条例》问责中存在的主体责任人职责不明等问题，将责任落到实处，促进政府机关改进工作作风，提高工作效率。

明确信息公开主体和行政机关的协调机制及信息公开范围，切实保障申请人及相关各方的合法权益，同时对少数申请人不当行使申请权，影响政府信息公开工作正常开展的行为作出必要规范。此次《新条例》的修订将会产生两个积极效应：一是分工明确、责任到位，哪些该公开，哪些不能公开，哪些需要限制，有了完备的科学程序条文，办起事来有据可依;二是公民、法人和其他组织在要求政府信息公开时，也有了明确的允许、提倡和限制的内容要求，可以更好地提高申请人参与申请信息公开的整体素质，提高办事效率。

三、增加公开内容和渠道，强化便民服务要求

通过加强信息化手段的运用提高政府信息公开实效，切实发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。

习近平总书记在党的十八大闭幕后的记者见面会上说：“人民对美好生活的向往就是我们奋斗的目标。”这个“向往”就包括人们对社会主义民主政治生活新的更高的要求，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。为此，《新条例》的制订充分体现了党的十九大报告中的关于加强制度程序建设的重要精神。增加公开内容和渠道，强化便民服务要求，是本次《新条例》的又一个亮点。“众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。党的十九大报告特别强调要加强协商民主制度程序建设。要形成完整的申请人制度程序和参与实践，须把握好“广泛、持续、深入”三个关键词。

所谓“广泛”，讲的是参与者的广泛性和参与讨论问题的广泛性。長期以来，不少地方也听取人民意见，但是，这里的“人民”多数情况下是指少数精英人士，更多的普通公民是被排斥在外的;参与讨论的问题也只是政府或少数领导关心的问题（这些问题有一部分是与人民关心的问题相吻合的），而不是广大人民群众更需要和希望参与的众多问题。这是需要改进的。所谓“持续”，讲的是公民参与政治生活的连续性和一贯性，宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这里强调的“各种途径和形式”一定是丰富多彩、人民喜闻乐见的途径和形式，它是需要根据形势的发展日益更新和完善的。所谓“深入”，讲的是参与的力度和参与的效果。公民的参与不仅要表现在一定的会议、文件、文字、媒体语言和一定的活动上，更要体现在地方和国家的重大行政计划、管理决策和成效之中。公民参与表达不能只在过程中，同时还要表现在结果上，这是对参与是否“深入”，是否有成效或成效大小的一个实践检验。

《新条例》从第十九条至第四十五条用了两个章节将“主动公开”和“依申请公开”作了分门别类、深入细致的规定。此次修订，贯彻落实了党中央、国务院全面推进政务公开的精神，加大了政府信息公开力度，既在公开数量上有所提升，也在公开质量上有所优化。如第三章从二十条到二十五条要求建立健全政府信息发布机制和提供多层次、多渠道、多形式的信息公开。第四章将主动公开的政府信息通过特别是“要求应当建立完善政府信息公开申请渠道，为申请人依法申请获取政府信息提供便利”（第二十八条）。“采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的政府信息公开工作机构代为填写政府信息公开申请”（第二十九条）。“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复”（第三十三条）。“申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助”（第四十三条）。特别是在《新条例》中有多项条文，对申请公开的时间有了更加明确合理的具体要求，以便更及时有效地回应申请人的申请，切实发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。

奖励和惩罚是调节社会的一个神奇杠杆，它能有效地促成系统成员内部心理和思想的变化，促其产生组织者所期望的行为反应，正确、高效、持续地达到组织预定目标[5]。《新条例》明确了信息公开的主体和公民的监督权利，为上级主管部门和社会公民的监督处罚提供了具有法律效应的奖惩依据，定会更加有效地保障和方便公民获取信息的知情权。

综上所述，一个开放的民主社会，其公民能够广泛地获取他想知道的一切信息，参与管理国家的一切事务（依照一定的法律和程序），积极性和创造性才能充分地发挥出来。与此同时，只有从大局和稳定的前提出发，思考和处理一切事务，才可能取得最佳效果和长远持续的发展。此次《新条例》的出台，不仅将政府信息公开的工作推向前进，而且将促进政府工作部门的作风转变，以及工作效率的提高。

[参考文献]

[1]赵振宇.程序的监督与监督的程序[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[2]赵振宇.推进社会主义民主政治程序化[N].人民日报，2018-03-05.

[3]王凯伟，李瑾.行政问责制： 价值、问题及对策[J].湖南财经高等专科学校学报，2010，（2）.

[4]弋 沐.以问责助力信息公开[N].人民日报，2017-02-17.

[5]赵振宇.神奇的杠杆——激励理论与方法[M].武汉：湖北人民出版社，2001.

[责任编辑：李利林]