地方人大设立常委会这40年

南方周末记者 杜茂林 谭畅

1980年4月，彭真第一次把地方人大及其常委会的主要职权明确为立法权、重大事项决定权（决定权）、选举任免权（任免权）和监督权，简称“四权”。

那时地方人大监督比较薄弱，为了摆脱公众对人大“橡皮图章”的认知，有些地方人大常委会主动寻求突破。

相比于立法权，重大事项决定权由于法律规定过于原则化，在各地实现得并不理想。什么是重大事项，仍然是个需要探索的议题。

南方周末记者 杜茂林 谭畅

南方周末实习生 全思凝

1978年12月28日，“文革”中被“打倒”的彭真再次出现在公众视野。

那天上午，北京某机场，76岁的彭真缓缓走下飞机舷梯。自发去接机的人群中，与彭真在北京市委共事多年的王汉斌感慨良多，但他只说出了一句“没想到我们还能再见面”。后来担任全国人大常委会副委员长的王汉斌在访谈录中回忆了这一细节。

王汉斌更没想到的是，几个月后，他和彭真还能再次合作，重新探索中国的法制路径，其中一项工作是制定地方人大和地方政府组织法（以下简称“地方组织法”），明确县级以上地方人大要设立常委会，并在1979年正式实行。

2019年7月18日，纪念地方人大设立常委会40周年座谈会在北京召开。全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞认为，地方人大设立常委会具有重大的政治意义和法治意义。

提及这40年地方人大及其常委会的工作，全国人大常委会法工委原副主任阚珂对南方周末记者说，“总的趋势是越来越规范，不断取得新进展，但加强地方人大的工作和建设仍在路上。”

改变“自己监督自己”

在研究者看来，地方人大常委会的起点，是从1979年2月开始的。当月召开的全国人大常委会会议决定设立常委会法制委员会（后改成法制工作委员会），复出不久的彭真被任命为主任。

法制委员会是一个规模大、规格高的机构，成员包括各方面的知名人士，如胡乔木、谭政、王首道、胡愈之、荣毅仁、杜润生、薛暮桥等。

成立后，法制委员会便快速运转。三十年后，忆起那几个月的工作状态，王汉斌用“夜以继日”来形容，“每天晚上都要工作到12点多”。

按照计划，委员会要在1979年3月到5月3个月内，制定包括刑法、刑诉法、地方组织法在内的7部法律。刚开始的工作重心是在刑法、刑诉法的制定上，但彭真认为，公布时应该把地方组织法和选举法摆在前面。他后来特意做了解释：这是总结了“文革”教训，从1966年到1974年，全国人大及其常委会就没开过会。

最终通过的地方组织法取得了突破，明确地方人大要设立常委会。

“其实在1954年，新中国制定第一部宪法时，就有人提出要在地方人大设立常委会，但没有被采纳。”阚珂说。刘少奇当时解释，考虑到地方人大会议容易召集，又不像全国人大工作繁重，也没有立法权，再设置常委会会使机构重叠，造成不便。

当时不设常委会还有一个背景：地方各级人民委员会既是地方各级人民政府，又是地方各级人大的执行机构，代行了部分人大职能。

“不过有一个人大的职能是人民委员会所不能代行的。”全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清告诉南方周末记者，“在人大闭会期间，政府领导人以及法院院长缺位时，就无法任命”。

为此，全国人大常委会在1955年11月通过了一项决定，明确由地方人民委员会行使人大常设机关的职权。“但有点自己监督自己的味道。”程湘清说。

随后接二连三的政治运动，使得设立地方人大常设机关的动议屡被搁置。“文革”结束后，全国人大常委会围绕“地方上是继续保留革委会，还是恢复人民委员会、设立人大常委会”的争论，派了三个小组，去浙江、吉林和四川调研，多数地方建议地方人大应设立常设机关。

表面看来，设立常委会是为了方便地方人大开展工作，行使职权。然而，一旦设立，不仅原有的机构格局要改变，也意味着在地方人大闭幕期间，还有一个机关对政府工作进行监督。

78岁的张春生曾任全国人大常委会法工委副主任。2019年7月8日，他在接受南方周末记者采访时回忆，在改革的关口，1979年5月19日，彭真就取消革命委员会和设立地方人大常委会两个问题向党中央写了一份请示报告。

邓小平首先予以支持：县级以上地方人大设立常委会，并恢复人民政府。

1979年8月14日，西藏自治区率先设立省级人大常委会。“这是巧合。”阚珂说，地方组织法通过不久，恰逢西藏三届人大二次会议召开，便选出了人大常委会组成委员，69岁的阿沛·阿旺晋美当选首任主任。

同年8月、9月，青海、新疆先后成立了省级人大常委会。

不是“养老院”

随着地方人大常委会陆续成立，社会上出现了一些议论，其中一条就是“常委会组成人员中老同志比较多”，如西藏人大常委会委员的平均年龄是60岁。

针对议论，彭真强调，人大常委会是权力机关，也是工作机关，不是“养老院”，要依法行使权力。

至于具体有什么权力，在1980年4月召开的省级人大常委会负责人座谈会上，彭真第一次把地方人大及其常委会的主要职权明确为立法权、重大事项决定权（决定权）、选举任免权（任免权）和监督权。

阚珂以为，“四权”的划分和表述，抓住了人大职权的本质特征和不同职权之间的区别。

地方组织法通过的当年，便有地方人大常委会尝试使用立法权。1979年，新疆维吾尔自治区人大常委会通过的《关于加强集市贸易管理布告》等3个地方性法规，是新中国历史上最早出现的地方性法规。

1986年，地方组织法进行第二次修改，立法权拓展到了省会城市和经国务院批准的较大的市。

“当然，并不是给这些城市完全的立法权。”张春生说，它们制定出的法规，还需省人大常委会批准，所以叫“准立法权”。保留这一环节有两个原因，一是考虑到这些城市经验不足、起步晚，二是立法队伍不健全。

张春生回忆，到2000年制定立法法时，有人建议把立法权彻底下放。当时辽宁很支持，因为辽宁省内的沈阳、鞍山、抚顺等5个市都有立法权，需要审批的法规太多。

由于大多数省份不赞成，“最终还是没有下放。”张春生说，但是作了限制，省级人大常委会对报请批准的地方性法规，必须在四个月内作出答复，且只做合法性审查，只要合法就应批准。

“后来，地级市和较大市已不存在明显的差距，于是很多地级市开始争取‘较大的市所拥有的立法权。”张春生说。

2014年召开的中共十八届四中全会的决定在表述上作了调整，从“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，更改为“依法赋予设区市地方立法权”。2015年，全国人大修改了立法法，赋予所有设区市立法权。

不过阚珂观察到，立法主体扩大后，一些地方立法时存在照抄上位法、照搬法律的问题。他认为，要解决这些问题，需真正落实科学立法、民主立法和依法立法。

相比于立法权，决定权由于法律规定过于原则化，在各地实现得并不理想。在阚珂看来，一般认为，确定人大及其常委会行使决定权的范围，应遵循“凡属国家全局的、根本的、长远的问题，都是重大问题”，“但什么是重大事项，仍然是个需要探索的议题”。

在地方人大及常委会的“四权”中，任免权从形式上是越来越规范。1990年，河北内丘县要任命一名农办主任，本应由人大常委会任命，但县政府印发了任职通知，且未报请县人大常委会通过。人大常委会找到政府主要领导，令其作自我批评，并纠正了此次任免。之后，该县“一府两院”在当年将44名需任命的干部都提请人大常委会任命，常委会最终只任命了40名，决定对另外4人重新考察。

上世纪末，地方党委书记兼人大常委会主任的做法成普遍现象。有人认为，兼任更能加强党对人大的领导。

“百花齐放”

2019年7月18日，在纪念地方人大设立常委会40周年座谈会上，立法、监督等工作得到了重申。

已于2018年退休的邓华圣，用切身经历告诉南方周末记者，地方人大及其常委会履行监督的法定职责,总的方向是在摸索中前进。

邓华圣曾任湖南沅江市人大常委会办公室主任，在其记忆中，地方人大常委会设立初期，有的地方党委在初期还沿袭原来的工作方式——党委决定后，分头去办。

多部梳理地方人大监督史的书中都有类似的评价：那时地方人大监督比较薄弱，监督形式单一，社会上“能不能监督，敢不敢监督”的声音此起彼伏。为了摆脱公众对人大“橡皮图章”的认知，有些地方人大常委会主动寻求突破。

1982年，江苏省人大第一次明确把法律监督列入省人大常委会的议事日程。

1983年5月，沈阳市九届人大常委会历时一个月，对宪法在当地的贯彻执行情况进行了执法检查。这是新中国成立后地方人大常委会开展的第一次执法检查。

尽管监督的“先河”已开，但从全国范围来看，此项工作仍只是零星出现。这引起了彭真的重视，中央文献出版社1989年出版的《论新时期的社会主义民主与法制建设》一书中披露了一个细节：

1985年11月24日，在各省级人大常委会负责人座谈会上，彭真把监督作为一个重要问题提出来，他说，“现在经济体制改革正在全面、深入展开。在这种情况下，地方上要求人大监督的空气很浓。”

那一年，彭真在多个场合反复讲“监督是什么”，一个是对法律的监督，一个是对行政、审判、检察工作的监督。

地方组织法在1986年又作了重大修改，增强了地方人大常委会监督的力度。

“监督工作随后开始变得活跃。”程湘清说，部分省级人大常委会开始研究探索监督工作如何制度化的问题，有的还制定了监督条例。

各地人大都在搞创新，人大监督工作呈现出“百花齐放”的局面。质询、纠正违法选举的案例在上世纪八九十年代频繁出现。

在上世纪80年代，司法机关也开始成为地方人大及其常委会的监督对象。1984年，辽宁省安台县3名律师，履行辩护职责遭到诬告被逮捕，并以包庇罪被提起公诉。后在全国人大常委会和辽宁省人大常委会监督下，三人获释。

司法监督的做法此后迅速推广。广东、江苏专门制定了“个案监督”的地方性法规。

但也迅速引发争议。反对者指出，监督的目的是为了推动司法机关启动内部的监督机制，人大不应该代行检察权、审判权。

最终，全国人大常委会明确人大不直接处理个案。七届全国人大常委会副委员长彭冲1989年提出建议，人大对“两院”有意见，可以提出询问和质询，纠正错案让法院和检察院去办，如果对重大案件有意见，也可以听取“两院”汇报，依法组织调查。

据张春生回忆，围绕要不要开展个案监督，当时开了很多次座谈会，但最终还是没有把个案监督写进2006年通过的各级人大常委会监督法。他认为，司法领域需要相对专业的知识，如果在个案监督过程中办错了，会很难纠正。

质询越来越少

为了履行人大对公检法的监督职能，个别地方如武汉就开始探索新的监督方式——人大常委会每年召开专门会议，听取公检法机关办案质量专项工作报告。

但北京市人大法制委员会委员焦洪昌也注意到，使用质询、组织特定问题调查等监督手段的越来越少，“都讲求以和为贵。”焦洪昌的分析是，越到基层，人与人之间更熟悉，人大一旦启动对抗性更强的方式导致官员被罢免或相关部门“丢脸”，会使各部门间的关系变得尴尬。

质询作为人大及常委会的一种法定监督方式，指的是人大对被质询机关工作不理解、不满意之处提出质问，要求被质询机关必须作出答复。

2018年2月，昆明市人大常委会对治理大气污染“采取行动”，就治理建筑工地扬尘不力对市住建局局长进行质询。

这是近年来地方人大常委会少有的尝试，就连长期关注人大工作的阚珂听到这起质询案时，都为之一惊。

不同于质询的严厉，询问被认为是一种更温和的监督方式。四川巴中市巴州区人大在2009年就启动了“询问”。

2006年换届时，刘青宁当选巴州区人大常委会常务副主任，他上任后总觉得人大形式主义太重，最典型的就是常委会听取、审议报告时，许多问题往往不了了之。

刘青宁想改变“说了也是白说”的局面，并在3年后迎来了机会。2009年，巴中规定区县党委书记不再兼任人大常委会主任，刘青宁当选区人大常委会主任。经过一番酝酿，他决定启动询问程序，以督促“一府两院”负责人应询时，当场对要解决的事作出解释说明或承诺，想法得到了区委书记和区长的支持。

2010年6月，全国人大也启动了专题询问。这让刘青宁更有底气，在之后举行的询问会上，委员们说话的语气越来越重，类似于“请不要忘记你是个局长”、“你这个局长是怎么当的”的话频繁出现在询问会议上。

“现如今，专题询问比刚开始时还是有很大的改善。”全国人大常委会委员、湖北省人大常委会副主任周洪宇告诉南方周末记者。在他的印象中，专题询问最为明显的变化有两处，一是询问时，相关部门的“一把手”必须到场，甚至是分管副省长；二是询问的问题不再提前安排。

周洪宇觉得，作为另外一种监督方式，人大常委会的执法检查在流程上也有进步，更具针对性和时效性。此外，规范性文件的备案审查也是人大保障依法治国顺利实施的重要抓手之一。据周洪宇介绍，湖北省人大常委会已经建立了法规规章、规范性文件数据库，推动了规范性文件的清理、修改和废止。

“应该说人大监督更规范了。”阚珂没有对40年来地方人大及常委会监督力度的变化作深入阐释。

地方人大及其常委会履行监督职责，离不开下设机构作用的发挥。秦前红建议应该鼓励地方探索、创新，给予人大各专委会更大的监督空间。

此前，围绕地方人大专委会的设置，相关部门之间经历了长达数十年的“拉锯战”。1982年讨论修改地方组织法草案时，一些代表就提出地方要仿照全国人大设立专门委员会。因实践经验不多，建议没被采纳。

直到1986年，法律才明确设区的市及以上地方人大可以设立专委会。而县一级人大设立专委会，则等了将近30年。2015年8月，地方组织法再次修改，规定了县级人大也可设立法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。

“完善人大组织机构改革仍大有空间可为。”秦前红建议全国人大在适当时机再次启动地方组织法的修改工作，充实完善地方人大专委会的设立和职责规定。