信任困局的破解路径：中蒙俄经济走廊建设的非正式制度供给与软法合作

龙长海

关键词：中蒙俄经济走廊;民心相通;非正式制度;软法

基金项目：内蒙古社科基金规划重点项目“深化中蒙俄经济走廊合作法律问题研究” （2015A052）;中国法学会部级研究课题“中蒙俄经济走廊建设法律问题研究”[CLS（2017）D188];内蒙古自治区教育科学研究“十三五”规划课题“服务中蒙俄经济走廊的创新型、复合型人才培养研究”（NGJGH3018008）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2019.04.011

中蒙俄经济走廊是“一带一路”倡议六大支柱之一。2016年9月13日国家发改委正式发布了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》（以下简称《纲要》）。该《纲要》明确了中蒙俄三国从促进交通基础设施发展及互联互通，加强口岸建设和海关、检验检疫监管，加强产能与投资合作，深化经贸合作，拓展人文交流合作，加强生态环保合作，推动地方及边境地区合作七个方面开展具体的项目建设。建设好中蒙俄经济走廊是促进“一带一路”倡议顺利实施、推动人类命运共同体构建的保障。中蒙俄经济走廊合作是中俄合作、中蒙合作的升级版，是“亲、诚、惠、容”外交理念的体现。在人类命运共同体理念指引下，中国正努力推动“一带一路”倡议与欧亚经济联盟和蒙古国的“发展之路”对接，以推动中蒙俄三国的经济发展、深化三国全方位的合作，促进三国间的和谐与稳定。“一带一路”倡议提出以来，在中蒙俄三国的共同努力下，中蒙俄经济走廊建设已经取得了丰硕的成果，但也存在着一些必须面对的问题，需要从制度的层面予以破解。

一、信任不足：中蒙俄经济走廊建设的困局

在两国关系向好的背景下，互为最大陆上邻国、又同为人口大国的中国和俄罗斯，按理说，在投资合作和地方合作上应该有着非常紧密的联系。但事实上，“恰恰在投资和地方合作领域，成效不显著”。1早在2011年，中俄两国领导人便提出，2015年中俄贸易额要达到1000亿美元，到2020年时要达到2000亿美元的目标。2但是，中俄贸易额到了2018年才实现1000亿美元。在中俄贸易中，政府主导的大项目占主要地位。在贸易结构中，能源构成占比较大。俄罗斯已经取代沙特阿拉伯成为中国最大的石油供应国，相应地，中国也成为俄罗斯的最大石油进口国。中方自俄罗斯进口的商品中，石油及其制品已经超过了50%，甚至个别年份占到了70%左右。政府主导的大项目合作对中俄经贸发展起到了至关重要的作用。与中俄两国政府大力推动中俄经贸合作相反，中俄贸易额快速提升却依然举步维艰。当然，中俄贸易的困境，与国际大环境存在密切关系。但在中俄贸易领域“根深蒂固的贸易投资障碍才是制约双边经贸合作的深层次原因”。3

在对待中国投资问题上，俄罗斯社会态度暧昧，既想借力中国投资发展俄罗斯的经济，又对中国投资存在着极度的不信任感。2004至2005年，俄罗斯地方行政当局不顾地方经济发展，“将中国商人‘请出边境地区”。 42015年，中国的华俄兴邦公司到俄罗斯外贝加尔租赁为期49年的11.5万公顷土地。此事引起了俄罗斯公众的强烈反应。随后，俄罗斯学者的调查表明，“50.5%的受访者认为该交易‘将最终导致西伯利亚被中国吞并”，另有约40%的受访者认为这将导致俄罗斯的农田和环境面临“如中国一样的污染威胁”。5中国在贝加尔湖附近建水厂，引发的俄罗斯民众大量质疑和俄罗斯政府的处置措施，也是俄罗斯对中国投资矛盾心态的具体表现。俄罗斯民众对中国投资存在的疑虑，严重阻碍了中国资本向俄罗斯的流动，同时也阻碍了中俄经济合作水平的提升。在中俄两国持续合作过程中，“真正来自民间的互惠互利活动则困难重重”。6中俄民众，特别是生活在中俄两国边境地区的居民，没有想象中的那样相互了解，也沒有很高的亲近度和亲近意向，俄罗斯远东地区的居民，尽管会到中国“走动”，但“不亲近”。

我国学界将中俄两国的合作概括为“政热经冷”。俄罗斯学者也认为，中俄合作过程中存在着“上热下冷”的现象。8这均表明，中俄合作的特点是：中俄官方合作密切，但民间动力不足。民营公司、企业参与中俄合作的热情不高。如果不能有效地提升中俄两国合作过程中的信任、提升民间交流的层次和水平，将导致中俄两国合作的基础不牢。如果没有民间投资的支持，没有中俄两国人民相互的合作和投资意愿，保持中俄贸易健康向稳发展的态势极为困难。

冷战结束后，在中蒙两国关系稳步发展的同时，中蒙合作受到了蒙古国严重的民族主义影响。“例外主义、仇外情绪和地缘政治是促发蒙古国民族主义的三个突出因素。”9蒙古国严重的民族主义倾向，对中蒙两国合作产生了消极影响。首先，在中蒙合作的重要领域经常出现人为限制。例如，在矿产资源开发领域，蒙古国大打资源民族主义牌，声称蒙古国的资源要由蒙古人控制，对外资进入矿产领域进行严格限制。2012年颁布的《关于外国投资战略意义领域协调法》规定，涉及战略领域的外国企业投资比重超过40%且投资额超过1000亿蒙图时，需要提交蒙古国大呼拉尔进行讨论。1其次，蒙古国的诸多政客，利用极端排外的民族主义情绪获取政治资本、博得蒙古反华势力的支持、捞取选票。在蒙古国的大选中，民主党和人民党的政客都会不同程度地利用所谓的“中国威胁论”来争得选民的关注，甚至，为获得选民的选票，出台直接或变相限制中国投资的法律措施，借口保持蒙古国的文化，通过法律限制外来投资和移民，等等。再次，蒙古国国内存在着民族极端主义情绪，反华、排华的浪潮不断涌现。蒙古国的反华势力被国人广泛关注，与发生在2015年3月29日蒙古国极端组织“站立的蓝色蒙古”的反华行径相关。当日，一名中国游客在蒙古国登山，被蒙古国极端分子侮辱、被强迫下跪。2事实上，在蒙古国针对中国公民的不友好情绪和事件的发生并非个例。在中国到蒙古国投资问题上，中国驻蒙古国商务参赞孙维仁指出：“个别人对中国心存疑虑问题”是影响中蒙合作的非经济原因之一。3 蒙古国2014年的民调显示，大部分蒙古国普通民众认为中国对蒙古国存在安全威胁，“三分之一的民众认为应拒绝使用中国进口产品，代之以国产产品;三分之一民众认为应禁止引进任何中国劳动力;接近三分之一的民众认为应该尽量拒绝中国的贷款和援助”。4 在中蒙共建经济走廊过程中，蒙古国方面存在的对中国的不信任问题，将对中蒙两国深入推进经济走廊建设产生不利影响。

在推进中蒙俄经济走廊建设过程中，无论是中俄之间的“政热经冷”问题，还是中蒙合作过程中存在的蒙古国“民族主义”的问题，都严重地影响了中蒙俄经济走廊建设。中俄和中蒙合作过程中的信任不足，导致了“一带一盟”对接过程中项目进展不畅。在2018年俄罗斯召开的研讨会上，俄罗斯学者指出，“一带一盟”对接计划尚无一个项目得以实施。5蒙古国“民族主义”的排华情绪，严重影响到了中蒙之间的经贸合作，也影响到了中蒙共建经济走廊的进程。与中俄、中蒙之间的互信不同的是，蒙古国民众对俄罗斯却保持着较高的信任度。2010—2012年“在乌兰巴托居民对蒙俄关系现状的评价方面，7.7%的受访者认为非常好，25.5%的受访者认为较好，47%的受访者认为比较满意，16.6%的受访者认为一般，3.3%的受访者认为不好。对最近五年蒙俄关系的变化，35.1%的受访者认为变好了，28%的受访者认为没有变化，24.7%的受访者认为恶化了，12.2%的受访者认为无法回答。”“调查显示，总体上蒙古国社会公众对俄罗斯的态度是非常好的，要远比任何一个苏联的国家好。”6蒙古国民众对俄罗斯的这种信任，是保持俄罗斯在蒙古国强大影响的民意基础，也会对中国与蒙古国的合作产生极其微妙的作用。

信任是人际交往得以顺利开展的关键要素。没有信任或信任不足，必然导致人际交往弱化。信任缺失，必然导致民间参与中蒙俄经济走廊建设的热情不高，导致投资者对所投资本安全性的担心。要破解中蒙俄经济走廊建设所遇到的困境，必须以增强互信为突破口。在“一带一路”建设的“五通”中，“民心相通”被认为是其他“四通”的基础和保障的道理便在于此。

然而，信任的建立和提升需要秩序来提供保障。“要维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则”，1这些规则被称作是制度。制度已经成为继天赋、技术和偏好之后的，促进经济发展的第四大要素。在制度经济学上，有正式制度和非正式制度之分。正式制度指国家建构的，依靠国家强制力保障实施的法律规范，而非正式制度则是指在社会生活中产生“通过一种渐进式反馈和调整的演化过程而发展起来的”2行为规则。非正式制度的核心要素恰恰是某一社会的意识形态、占社会主导地位的道德观念和习惯等被人们所公认并遵守的内在要素。正式制度要想获得民众的遵守和支持，必须要与非正式制度相契合。由正式制度和非正式制度一起构成的制度，共同“增进秩序”、“秩序鼓励着信赖和信任”。3我国企业在海外投资过程中，往往关注某一国家的正式制度而忽略了非正式制度因素对投资的影响，存在着法律工具主义的倾向，“好走‘上层路线，对东道国的经济、社会、法律复杂性缺乏深刻认识”，4为此，很多企业付出了沉重代价。

如何有效推进中蒙俄经济走廊建设？如何保障具体项目的顺利实施？在中蒙俄三国进一步加大共同投资、共同开发力度的情况下，如何预防和避免可能产生的纠纷、化解在投资和项目运行过程中产生的矛盾？要破解上述难题，制度保障和制度对接就成了不二选择。推进中蒙俄经济走廊建设，必须考虑制度层面的对接，必须通过制度构建，促进中蒙俄三国人民的民心相通，建立起民间的互信。

二、中蒙俄经济走廊建设中的非正式制度供给与软法合作

（一）中蒙俄经济走廊建设中硬法保障的难题 

以法治化确保“一带一路”倡议的顺利实施已经是我国法学界的共识。5同样，以法治保障中蒙俄经济走廊建设的深入推进，也是不二选择。尽管中蒙俄三国的法律制度，总体上属于大陆法系，但随着苏联解体，蒙俄社会的急剧转型，蒙俄的法律制度也快速变革，令投资者望而却步。

后苏维埃时代的俄罗斯，走上了彻底的资本主义道路，法律制度也隨之重建。但由于俄罗斯社会未完全脱离苏联解体后重建的阵痛，在不同思想观念的冲击下，无论是刑法、民法，还是行政法等基本法律，都处在剧烈的变革中。以俄罗斯刑法典为例，从1996年到2017年，在俄罗斯刑法典生效的20年时间内，一共有195个俄罗斯联邦法律和7个宪法法院决议对其刑法典进行了修改。几乎平均每一个半月，就会对其进行一次修改和补充。6俄罗斯法律频繁修改与苏联解体后俄罗斯社会处于转型过程有关。法律源于社会生活，转型时期的俄罗斯社会政治、经济基础尚不稳定，俄罗斯国家需要不断地修改法律以适应俄罗斯社会的变化。这是俄罗斯法律频繁修改的根本原因。俄罗斯刑法典的不断修改，只是转型时期俄罗斯法律急速变化的一个缩影。

苏联解体之前，蒙古国的法律受到了苏联法的强烈影响。苏联解体后，蒙古国也进行了改革，实行多党制、市场经济、权力分立制度。这种巨大的社会变迁，导致蒙古国的法律同样出现了极度的不稳定现象。其直接后果是，蒙古国的法律快速修改变化，令投资人的可预测性下降。以蒙古国的《矿产资源法》为例，1994、1997和2006年蒙古国三次颁布《矿产资源法》。2006年7月生效的《矿产资源法》又已经经过了10多次的修改，“其中2010年、2011年和2014年每年修改2次”。7当然，蒙古国《矿产资源法》的修改速度，仅仅是蒙古国法律快速变化的一个缩影。

对中蒙俄三国共建经济走廊造成不利影响的不仅仅是俄罗斯和蒙古国法律修改速度快，而且在立法过程中，两国都存在着不同程度的立法民族主义倾向。这种倾向，客观上造成了对外来投资的限制，不利于在中蒙俄经济走廊框架下开展的投资合作。按照法的经典定义，法是统治阶级制定或认可的，体现统治阶级意志，维护统治阶级利益的行为规范的总和。这一国内法上通行的法的定义，在建设中蒙俄经济走廊过程中，正在逐渐丧失以国家强制力为后盾的保障机制。在中蒙俄三国合作过程中签订的相关合同，往往由于没有以国家强制力为后盾的法律保障，执行力下降，约定的内容无法落到实处。中国投资人到俄罗斯和蒙古国的投资安全无法得到有效的保障。因此，尽管中国极力推动对俄罗斯的投资，但俄罗斯对中国投资的吸引力并不大。2018年，在莫斯科举行的国际研讨会上，俄罗斯学者指出中国对俄的直接投资大约在90亿美元。中国对俄罗斯的这一直接投资额，竟然还没有中国对哈萨克斯坦的直接投资多。1中蒙俄经济走廊合作涉及中蒙俄三国，仅仅通过正式制度中的硬法来实现经济走廊建设目标，在实践中难度极大。

这种正式制度中的硬法对中蒙俄经济走廊项目的保障困难原因有二：其一，硬法本属于国家立法的范畴，需要国家立法层面的协调。而各个国家基于本国的国情，会对属于自己正式制度的硬法进行相应的修改。尽管国际因素对一国国内立法会产生一定的影响，但这往往不是决定本国立法的主要动因。中蒙俄三国间作为正式制度的硬法对接，困难极大。其二，正式制度要想在实践中发挥作用，还必须依靠非正式制度的支撑。在没有形成自发性服从的情况下，“政府靠强制在任何时候最多只能执行全部法律规范的3%—7%”。2因此，要促进中蒙俄经济走廊建设的顺利推进，在正式制度保障乏力的情况下，必须考虑非正式制度的供给问题。

（二）中蒙俄经济走廊建设中的非正式制度供给

在中蒙俄经济走廊顶层设计色彩浓厚，中蒙俄民众未形成广泛共识和缺乏必要的民意支持的情况下，为推进中蒙俄经济走廊建设提供非正式制度供给就成了必然选择，也是确保中蒙俄三国经济走廊合作顺利进行的长治久安之策。为中蒙俄经济走廊建设提供充足的非正式制度供给，可促进中蒙俄三国的民心相通，进而能够增进中蒙俄三国民众间的互信。这又必然会反过来促进中蒙俄三国正式制度的对接。诚如经济学家诺思所言：“嵌入在习俗、传统和行为准则中的非正式约束可能是刻意的政策所难以改变的。”3因此，为中蒙俄经济走廊建设提供充足的非正式制度供给，便成为以制度保障中蒙俄经济走廊建设的基础性要素。

非正式制度對人们的行为起到了潜移默化的作用。人们的行为，很大程度上是非正式制度作用的结果。因此，制度经济学认为，“所有层次上的外在规则都应恰当地符合社会的内在规则”，4否则正式制度便很难得到民众的认同。

结合生活实际，就很容易理解非正式制度对人们行为规范方面的意义。我国《婚姻法》规定，孩子可以随父姓、也可以随母姓。这是男女平等原则在婚姻法上的重要体现。但是，事实上，在父权主义的影响之下，在短时间内根本无法消除孩子随父姓的强大惯性。孩子随父姓的强大观念，让新生儿父母不假思索地选择孩子随父姓。孩子随母姓往往会被社会公众认为，这是在问题家庭才存在的现象。非正式制度对人们行为的强大影响，不仅在我国存在，在美国和俄罗斯也一样。美国前国务卿希拉里本是一名女权主义者。在她嫁给克林顿后，一直保持着自己独立的姓氏。但是，为能够获得选票，为在与特朗普的总统竞选中获胜，也不得不改随了夫姓，即希拉里·克林顿。同样，《俄罗斯民法典》第19条规定了夫妻双方都享有姓名权。《俄罗斯家庭法典》第32条也规定，在结婚时，夫妻双方可根据自己的意愿，将其中一方的姓作为共同的姓氏，或者夫妻双方都保留自己的姓氏。但是，实践中，俄罗斯人在结婚时，女性基本上都选择将丈夫的姓作为自己的姓氏。这种女性嫁人改姓的传统力量，在以美国和俄罗斯为代表的西方国家非常强大。这种强大力量的背后，恰恰是非正式制度发挥着规范人们行为的重大作用。对于生活中的这种现象，仅仅从正式制度规范的角度来解释，已经变得苍白无力，而非正式制度约束恰恰是一种虽然看不见、但可以被感知得到的力量。这种非正式制度，获得了人们发自内心的认同，进而，实践中这种非正式制度的效力，甚至能够超越以国家强制力为后盾的正式制度。在推进中蒙俄经济走廊建设进程中，强大的民意将成为三国经济走廊共建的现实基础。因此，要保障中蒙俄经济走廊建设的顺利推进和长期效果，在以国家强制力为保障的正式制度得不到有效实施的情况下，必须从非正式制度对接的层面，做长远打算。这样，在共建经济走廊过程中，既考虑到了三国间正式制度的保障，更有作为正式制度基础的非正式制度提供的民意支持，方能形成三国经济走廊合作的长效机制。

正式制度与非正式制度对中国企业在国外的经营活动产生着重要影响。我国经济学界，也从正式制度与非正式制度之别的角度研究我国企业的海外投资问题。吴晓波等学者认为，制度差异性导致我国企业对海外市场做出不同的选择，“正式制度距离越大，企业越可能选择独资的进入模式;反之，企业越可能选择合资的进入模式”。1赵家章、池建宇则探讨了非正式制度对中国与相关国家的国际贸易的影响因素。作为非正式制度的信任，与中国相关国家的贸易之间呈现出正相关的关系。为了增加信任，必须改革国内法律，使之符合国际规则，并尽可能通过中介组织起作用，减少国家干预。2

前文提到，信任不足是影响中蒙俄经济走廊建设的重要原因。增强非正式制度供给，能够增进中蒙俄三国民众的互信。但是，中蒙俄三国民众互信的提升，恰恰需要一个较长时间的接触过程，需要民众之间有着深入的了解，相互之间存在良好的互动。在中蒙俄三国民众互动过程中，确保良好制度的运转，恰恰“是为了降低人们互动中的不确定性”。3由于非正式制度由习惯、习俗、意识形态等要素构成，因此要想实现中蒙俄三国非正式制度的对接与融合，将是一个极为漫长的过程。这显然与当前推进中蒙俄经济走廊建设的步伐不符。因此，探索尽快促进中蒙俄经济走廊建设非正式制度对接的有效路径，进而提升中蒙俄民众的互信程度，恰恰是当务之急之事。作为正式制度构成要素的软法，恰恰具备易于操作的特点，虽没有硬法的国家强制力的“硬”保障，却具有硬法所不具有的有效性的实现方式，是尽快提升中蒙俄民众互信水平、促进中蒙俄经济走廊建设的有效路径。

（三）中蒙俄经济走廊建设过程中软法的优势

我国学界认为，为顺利推进“一带一路”倡议，应主导建立“多层次”的法律保障机制。既“需要有法律约束力的条约也需要无法律约束力的非正式协议”。4这种观点无疑为持续推进中蒙俄经济走廊建设提供了新的思路。早在20世纪80年代，我国学者便关注到国际经济合作中软法的运用。李泽锐教授认为，软法是发达国家对第三世界争取立法权的斗争，第三世界国家也应该加强对软法的研究，以便让软法为己所用，“以其人之道还治其人之身”。1属于法的范畴的软法，也是属于中蒙俄三国可以利用的且能够驾驭的资源。因此，与非正式制度供给的不可控性相比，中蒙俄三国的软法合作，更具有可控性和效率性，能够有效地提高中蒙俄三国民众习俗、习惯和意识形态的融合进程。通过中蒙俄三国的软法合作，可以提高中蒙俄三国制度的对接过程，提升经济走廊建设的推进速度。

软法这一概念来源于国际法学，在某种程度上，该概念用以解答国际法何以得到遵守的问题。从引入软法概念后，我国学界也在国内法和国际法层面研究软法问题。关于软法的概念，尽管在我国学界还有争议，但罗豪才教授提出的软法，是指“那些效力结构未必完整、无须依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”2 的定义，却具有较强的代表性。从国际法层面看，学者们从不同视角归纳出软法具有制定主体多元、欠缺国家强制力、依赖主体的自愿参与和共识产生约束力等特征。3俄罗斯学界对国际合作层面发挥软法的作用问题，也进行了较为深入的研究。俄罗斯学者别兹博罗多夫便认为，在国际交往中必须强化软法的作用。4

软法是与传统的依靠国家强制力保障实施的硬法相对而言的。与非正式制度相比，软法也属于法的范畴，具备法律规范所具有的必要要素。正是基于此，软法区别于非正式制度。与作为正式制度的硬法相比，软法不具有国家强制力保障实现的硬约束，但却有依靠自愿服从而产生的软约束。这种软约束力，恰恰是软法以柔克刚的表现。一般而言，软法具有无法律强制约束力和能产生一定的实际效果两个共性。5软法概念的提出和广泛运用，解决了义务如何生成及如何才能得到非强制性遵守的问题。从规范性、强制性和常规性这三个要素看，软法已经具备法的必备要素，进而软法也是法。在上述三个要素中，“构成软法根本属性的是常规性”，“常规性强调的不是如何通过强制力使法律命令获得服从，而是如何令法律规范获得习惯性服从”。6这种习惯性服从来自于行为参与方对某种规范的认可，进而将对这些规范的遵守变为了习惯。可以说，尽管软法无国家强制约束力，但却是建立在各方自愿參与和共识基础之上的，这便为相关参与方提供了行为的预期。因此，中蒙俄经济走廊建设过程中的软法是指中国、蒙古国、俄罗斯三国政府和毗邻地区国家权力机关、各行业、团体制定的，意在形成共识、确保经济走廊建设规划得以实施的不具强制约束力但能产生实际效果的双方或多方纲要、备忘录、标准、宣言等规范形式。

在这一对软法的界定中，软法主体的范围非常之广，既可以是中蒙俄三国政府及相关部门，也可以是地方权力机关、行业、团体等。只要是上述主体达成的、旨在促进中蒙俄经济走廊建设的、意在形成共识又不具强制约束力的规范性文件，均可列入中蒙俄经济走廊建设的软法范围之列。中蒙俄经济走廊建设过程中的软法具有如下几个特点：

第一，制定主体多元。可以达成软法规范的既可以是代表中蒙俄三国中央政府的职能部门，也可以是三国毗邻地区的地方政府或开展合作关系的地方政府，还可以是为促进区域经济一体化的实现、促进三国经济发展的各行业、部门和团体。主体多元是由中蒙俄经济走廊建设的目标决定的。区域经济一体化是大的战略目标，在这一战略目标之下，需要实现七大领域的务实合作，最终促进民心相通。因此，在中蒙俄经济走廊软法构建过程中，其参与的主体必然极具代表性。

第二，软法形式多样。制定软法的最终目的是在中蒙俄三国间寻求共识，为进一步的合作奠定思想基础。鉴于中蒙俄三国构建经济走廊建设的软法主体具有多元性，制定的软法形式必然具有多样性。具体的软法可能为宣言、行动计划、合作纲要、谅解备忘录、行业标准、知识产权保护行动计划等不同的表现形式。最终三国间达成的软法到底采用何种形式，要依据制定软法的主体和软法的具体内容而定。

第三，构建的软法不具有强制约束力，但具有实际效果。这一点和软法的基本特征是相同的。由于中蒙俄三国处于平等地位，三国间达成的软法协议并无强制执行机构保障实施。中蒙俄经济走廊建设是一个长期的过程，不可能一蹴而就。为在平等的三国间深入推进经济走廊建设，便应在已形成共识的基础上开展具体建设工作。在这种情况下，三国间达成的经济走廊建设方面的软法协议，最终不具有强制保障实施的约束力。但经济走廊建设的软法协议更多地表现为三国政府和其他机构组织就某一方面问题达成的共识，进而在这种共识、共同观念的指引下，也能让中蒙俄三方的企业、机构、团体和普通公民形成对某一行业或项目的认同，进而能够最终促进经济走廊建设的顺利开展。

第四，软法构建具有终极目的性。中蒙俄三国间达成的内容广泛的软法，必将逐渐地转化为经济走廊建设参与方的行动，最终推动经济走廊建设。在这一过程中，逐渐地发现问题与不足，经过三方的会谈、协商予以逐步解决，其最终目的是形成具有强制执行力的多边国际条约。条约具体的执行机构也可以通过软法规范的完善，在总结实践经验的基础上逐步地予以建构。

中蒙俄经济走廊建设源于三国元首达成的共建共识。经济走廊建设自始，便具有典型的顶层设计的特点。这也决定了建设中蒙俄经济走廊的相关协议必须是中蒙俄三国共同签署的，这些协议属于国际法的范畴。由于国际法是平等主权国家签署的，在执行方面不能像国内法那样由国家的强制力予以保障。因此，已经达成的国际法如何得到遵守便是一个迫切的问题。国际法遵守理论认为，确保国家遵守国际法的因素有利益、观念、规范、声誉等多重动因。在中蒙俄经济走廊合作过程中，存在着诸如文化传统、价值理念以及合作利益和履约能力等方面的诸多不确定因素，一旦出现纠纷的情况下，很难采用像国内法确保协议履行的国家强制执行方法。进而，确保三国经济走廊建设的协议获得民众认同便成了这些协议能够得以实施的重要人文保障。确保中蒙俄三国人民“民心相通”不仅是经济走廊建设得以顺利推进的重要条件，也是确保三国遵守达成的相关建设中蒙俄经济走廊协议的重要推动力量。这是因为，苏联解体后的蒙古国和俄罗斯都走上了西方式的民主道路，选民的选票对政府行为决策发挥着重大影响。执政当局往往会为获得选民的选票而遵守已经被民众所认可的软法规范。

我国学界已经对软法在促进区域经济一体化过程起到的积极作用予以充分关注。具体的研究成果可分为促进国内区域经济一体化和国际区域经济一体化两部分。就国内区域经济一体化而言，部分学者关注了国家强力推进的长三角经济带、环渤海经济圈、京津冀一体化、泛珠三角经济合作区建设过程中软法所起到的积极建构作用，并认为与硬法相比，软法具有节约法治成本、更能体现民主协商性、具有创新性和实验性的制度优势。1部分学者研究了在国际区域经济一体化过程中软法的重要作用。例如，欧盟为解决其成员国构成的多样性与欧盟自身需要的统一性的矛盾，充分允许各国根据本国的国情，尊重彼此间的差异性“以更好地达成趋同的目标”2 的开放协调机制。在欧盟的建设过程中，软法在某种程度上起到了不可替代的作用。同样，苏联解体后成立的独立国家联合体为了保障独联体国家法律的协调，也制定了一系列的示范法典。例如，1996年2月17日，独联体国家便通过了“示范刑法典”。同样，独联体国家在民事立法、程序立法等领域，也通过了相应的示范法典。这些示范法典的制定，既尊重了独联体成员国的立法主权，尊重各个国家的实际情况，同时也保障了独联体国家法制的协调，进而从制度上保证了独联体国家的凝聚力和向心力。在推进中蒙俄经济走廊建设过程中，这种国际软法的作用尤其应引起我国政府和学界的重视。

在中蒙俄经济走廊建设过程中广泛适用软法规范，有助于中蒙俄三国政府、相关行业和部门形成共识，能够保障中蒙俄三国人民对该经济走廊合作意图的理解和认同。俄罗斯学者指出，尽管国际软法无强制约束力、依靠自愿来履行，但由于国际软法具有一定的权威并体现了现代社会关系调整的特点，进而在国际体系中，在制定国内法律和法规时往往要给予国际软法极大的关注。俄罗斯联邦总统令、俄罗斯联邦政府和联邦执行权力机关以及俄罗斯联邦主体所通过的法令中也均有借鉴国际软法的实例。在软法的实施方面，俄罗斯联邦政府起到了非常重要的作用，而且因其对软法的遵守，其他国家会与之保持合作并提供必要的帮助。俄罗斯法院在具体进行审判时，不会直接适用国际软法，但会用国际软法对相关概念进行解释。1可以说，积极发挥软法的作用，将会促进中蒙俄经济走廊建设合作的纵深发展。

在中蒙俄三国推进经济走廊建设进程中，应充分运用这种不以法律的硬约束为后盾，但具有软约束的软法的作用，以增进中蒙俄三国政府、涉及的相关行业和三国国民的共识，形成三国共同推进经济走廊建设的良好民意基础，加快中蒙俄三国民心相通的进程。在中蒙俄经济走廊建设过程中，要特别注意发挥软法的作用以凝聚共识，进而从制度上保障中蒙俄经济走廊建设的顺利推进。

三、中蒙俄经济走廊建设的软法合作：成绩、不足与提升路径

尽管在中蒙俄经济走廊建设过程中，三国政府并未明确使用软法一词，但实际上在中蒙俄三国推动经济走廊建设过程中软法规范已经被广泛运用。需要对中蒙俄三国实践广泛运用的软法形式进行归纳，总结经济走廊建设过程中在构建软法方面已经取得成绩、发现不足并寻找提升路径。

（一）中蒙俄经济走廊建设软法合作的成绩

中蒙俄三国在共建经济走廊过程中已经达成了诸多软法协议。可从中蒙俄三国政府和相关部门会晤后发布的新闻报道中查找到三国公布的具有软法性质的协议。以下按照中蒙俄经济走廊建设的发展历程，对三方已经达成的软法进行总结。

2014年8月，习近平主席在访问蒙古期间达成了举行中蒙俄三国元首定期会晤的共识。2014年9月，在举行上合组织元首会议期间，中蒙俄三国元首在杜尚别举行了第一次元首会议。会议期间中方提出把丝绸之路经济带、俄罗斯跨欧亚大铁路、蒙古国草原之路倡议对接，打造中蒙俄经济走廊。在此次会议上确定了三方合作的宗旨、原则和三国副外长磋商机制。自中蒙俄三国元首举行首次会晤后，三国为推动中蒙俄经济走廊建设的顺利开展举行的双边和多边会晤明显增多，三方共建经济走廊建设的规划也越来越清晰，相关谈判逐渐变得深入。

2015年7月9日，习近平主席在俄罗斯乌法同俄罗斯普京总统、蒙古国额勒贝格道尔吉总统举行了中蒙俄元首第二次会晤。中蒙俄三国元首批准了《中俄蒙发展三方合作中期路線图》，三国政府相关部门分别签署了《关于编制建设中俄蒙经济走廊规划纲要的谅解备忘录》《关于创建便利条件促进中俄蒙三国贸易发展的合作框架协定》《关于中俄蒙边境口岸发展领域合作的框架协定》。这些协议的批准为中蒙俄三国进一步推动经济走廊建设打下了必要基础，为中蒙俄三国进一步的合作指明了方向。

2016年6月23日，中蒙俄三国元首在塔什干举行第三次会晤。在此次会议上，中蒙俄三国相关部门签署了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》和《中华人民共和国海关总署、蒙古国海关与税务总局和俄罗斯联邦海关署关于特定商品海关监管结果互认的协定》。三国签署的《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》明确了经济走廊建设的具体内容、资金来源和实施机制，商定了32个重点合作项目，涵盖了基础设施互联互通、产业合作、口岸现代化改造等十大重点领域，是“一带一路”建设重要的早期收获，标志着“一带一路”首个多边经济合作走廊正式实施，具有重要意义。1

鉴于中蒙俄经济走廊涵盖了中蒙俄三国，涉及领域非常之广，在2014年习近平主席提出共建中蒙俄经济走廊倡议后，除上述所列举的三国签署的相关文件外，中蒙俄三国的相关政府部门又举行了层级广泛的商谈会议，也相应地取得了一定的成果。例如，2016年7月23日，中蒙俄三国旅游部长会议在呼和浩特举行。此次会议通过了《中俄蒙三国旅游合作谅解备忘录》和《首届中俄蒙三国旅游部长会议联合宣言》。会议决定建立中蒙俄三国旅游部长会议机制，三国轮流举办每年举行一次，并决定制定三国旅游中长期合作规划及年度合作计划，以推动旅游基础设施、旅游市场开发、旅游品牌建设，促进三国旅游的持续发展。2 2013至2018年中蒙俄知识产权研讨会已经在三国连续举办了六届，会议围绕三国知识产权保护问题展开多方位的研讨，并于2015年签署了《中蒙俄知识产权局合作备忘录》，2016年签署了《中蒙俄知识产权局2016—2017年合作行动计划》，明确了中蒙俄三国的知识产权局在三边研讨会、局长会、信息化工作、经验交流等方面开展具体活动。此外，从国内相关的新闻报道来看，为推进中蒙俄经济走廊建设，三国的铁路运输、口岸通关便利化、文化体育交流、教育合作、媒体、智库合作等都已经开展活动。为进一步提升中俄两国的经贸合作水平，2018年中俄两国领导人签署了《中国与欧亚经济联盟经贸合作协定》《中俄在俄罗斯远东地区合作发展规划（2018—2024年）》《关于建立中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区实业理事会的谅解备忘录》等重要文件。可以说这是中蒙俄三国在共建经济走廊过程中所取得的阶段性成果。如何巩固并扩大这些阶段性成果将是今后一段时间中蒙俄三方努力的方向。

（二）中蒙俄经济走廊建设软法合作方面的不足

中蒙俄三国经济走廊建设已经初见成效，在众多领域达成了共识，并形成了丰硕的国际软法合作成果。但因中蒙俄经济走廊建设刚刚起步，当前三国在软法合作方面还存在一些不足：

第一，中蒙俄经济走廊合作软法规范顶层设计多、民间推动力不足，以政府间协议为主，非官方组织的参与不充分。从上文总结的在中蒙俄经济走廊建设过程中，中蒙俄三国达成的国际软法协议可以看出，经济走廊建设是以顶层推动为主的，三国相应的职能部门为落实三国元首达成的经济走廊建设协议而签署了相关部门的合作计划或行动纲要。这既是中蒙俄经济走廊建设的优点，也是问题之所在。优点是中蒙俄三国国家元首的推动，但在经济走廊建设初始阶段，民间的参与较弱，三国普通民众对经济走廊建设的目的、意义和前景可能并没有深入的了解和支持。在这种情况下，如果一旦丧失顶层的强劲推动力，可能会发生三国经济合作的民间根基不稳的问题，进而对经济走廊建设长远目标的实现造成影响。中蒙俄经济走廊建设是一个长期的过程，其目标是最终通过中蒙俄经济走廊建设实现区域经济一体化。然而，区域经济一体化目标的实现，必须要让市场主体能够充分发挥作用。毕竟，经济的发展需要有强劲的市场推动力量才行。在中蒙俄三国中，市场主体除国企外，还包括大量的私营企业和自然人。在以国际软法的方式推动中蒙俄经济走廊建设的过程中，必须充分调动多层次的市场主体的参与，最终推进中蒙俄三国的民心相通，进而保证经济走廊建设的内生动力的增长，确保地区经济一体化长效机制的形成。

第二，中蒙俄经济走廊建设国际软法的宣传力度不足。在中蒙俄三国已经取得的上述国际软法协议中，能够被民众广为知悉的并不多。中蒙俄三国签订的其他国际软法协议，没能很好地通过网络等公开渠道被广大民众获知。甚至有些关于中蒙俄经济走廊建设的国际研讨会，也没有最终形成专家共识。有的相关研讨会形成的部分共识，没能将会议成果以公报的形式进行公开宣传。中蒙俄经济走廊建设不应仅仅是国家一方的推动，而更应该是一个多层次、多主体的全方位参与过程，这样才能保障经济走廊建设的内生动力和长足发展。为此，中蒙俄经济走廊的建设，除了高层的积极推动外，还需要被中蒙俄三国的公司、企业、个人广泛了解并积极参与。这些已经达成的国际软法协议应在尽可能大的范围内进行宣传，以吸引更多的人了解并参与到经济走廊建设之中。

第三，中蒙俄经济走廊建设国际软法欠缺评估机制。中蒙俄经济走廊建设过程中达成的国际软法协议，因其具有实验性，这些软法协议在实践中的效果应该由相应的机构予以评估，以确保对已经达成的软法协议做到总结经验、解决问题，并能够保障这些软法协议的生命力。然而，在当前签署的中蒙俄三国国际软法协议中，还没有建立相应的评估机制。这将使得在三国建设经济走廊实践中已经达成的软法协议效力大打折扣。

（三）提升中蒙俄经济走廊建设软法作用的路径

中蒙俄经济走廊要想取得成效，要想确保中蒙俄三国合作项目的顺利开展，必须要形成制度保障。为此，中蒙俄三国应该从发挥软法的作用入手，进而为三国经济走廊建设提供非正式制度供给，最终促进三国正式制度的对接。

第一，强化顶层推动与调动民间参与的积极性并举。上述中蒙俄三国推出的促进经济发展的规划，均是国家主导型的，对接三项计划而形成的中蒙俄经济走廊必然是三国强力推动合作的结果。在现有条件下，要保障经济走廊建设的顺利进行，就必须保持中蒙俄三国高层继续接触和密切合作。不但要加强中蒙俄三国元首间的会晤机制，还要进一步强化经济走廊建设所涉及部门的接触。最大限度地建立三国共同的对话机制，这种机制可以是在双边谈判基础上进行的，也可以是直接的三边对话。在保持政府部门接触的同时，为保证中蒙俄三方签署的三边国际软法协定能够切实得以执行，就必须在顶层之下，调动中蒙俄三国民间参与建设的积极性。这是因为，国家遵守国际法除利益驱动外，观念也是一种重要的力量。“国家创制和遵守国际法的根本原因在于规范所体现的道德和社会义务观念”，而且，“国家利益是可以通过法律規则以及与其他国家、组织和个人之间的互动而‘建构的”。1最终形成以顶层带动民间参与的热情，扩大经济走廊建设的民意基础，扩大三国项目合作的经费来源，以获得三国民众的支持，并最终有助于中蒙俄三方对经济走廊建设达成的国际软法协定的遵守。

在三国政府间相关部门推进软法建设的同时，发挥行业协会、联合会、商会、企业、个人等多方主体的力量，形成中蒙俄三国国际软法从下到上的多级联动机制。当前中蒙俄经济走廊建设过程中三边国际软法的构建，主要以三国政府层面的推动为主。但这可能会导致这种软法规范的构建与经济走廊建设现实脱节，进而造成“理想很丰满、现实很骨感”的缺憾。为避免这种现象的发生，就必须充分发挥中蒙俄经济走廊建设过程中三方民间的力量，充分调动民间的智慧，运用法制建设过程的民间资源，做到中蒙俄三国订立的软法建立在坚实的民众智慧根基之上。因此，理想的软法构建，应该来自民间，在相应的软法在民间已被广泛采用的基础上，上升为三国政府间的软法协议。在这种软法机制的构建过程中，就需要个人、企业、行业协会、商会、民间基金会广泛参与到三国经济走廊建设中。通过民间多主体的广泛参与协商，进而“在没有任何强制的情况下，共同体成员之间可以基本实现互相理解和沟通”，2并最终形成集体性意向。这种被民众所支持和认可的软法规范，能够促进中蒙俄三国经济走廊建设的三边国际软法的形成，并保障其在实践中产生积极效力。这种自下而上构建的国际软法最终能够保证中蒙俄经济走廊秩序的形成和良性发展。

第二，加大中蒙俄经济走廊建设软法成绩的宣传力度。中蒙俄经济走廊建设已经达成的国际软法协议，在尽可能广的范围内将经济走廊建设能为三国民众增进的福祉进行宣传，调动三国各类主体的积极性。鉴于目前中蒙俄经济走廊建设过程中形成的软法规范具有浓厚顶层推动的色彩，要让民众了解并认可这种国际软法规范并确保实践中具有实效，就必须将这些已经达成的国际软法规范广泛宣传，被中蒙俄三国人民所知悉，并付诸讨论，进而将这些顶层设计的软法规范逐渐渗透给三国民众，达到“内化于心、外化于行”的效果，以此来让这些国际软法规范逐渐获得民众的理解和支持。为此，需要从继续扩大中蒙俄三国毗邻区全方位合作和三国媒体的合作两方面着手。三国毗邻地区的合作能够促进毗邻地区对彼此的理解与认同。俄罗斯远东所做的有关中国在俄投资问题的调研成果显示，与中国毗邻的俄边境地区居民比俄其他地区的居民对中国的认知更为客观，认为“‘黄祸正在被与中国合作所产生的工作机会所取代”，通过中俄之间合作水平的提升，“比较2003年和2013年的民意调查可以发现，远东居民眼中的中国地位在不断提升”。1在媒体合作方面，中国政府已经做出了很大的努力，并取得了一定的成绩。目前，中央电视台已经开通了一个俄语电视频道，该频道可以被俄罗斯观众收看到。内蒙古电视台开设了两个蒙古语电视频道。蒙古国的观众也可以收看到这两个电视频道的节目。此外，在图书的出版方面，我国出版界也在进行着努力。例如，社科文献出版社成立了“斯维特”俄罗斯出版分社，陕西师大出版总社与俄罗斯俄语出版社签署了合作互译出版的协议。这些举措，将促进俄罗斯人对中国的了解和认识，并将中蒙俄经济走廊建设向俄罗斯民众传播。此外，我国政府还建立了为数众多的俄文和新蒙文的网站等。尽管如此，还应继续扩大中蒙俄三国毗邻地区民众的交往交流机制，促进中蒙俄三国的民间往来，通过口口相传将经济走廊建设的成果向外传播;继续推进中蒙俄三国各类平台和网络媒体的合作与交流机制，以全方位地扩大中蒙俄经济走廊成果的宣传，进而让已经取得的并造福于中蒙俄三国人民的切实成果被民众所知，得到民众的认可，提升中蒙俄三国人民对经济走廊建设的认可度和支持度，并以此为中蒙俄经济走廊建设顺利开展创造必要的人文环境。

第三，建立中蒙俄经济走廊建设软法实施联合评估机制。对中蒙俄经济走廊建设过程中达成的相关国际软法協议的履行情况进行及时必要的评估，总结经验、弥补不足，为更高层级和更高效力的三国国际合作条约的签署打下良好的基础。《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》中明确规定，“本规划纲要有效期结束前，三方对实施情况进行联合评估，根据评估结果并经三方约定，有效期可延长至下一个五年”。这一规定为中蒙俄三方达成的各层级软法协议实施效果评估机制的建立提供了参考。有关中蒙俄经济走廊建设的相关软法协议，因其不具有强制约束力，这便需要有对中蒙俄三国达成的建设经济走廊的三边协议执行情况进行评估的机制。当然，中蒙俄三国国际软法协议评估机制与WTO中的争端解决机制不同，其评估的结果不具有强制力，只能起到在总结经验和不足的基础上，提出完善软法协议的意见和推进中蒙俄经济走廊建设相关领域项目实施的切实可行建议的作用。

对中蒙俄三国签订的国际软法合作协议实施情况进行及时评估，有助于发现这些国际软法协议存在的问题，及时总结经验，以对上述协议进行必要的修正和补充。中蒙俄经济走廊建设国际软法协议的评估机制，可以借鉴WTO贸易政策审议机制的做法，按照相应领域，由各领域的专家组成专家组，由专家组对三国经济走廊建设的相关国际软法协议的实施情况进行审议评估，并将评估结果及时向三方反馈，并通过中蒙俄三国的媒体予以及时的公布。这一方面能保证三方达成的国际软法协议与中蒙俄经济走廊建设的实践相符合，另一方面，通过联合评估的形式，将评估结果予以公布，进而对相关各方国际软法协议的履行情况形成督促。相关各方，为保持本国政府的声誉并赢得国内民众的支持，将会在其可能的范围内，尽力推动相应软法协议的履行。

结语

中蒙俄经济走廊建设关系到国家“一带一路”倡议的实现，关系到与蒙俄合作的顺利开展，更关系到国家北部边疆的安全稳定，甚至在某种意义上，关乎国家的安全战略。建设好中蒙俄经济走廊，是新时代中国对外开放战略的需要，具有极其重要的地缘和全球性作用。为此，中蒙俄三方形成了从元首会晤、政府协商的综合推进机制。中蒙俄三国存在的法律政策、文化、价值观等方面的差异，决定了中蒙俄经济走廊建设必然是一个长期的过程。在这一建设过程中，既要加大顶层推动，也要积极吸引民间力量广泛参与，充分调动三国人民对经济走廊建设理念的认同和参与建设的积极性。国际软法具有共识形成和秩序塑造功能，在中蒙俄经济走廊建设过程中要充分发挥软法的作用。在中蒙俄经济走廊建设软法的构建过程中，要扩大三国软法制定主体的种类，大力吸引民间力量参与软法制定，为中蒙俄经济走廊建设夯实三国的民意基础。通过对国际软法形成机制的研究和其功能的发挥，促进中蒙俄三国软法效力的提升，并最终从制度上保障经济走廊建设能够持续推进并真正造福三国人民，进而实现三国的和平友好、共同繁荣、共同发展的美好愿景，加快人类命运共同体构建。

[责任编辑 李宏弢]