文明行为地方立法：条件、法理、经验与问题

蔡金荣

杭州市人大常委会第三十二次会议审议通过的《杭州市文明行为促进条例》（以下简称《条例》）于2017年3月1日正式生效施行。在当前全面推进依法治国的大背景之下，《条例》在整个制定和实施过程中受到了全社会的广泛关注。①特别是，由于文明行为立法实质上是道德和法律关系这个传统议题的时代再现，而中共中央又明确提出，“坚持依法治国和以德治国相结合……以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用”[1]（P7），“发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任”[1]（P27）。同时，地方立法权主体在《中华人民共和国立法法》修改之后得以全面扩容，这使得地方立法的门槛大幅降低。因此，我们可以预见未来此类文明行为立法很可能会层出叠见。②有鉴于此，笔者拟结合杭州实际，就文明行为立法的社会条件、法理基础、基本经验和应当注意的问题等几个话题逐一予以阐述，希冀对我们把握道德和法律关系，特别是处理当下与未来的文明行为立法的有关共性问题有所助益。

一、文明行为立法的社会条件

马克思曾说：“社会不是以法律为基础的，那是法学家的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定的物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横行。”[2]（PP291～292）为促进文明行为而进行的立法亦莫能外。进一步而言，决定文明行为立法的社会条件起码应当包括以下几个方面：

（一）优良的经济基础

经济活动是人类社会存在和发展的主导性力量，它决定了人们的行为方式以及由此而生的人际关系，即经济决定了法律的产生和发展。[3]（PP152～154）杭州之所以能够较早地进行文明行为立法，首先得益于其优良的经济基础。作为中国最大的经济圈——长江三角洲地区重要的第二大中心城市，杭州素来经济发达，世人常叹“钱塘自古繁华”。近年来，杭州经济综合实力更是跻身全国大中城市前十位。正所谓“仓廪实而知礼节”，杭州优良的经济基础为行为文明提供了充足的物质保障。各级政府在每年财政预算中安排公民道德文明建设工作的专项经费，并确保其逐年增长幅度不低于财政收入的增长幅度。特别是，杭州身处对外开放前沿，深得改革风气之先，市场化改革已经走在全国前列。市场经济与富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善等社会主义核心价值观存在着内在的正向关联，而社会成员的文明行为与上述核心价值观互为表里、互为因果。因此，杭州市场经济的高速发展极大地提升了市民行为的文明程度。一言以蔽之，杭州成就斐然的经济建设，既为市民的行为文明提供了坚实的物质基础，又对市民的行为文明提出了更高的要求。

（二）深厚的文化底蕴

“一定社会的文化对法的内容和体系，对立法的水平和方法都有重要的影响作用。”[4]（P92）一般而言，文明是文化的精神实质和价值内核，而文化则是文明的外在形式和传承载体。人类社会发展的历史就是从野蛮走向文明的历史，这在文化层面的体现之一就是对文明行为的肯定和追求。诸如知书达礼、修身养德、品行高洁、与人为善等文明行为历来都是大多数文化共同的诉求。杭州是华夏文明的发祥地之一，早在4700多年前，就有人类在此繁衍生息，并产生了被称为人类文明曙光的良渚文化，后来又相继形成了吴越文化、南宋文化和明清文化。改革开放以来，杭州高度重视文化建设，文化生活品质显著提升，现代文明与传统文化完美融合，形成了完整的杭州文化系列。杭州文化所包含的勤俭观、忠孝观、诚信观、奉献观、礼仪观等丰富内容，通过市民行为守则、“六不”行为规范、市民公约、乡风民约、家风家训、校规校纪等各种形式，直接地或者间接地引导杭州市民更加注重行为文明。综上所述，悠久的文明历史和深厚的文化积淀，不但成就了杭州的历史文化名城地位，而且为市民的行为文明提供了不竭的精神营养。

（三）成效卓著的社会文明建设

就构建特定行为规则的立法而言，经济基础和文化传统属于客观因素，决定了立法的起点;社会成员自主自觉的行动则属于主观因素，决定了立法的高度。长期以来，杭州坚持以科学发展观统筹社会发展全局，以共建共享“东方品质之城”为目标，扎实推进全国文明城市创建工作。以推动社会主义核心价值体系大众化为目标，推出了“我们的价值观”主题实践活动，使其成为全体市民内化于心、外化于行的自觉行动。以打造“最美现象”精神文化品牌为抓手，切实提升社会文明水平。以弘扬中华传统美德为宗旨，全面实施公民道德养成计划，制定实施《杭州市公民道德建设纲要》，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育。以培育诚信文化为重点，以褒扬诚信、惩戒失信为手段，组织开展“诚实立身、信誉兴业”宣传教育实践活动，大力推进以个人为基础、企业为重点、政府为关键的诚信建设，提高全社会的诚信意识和信用水平。上述一系列积极主动的社会文明建设活动取得了显著的成效，杭州于2011年成功跻身“全国文明城市”之列，并成为“全国首批未成年人思想道德建设工作先进城市”，社会文明水平特别是市民的行为文明水平得到了极大的提升。

二、文明行为立法的法理基础

随着经济的发展和社会文明水平的提高，人们对行为文明程度的要求必然相应提高，进而用规范对文明行为加以确认、巩固和进一步提升的现实需求也就水到渠成。简而言之，上述诸项社会基础的夯实为积极推进文明行为立法提供了可能性。然而，人类社会中调整行为的规范有法律和道德两种不同的形式，前者属于外在的和强制的调整模式，后者属于内在的和自觉的调整模式。由于调整模式有别，法律和道德有不同的调整范围，文明行为一般属于道德规范调整的范围，通常由社会舆论引导而非国家力量强制。因此，对主要由道德调整的文明行为进行立法是否具有可行性，是立法理论必须直面的问题，而正确回答这个问题的关键在于如何看待法律和道德的关系。

事實上，法律和道德之间虽然存在上述诸多不同，但两者并非是截然对立、非此即彼的。即使在强调全面推进依法治国的背景之下，国家和社会治理仍然需要法律和道德共同发挥作用，“既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”[1]（P7）。2016年12月9日，中共中央政治局以“我国历史上的法治和德治”为主题举行了第三十七次集体学习活动，习近平在主持学习时进一步强调：“法律是底线的道德，也是道德的保障。要加强相关立法工作，明确对失德行为的惩戒措施。要依法加强对群众反映强烈的失德行为的整治。”[5]法律与道德之间的这种互动关系，起码表明我们不能绝对地排斥文明行为立法。当然，法律和道德终究是两种不同的行为规范，不能不加区分地将道德全盘法律化。具体地讲，在坚持“道德的归道德，法律的归法律”的前提下，文明行为立法在以下几种情形下一般是具有可行性的：

（一）法律与道德调整领域确定性重合的情形

法律和道德的调整范围客观上存在着一定的重合，部分行为既受道德规范调整，也受法律规范调整。一般而言，一个社会中的法律规范往往与低层次的道德规范基本重合，由于仅仅依靠道德调整又是不够的，所以应当对这些低层次的道德规范予以法律化，从而为其实现提供必不可少的强制性手段。比如，纳入《条例》调整范围的酗酒滋事，无论是在道德伦理之中，还是在法律理论之中，都是应当被否定的不文明行为，但是道德规范只能以舆论谴责的方式对该行为进行“软约束”，相反法律规范则以国家强制的方式对该行为进行“硬约束”。然而，有关酗酒滋事的法律规范由于各种原因而长期阙如，从而造成了立法事项的疏漏，结果只能由道德规范予以调整，但其实际治理效果不甚理想，因此立法者就有必要对其进行立法规范。综上所述，就酗酒滋事这类本就属于道德和法律共同调整的文明行为而言，通过立法将其纳入法律调整的范围，实质上是对遗漏立法事项的补充立法。

（二）法律与道德调整领域选择性重合的情形

法律和道德各自的调整范围均非边界分明。其中，部分受道德规范调整的行为，立法者可以选择将其纳入或者不纳入法律调整的范围。由于特定历史条件下的立法资源是有限的，立法者的经验和理性也是有限的，而立法任务则是有轻重缓急的。因此，即使对确属立法调整范围内的事项，立法者也享有相应的立法裁量权，根据经济社会发展的实际情况，选择重要的、紧急的事项先行立法，而其他事项则视后续情况再确定是否立法。事实上，中国特色社会主义法律体系的建成并非一蹴而就，而是一个有计划、有重点、逐步完善的过程。至于处在立法调整范围边缘的事项，更会存在立法者视具体情况裁量是否予以立法的情况。比如，纳入《条例》调整范围的文明祭扫行为是否属于法律调整的范围是不明确的，立法者可以裁量决定是否对其立法。在法治建设的初期，由于诸如立法资源不足等方面的原因，立法者没有将其纳入法律调整的范围，立法特别是国家层面的立法在文明祭扫方面就存在空白。但是，随着立法者立法能力的不断增强，尤其是地方立法权的日益活跃，以及社会上对文明祭扫问题关注度的持续提升，就不排除会对其进行立法调整。综上所述，对类似文明祭扫这类立法者可以选择调整的文明行为进行立法，主要源于事项自身重要性的提升以及立法者立法能力的增强和立法资源的丰富;同时，这在一定程度上也体现了法律在社会治理过程中作用的扩张。

（三）道德调整事项转化为法律调整事项的情形

法律和道德的调整范围并非是一成不变的，部分事项原本由于要求较高，只有少数人才能达到，从而仅由道德调整。随着社会文明水平的提升，相关事项逐步成为社会的基本要求，多数社会成员都能够达到，此时就可以转化为法律调整的事项。同时，部分事项原本重要性不突出而仅由道德调整，随着社会的发展，被认为对社会非常重要，且有被经常违反的危险，立法者就有可能将其纳入法律调整的范围。这两种情形下的部分行为“会在某些适当的限制范围内从普通的道德领域转入强制性法律的领域”[6]（P396）。前者如纳入《条例》调整范围的公共场所吸烟行为，以前由于人们的公共空间意识相对薄弱，并且对吸烟行为会损害他人健康的认识不足，禁止社会成员在公共場所吸烟显然要求过高，因此只能通过道德规范予以调整。随着科学知识的普及以及公共空间意识的增强，现在多数人已经能够认识到公共场所吸烟对他人的危害，所以立法者就可以将其转化为立法事项予以调整。后者如纳入《条例》调整范围的机动车礼让行人行为，以前由于车辆不多，机动车与行人之间的矛盾不够突出，所以机动车在斑马线前礼让行人仅仅属于道德调整的事项。但是，随着城市化的推进，城市人口数量激增，加之汽车的全面普及，现在这个问题就变得极其突出，并且道德对这个问题的解决已经力有不逮，故立法者就可以且应该通过立法对其加以调整。

正是基于以上的认识，实践中通过法律来促进文明行为也不乏立法实例，特别是法治先发国家和地区。比如，新加坡就通过立法对诸如随意丢垃圾、随地吐痰、违规吸烟、甚至如厕后不冲水等不文明行为作出了具体而微的规定;中国港台地区对随地吐痰、公共场所讲粗话等不文明行为也进行了详细地立法。值得指出的是，上述国家和地区无一例外地都以行为文明著称于世，我们从中也得以窥见法律对促进文明行为的积极作用。此外，中国内地部分城市如深圳市、武汉市等已经就文明行为出台了专门的法律法规。一言以蔽之，文明行为立法在法学理论上是可以证立的，在实践中也是有立法例可资佐证的。

三、文明行为立法的基本经验

作为我国地方立法工作中的一项实践创新，对文明行为进行立法调整，很可能会随着“四个全面”战略布局的推进，特别是地方立法权主体的整体扩容，而成为各地立法工作中的一项常规工作。因此，除了能够填补杭州市系统规范文明行为促进方面的立法空白之外，杭州文明行为立法对未来类似的立法还具有一定的示范意义。综观其立法的背景、过程和文本，笔者认为以下几个方面的积极经验特别具有推广价值：

（一）文明行为立法，道德教化为先

文明行为立法目的的实现，不能单纯依靠外在的法律强制，而应更多地仰仗社会公众内心的认同，这就离不开潜移默化的道德教化。杭州文明行为立法非常重视道德宣教。一方面，《条例》并非一项立法者的纯粹精神产品，其制定是以大量的道德教育活动为前提的。在这部立法出台之前，杭州市已经陆续推出了诸如核心价值观宣传教育、“最美现象”精神文化品牌培育、“诚信杭州”建设、“全国文明城市”创建、“国内最清洁城市”打造、“文明杭州”系列行动、公民道德教育实践等一系列精神文明建设活动项目，事先对立法中所调整的文明行为进行了广泛地宣传教育，在杭州市民中已经形成了较高的共识，在此基础上再将其写入法律文本也就顺理成章了。比如，在《条例》对机动车礼让行人行为作出规范之前，杭州已经通过诸如“做一个文明有礼的杭州人”等主题活动，宣传培育文明出行风尚，“礼让斑马线”先由公交车开始，再逐步向公务车、出租车、私家车延伸，实现了80%以上的总体礼让率。另一方面，《条例》本身也非常重视道德教育。用专章规定了相关政府工作部门对文明行为的宣传教育职责，并且特别强调发挥报纸、广播、电视、网络等公共媒体的宣传教育功能，通过社会舆论对文明行为的褒扬和赞美，以及对不文明行为的批评和谴责，营造全社会鼓励和促进文明行为的舆论氛围。此外，《条例》中反复强调相关执法部门应当对不文明行为予以劝阻说服，而不能简单地对不文明行为一罚了事，这就是处罚与教育相结合的原则集中体现。综上所述，对文明行为进行立法离不开道德教化的作用，并且立法者应当借鉴道德教化的作用机制，将其导入相关立法中去。

（二）单行立法先行，综合立法跟进

文明行为内涵丰富、外延广泛，涉及到人们生产生活的方方面面，想要通过一部立法将其囊括无遗并不现实。因此，杭州文明行为立法采取的是单行立法和综合立法相结合的模式。在“法治杭州”建设过程中，有意识地将特定领域的文明行为规范纳入到相关单行法规之中，在此基础上再制定综合性的文明行为立法。其中，综合性立法旨在对带有普遍性、经常性、关注度较高的文明行为进行重点规范;并就法律调整不同文明行为的共性问题做出专门规定。比如，杭州在制定《杭州市市区道路交通管理条例》、《杭州市城市市容与环境卫生管理条例》、《杭州市限制养犬规定》、《杭州市公共场所控制吸烟条例》、《杭州市生活饮用水源保护条例》、《杭州市院前医疗急救管理条例》等单行法规的过程中，分别设定了大量的文明行为法律规范，这些规范成为制定综合性文明行为立法的前提和基础。《条例》中有很多文明行为规范就是以相关单行立法为依据的。特别是，第七章法律责任部分主要是一些准用性规范，需要“依照有关法律、法规进行处罚”，不言而喻其执行离不开相关单行法。综上所述，鉴于文明行为立法事项面广、量大、点多，因此宜采取单行立法和综合立法相结合的立法模式，通过两者之间的明确分工和紧密协作，形成较为完善的文明行为立法体系。

（三）合理归类，区别对待

如前文所述，社会中的法律属于低层次的道德，可见道德调整对象是分层的，相应的道德调整的文明行为也是分层次的，不同层次对应着不同的普及度。③杭州文明行为立法对此有充分的认识，主要体现在对文明行为进行了分类规定。按照对行为主体要求的高低，《条例》将纳入立法调整的文明行为分为两大类，分别规定于第二章“文明行为基本规范”和第三章“文明行为的鼓励与促进”。其中，第二章所列举的属于特定场合之下的文明行为，大多是日常生活中，人人需要切实遵守、积极践行的行为，是每个市民都应该达到的基本要求。比如，不闯红灯、不大声喧哗，不乱扔垃圾，等等。这些规范可行性强，且比较容易普及，所以将其作为基本规范予以优先规定。第三章所鼓励的文明行为，大多是出于为国家、社会或者他人利益而牺牲个人利益的高尚情怀，反映了行為人优良的品德和素质，值得大力弘扬和提倡，是杭州“最美现象”的集中体现，整体上属于更高层次的要求，其普及面较之于第二章中规定的行为相对狭窄，所以将其作为特别规范另行规定。此外，对不同人群行为文明程度的要求也应当有所区别，杭州文明行为立法中对此也有所体现。比如，《条例》要求国家工作人员、教育工作者、人大代表和政协委员应当在文明行为促进工作中起表率作用。综上所述，从立法技术上看，将这些文明行为分别归类，再根据实际情况，做出不同规定，有助于增强《条例》的针对性、适用性和有效性，也有助于逐步提升广大市民的文明行为意识。

（四）借助社会力量，实现各界联动

就文明行为的调整而言，道德主要依靠社会舆论压力下的自律机制，而法律主要突出国家强制之下的他律机制。后者需要特定的执法主体来承担具体的工作，而文明行为事关全体市民的日常生活，实际的执法任务是不可估量的，很难想象执法者能够全天候、无死角地覆盖全部执法领域，所以文明行为立法的突出难题就是执法力量不足。有鉴于此，杭州文明行为立法转换立法理念，鼓励国家机关之外的社会主体和市民，积极参与到文明行为立法的执行中来。比如，《条例》鼓励公民对不文明行为进行劝阻;鼓励和支持事业单位、企业、社会团体和其他组织结合自身实际，积极参与文明行为促进工作，对不文明行为进行劝阻或者举报;获得市级以上文明单位称号的企业，对本单位在文明行为方面表现突出的职工给予的奖金奖励，可以按照规定在企业经营成本中列支。从立法理念上讲，上述规定契合了国家治理体系和治理能力现代化的要求，从立法源头上改变了过去由政府主导的单中心管理格局，真正走向了政府、市场、社会合作的多元治理格局。从立法实施上讲，国家之外的社会力量和公民个人，不再仅仅是被动的立法调整对象，而且还成为立法实施的主动参与者，这能够有效地激发全体市民的主人翁精神，以及对立法的认同感，从而最大程度地弥补文明行为立法的执法力量，提高文明行为立法的执法效率。

（五）激励与惩罚并举，以激励为主

法律规则的逻辑结构包括行为模式和法律后果两个部分。前者引导人们如何具体行为，后者规定人们实际行为符合或者不符合行为模式时应承担的后果。一般立法中的法律后果偏重于惩罚，勤于对不符合行为模式的行为给予否定性评价;而不重视激励，疏于对符合行为模式的行为给予肯定性评价。④但是，文明行为广泛地存在于人们日常生活的言行举止之间，如果不是出于内心的主动认同，就难以养成行为习惯而贯穿始终。这种主动认同感的形成，更多地缘于积极的激励而不是消极的惩罚。有鉴于此，《条例》在文明行为规范的法律后果设定上，坚持以激励为主、惩罚为辅的原则。一方面，除规定了对文明行为当事人给予表彰和奖励之外，还规定了反哺回馈制度。比如，建立对道德模范、志愿者等文明先进人物的困难帮扶制度;维护见义勇为人员的合法权益，并提供必要的法律援助;对于无偿献血、自愿捐献器官的个人，给予其本人、亲属在医疗救助方面的优先或者优惠待遇，等等。另一方面，虽然专章规定了对不文明行为的处罚条款，但主要是针对少数典型的、群众反应强烈的不文明行为。同时，由于处罚只是手段而非目的，目的在于减少乃至杜绝不文明行为;实现目的并非只能依靠处罚，处罚只是手段之一。因此，《条例》在行政处罚之外，还创造性的引入了公共信用信息平台机制，对不文明行为信息予以记录，以警示相关行为人。

四、文明行为立法应当注意的问题

文明行为立法在立法理论和立法实践上均具有较强的创新性，我们对相关问题的认识很多还处在探索阶段而具有不确定性，但是以下几个方面的基本共识应当成为当前和未来探索文明行为立法的基础性前提。

（一）文明行为立法及实施不能忽视道德机制

在法治发展史上，曾经有一段时期，人们迷信法律是无所不能的，认为其可以解决国家治理过程中的所有问题。这种法律万能主义已经被证伪，仅从我们当前强调依法治国与以德治国相结合这点上，也足以说明法治只是治国理政的基本方式，而不是唯一方式，某些领域是法律调整不好、调整不了，而需要交由道德来调整的;即使在可以由法律调整的领域，也不能全然忽视道德机制的作用。文明行为就是一个不能为法律完全覆盖、离不开道德调整的领域，立法者只能对照上文所指出的具有立法可行性的几种情形，选择立法条件成熟的文明行为，谨慎地对其立法。如果不加区别地对文明行为予以全面立法，将大多数人都做不到的、只能由道德调整的文明行为法律化，就容易造成立法严苛。虽然部分国家依靠严刑峻法取得了良好的社会治理效果，但是考察我国及其他国家的历史，实际情况却并不尽然，甚至会出现严格立法、普遍违法、选择性执法的窘境。因此，我们应当客观理性地看待法律对文明行为的促进作用，合理地确定文明行为立法的范围，避免以法律代替道德包办一切社会事务，堕入法律万能主义的泥淖。同时，文明行为立法只调整了有限的文明行为，当前和未来文明行为促进工作的重点，固然是制定及实施文明行为立法，但是也不应当顾此失彼，忽视除此之外的只由道德调整的大量文明行为，仍然应当对其常抓不懈。更为重要的是，在制定和实施文明行为立法的过程中，由于相关文明行为也受到道德调整，因此要兼顾并借鉴道德作用机制，注重运用说服教育等柔性手段，不能过于依赖强制性手段，抑或只关注《条例》中强行性规范的实施，而忽视任意性规范的实施。

（二）准确把握文明行为立法的时机和权限

我们前文曾讨论推行文明行为立法的客观基础，需要进一步指出的是，由于我国经济社会发展的不平衡，并非任何地方在当下均具备上述客观基础，整个国家层面在短期内更难以具备。因此，现阶段文明行为立法的主体应当以有条件的地方为宜，待未来国家整体发展水平更高，文明行为立法技术更加成熟时，可以视情况推进国家层面的文明行为立法。同时，鉴于这种文明行为立法地方先行的推进模式，按照“依法立法”的要求，尚有一些立法权限方面的问题需要我们作进一步思考。首先，《立法法》在整體性扩充地方立法权主体的同时，将设区的市立法事项范围限定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，其限制意义是不言而喻的。[7]进而，设区的市是否有权就文明行为进行立法尚且存疑待决，而鉴于文明行为地方立法的大量涌现，全国人大及其常委会应当适时对此作出专门解释。⑤其次，文明行为地方立法中的一些具体规定也存在立法权限的问题。比如，《条例》中规定，将不文明信息作为行为人个人信用信息予以记录。这究竟属于什么性质的行为，是行政处罚还是行政强制抑或是其他性质的行为？如果是行政处罚，在没有上位法依据的情况下，地方性法规就无权规定。因为按照我国行政处罚法的规定，除了该法明文规定的六种处罚之外，只有法律和行政法规可以规定其他种类的行政处罚。⑥如果是行政强制，在没有上位法依据的情况下，地方性法规也无权设定。因为按照我国行政强制法的规定，地方性法规只能设定查封场所、设施或者财物和扣押财物两种行政强制措施。⑦再如，《条例》规定行政执法人员在查处违法的不文明行为时，有权要求行为人出示有关身份证明文件证实身份。显然，这里的身份证明主要指居民身份证，但是按照我国《居民身份证法》的规定，这不属于公民应当出示身份证件的法定情形，且《条例》不属于法律、行政法规，也无权作出特殊规定。⑧

（三）注重建立健全文明行为立法的配套制度

鉴于立法能力和技术等方面的限制，立法者不可能也不会对立法事项作出面面俱到的规定，因而在立法实施过程中，仍然需要就具体问题制定配套制度。这一点在文明行为立法中尤其突出，法律之所以回避许多文明行为而交由道德调整，就是因为立法之后难以执行，即使对于可以立法调整的事项，也大多作一些原则性的规定，留待执法者根据实际情况和程序正当的要求进一步细化。比如，《条例》引入了将不文明行为信息记录到行为人社会信用信息中这一创新举措，但是对哪些不文明行为可以记录以及在什么情况下可以记录、该记录是否可以消除及消除的条件、该记录信息应当怎样进行共享、当事人若对此不服应当如何救济等问题均没有明确规定。如果在实施过程中不能进一步制定配套制度有针对性地回应上述问题，那么相关立法规范就很难具有实际可操作性，进而很可能会成为一纸具文。

（四）加强文明行为执法主体之间的分工协作

一部法律的执行往往涉及到不同的执法主体，各自承担不同的执法任务，需要对彼此间的职责予以明确。《条例》以列举的方式对相关行政执法主体的职责进行了规定，一定程度上避免了相互之间因职责不清，造成推诿、扯皮和管理缺失。但是，这样的分工规定是否合理有效，还需要在立法实施过程中不断检验;立法者也要根据实际执行情况，对其予以进一步的评估和优化。同时，我们还应当充分重视不同行政执法主体之间的协作问题。比如，《条例》规定“违法行为人拒不提供姓名、地址、联络电话或者拒绝出示身份证明文件证实其身份的，现场行政执法人员可以按照规定通知公安机关进行现场查验”。这条规定就涉及文明行为执法主体与公安机关之间的协作问题。考虑到文明行为立法涉及面非常广泛，相应的执法任务必然会非常繁重。如果一旦遇到违法行为人拒不提供身份信息的，行政执法人员都通知公安机关进行现场查验，那么势必会造成公安机关执法任务的井喷。在公安机关执法力量本就总体吃紧的现实背景之下，如何实现公安机关与文明行为执法机关之间的有效协作，是需要我们在《条例》实施中进一步探索的问题。一方面不至于因为协助文明行为执法，而严重影响公安机关既有的执法工作;另一方面也不至于因为公安机关的协作不到位，而使得该条款最终沦为“睡眠条款”。

五、结语

社会成员行为整体的文明程度，是一个社会文明水平高低的重要标杆。因此，任何社会都积极主动地采取各种措施来促进文明行为，传统上主要通过道德规范来实现这一目的。杭州文明行为立法之举不是为了创新而创新，其不仅是杭州客观的立法条件成熟后的逻辑必然，而且是因为立法自身就具有促进文明行为、提升社会文明水平的重要价值。一是通过立法，能够使文明行为促进的各项工作都有法可依、有章可循。比如，将社会所积极倡导的文明行为和所极力反对的不文明行为，以立法的形式明确规定下来，从而能够给社会成员以确切的指引，有利于避免道德调整模式之下行为标准的模糊和多元，有利于减少社会成员对于文明行为认识上的含糊和行动上的无措。二是通过立法，将文明行为推进过程中有益的实践经验固定下来，形成推进文明行为工作的长效机制。比如，明确规定专门的责任主体持续推进文明行为促进工作，有利于避免道德调整模式下相关责任主体不明乃至缺失的问题。明确规定文明行为执法的程序和职责，有利于避免执法者的恣意和怠惰，使得这项工作能够具有较强的可操作性，从而能够得到切实的实施。三是通过立法，能够强化文明行为促进工作的权威性和公信力，从而提升文明行为规范的执行力度。比如，立法设定了明确的法律责任，既能够做实对文明行为的激励措施，也能够强化对不文明行为的处罚力度。有利于避免道德调整模式之下，对文明行为的激励和不文明行为的处罚均应对乏术，进而造成文明行为得不到充分的肯定，不文明行为也得不到有效的遏制。当然，作为一项实践创新，文明行为立法如何全面兑现上述价值还需要我们给予持续的关注和精细的研究。

[ 注  释 ]

①  笔者在百度搜索引擎中输入“杭州文明行为立法”进行搜索，可以获得68万多条检索结果。其中，人民网、新华网、中国青年网、中国文明网等主流媒体均对此做了专题报道和讨论。

②  在“北大法宝”法律法规——地方法规规章数据库中，笔者在“法规标题栏”输入“文明行为”一词，进行检索。结果表明，截止2018年11月21日，已经有24部有关文明行为的地方性法规出台。其中，在杭州（2016）之前的有深圳（2013）和武汉（2015）两地，在杭州之后的有青岛（2016）、乌鲁木齐（2017）、淮南（2017）、宁波（2017）、滨州（2017）、贵州（2017）、绍兴（2017）、鄂州（2017）、荆州（2017）、舟山（2017）、太原（2017）、辽阳（2017）、抚州（2018）、郑州（2018）、石家庄（2018）、莱芜（2018）、临沂（2018）、威海（2018）、宣城（2018）、晋城（2018）、龙岩（2018）等二十一地。此外，兰州市（2017）制定了有关文明行为的政府规章。从时间上来看，相关立法绝大多数都是在修改立法法扩充地方立法权主体之后出台，并且有越来越密集的趋势。

③  在法律与道德关系的讨论中，道德规范的层次是取得共识的。比如，学者富勒即主张道德有义务的道德和愿望的道德之分，各自对应着不同的规范要求，且对法律有着不同的意义。参见[美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第7～11页。

④  这一点可以从我国法理学教材中有关法律规范逻辑结构的讨论中看出来，有一种颇具代表性的观点认为法规范的逻辑结构包括：假定、处理和制裁。其中，制裁就是法律规范中规定的违反该规范时，行为人将要承担的法律责任。顾名思义，这里的制裁只包括不利的法律后果而难以涵盖褒扬奖励。参见沈宗灵：《法学基础理论》，法律出版社1982年版，第256頁。

⑤  事实上，地方立法权限问题在立法法修改过程中已经引起了各方面的注意。比如，全国人大常委会法工委主任李适时指出，“对遇到确实可能超越地方立法权限的问题，要向地方党委汇报清楚，必要时可与省、自治区沟通，取得指导;仍不清楚的，还可以通过省级人大常委会同全国人大常委会法工委沟通。”李适时：《进一步加强和改进地方立法工作》，载《中国人大》2016年第18期。同时，《中华人民共和国立法法》第七十二条规定：“法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定，从其规定。”这表明立法法为顾及设区的市立法事项范围的灵活性也作了相应的制度安排。

⑥  《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告;（二）罚款;（三）没收违法所得、没收非法财物;（四）责令停产停业;（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;（六）行政拘留;（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”

⑦  《中华人民共和国行政强制法》第十条第三款规定：“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。”

⑧  《中华人民共和国居民身份证法》第十四条规定：“有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：（一）常住户口登记项目变更;（二）兵役登记;（三）婚姻登记、收养登记;（四）申请办理出境手续;（五）法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。”

[参考文献]

[1]  本书编写组.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.

[2]  马克思恩格斯全集：第6卷[M].北京：人民出版社，1972.

[3]  沈宗灵.法理学[M].北京：北京大学出版社，2014.

[4]  周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2009.

[5]  习近平.法律是成文的道德道德是内心的法律[EB/OL].（2016-12-12）[2018-11-21]http：//www.china.com.cn/legal/2016-12/12/content_39894304.htm.

[6]  [美]E·博登海默.法理学：法哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，2010.

[7]  程庆栋.论设区的市的立法权：权限范围和权力行使[J].政治与法律.2015，（8）.

责任编辑：范瑞光