PPP项目咨询中存在的问题分析

刘瑞强

摘要：政府和社会资本合作模式，也称 Public-Private-Partnership，即在方式上，政府使用特许经营、股权合作和购买服务等;在相互关系方面，风险分担、与社会资本利益共享和长期合作;其目的是使公共产品和服务供给能力以及供给效率正向增长。为促进PPP项目的加快落地，政府部门制定了一系列相关政策。本文通过对PPP项目咨询中存在的问题挑战和PPP项目面临的进行分析，并提出了相应的对策与建议。

Abstract： Government and social capital cooperation mode， also known as public-private-Partnership， means that the government uses franchising， equity cooperation and purchasing services; in terms of mutual relations， risk sharing， benefit sharing and long-term cooperation with social capital; its purpose is to make the supply capacity of public goods and services and supply efficiency increase positively. In order to accelerate the landing of PPP projects， government departments have formulated a series of relevant policies. In this paper， the problems and challenges of PPP project consultation and PPP project are analyzed， and the corresponding countermeasures and suggestions are put forward.

關键词：PPP;项目咨询;问题分析;对策建议

Key words： PPP;project consultation;problem analysis;countermeasures and suggestions

中图分类号：F283                                         文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）20-0036-03

0  引言

在基础设施及公共服务领域采用PPP模式进行建设，可以有效降低政府债务风险，缓解政府的偿债压力，弥补政府财政资金的不足，提升基础设施和公共服务水平和效率，更大限度满足人民群众对公用基础设施和公共服务的需要。

截止到2015年6月，国家和地方政府已经对社会公布的PPP项目总投资额接近4万亿，采用PPP运作方式正在成为政府基础设施和公共服务领域的主要建设模式之一。PPP项目如何有效地运作，目前并没有成熟的做法和经验可以借鉴，但是面对PPP项目的迅速推广，政府部门需要咨询机构提供与PPP项目相关的财务、法律、管理和技术等咨询服务，目前就国内而言能为PPP项目提供全面的咨询服务的专业机构非常少，具有实际项目经验的更少[1]。总结了近几年PPP项目咨询服务实践，文中所述问题值得相关政府、建设单位和咨询机构重视。

1  PPP项目简介

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指在政府和私人组织之间建立伙伴关系，以便根据特许协议提供某些公共产品和服务。顺利完成合作的前提是基于合同中清楚地明确了双方的权责与义务，并且最终目的是为合作伙伴取得比个人行动更有利的结果[2]。

公私合作模式（PPP）与其他国家不同的是政府参与了整个运作过程，正因为这一原因备受国内外关注。PPP模式以特许经营权的合作形式让社会实体（企业）承担部分政府责任， 这降低了政府的财政负担率以及社会实体的投资风险性，并且建立了政府与社会实体“利益分享，风险分担和全面合作”的共同体关系[3]。PPP模式的适用范围是：公益性较强的废物处理或其中的一部分，例如危险废物处理、生活垃圾焚烧以及垃圾填埋处理。这种模式对选择合作项目的合理性与适用性要求较高，并综合考虑多种因素，如政府参与的形式，程序，渠道，范围和程度。这是一个值得探索和深思的问题[4]。

PPP项目的显著特征为以下几点：①项目具有广泛适用性。项目主要适用于政府有相应责任且满足要求的市政公共服务设施和基础设施等多种项目。②项目实施的主体的涉及面广。主要涉及到与政府有关的部门（资金主管、行业主管和基金监管人等）、与社会资本有关（金融，法律，监督，勘察设计，招标代理等）、与建筑投资有关（材料供应，设备制造，建筑安装等）以及与操作维护有关（维护，检查和操作保证）。③项目采购方式具有高复杂性的特征。原因是项目的投资规模高、运营周期久以及风险性高的特点。有效平衡各方的风险和利益的方法是选择合作伙伴的重要因素之一。这种情况下，要进行多因素多方面考量，不能将引号作为考量单一因素。④项目施工管理的高严格性。目前，由于在建设项目正式建设之前的早期准备工作的复杂性，对其技术的严格度增加[6]。不同投资主体对不同阶段和不同的管理任务要求严格度不同。

2  PPP项目咨询中存在的问题与机遇

2.1 PPP项目咨询中存在的问题

PPP项目如何有效地运作，目前并没有成熟的做法和经验可以借鉴，但是面对PPP项目的迅速推广，政府部门需要咨询机构提供与PPP项目相关的财务、法律、管理和技术等咨询服务，目前就国内而言能为PPP项目提供全面的咨询服务的专业机构非常少，具有实际项目经验的更少[1]。这必然使PPP咨询服务市场在实施过程中存在一定的缺陷，主要有以下几点：

①咨询服务机构单位（企业）的资格条件模糊。根据某地提供的PPP咨询服务入围名单，共涉及数十个行业、专业，甚至是涉及到服务市场供应领域。单位（企业）类型分为以下几种：工程类咨询、建筑服务咨询、评估类咨询（如资产评估）、管理类咨询、投资类资询以及设备供应企业和建筑服务企业。在中国目前的服务需求市场上，咨询服务机构的单位的兼容性和参与度是前所未有的。认为PPP项目咨询服务就像一个大型综合服务超市并没有言过其实，因为咨询服务机构单位（企业）的资格条件模糊使得很多行业的企业都能参与其中，并通过其达到自己的目的。

②咨询服务人员素质低和咨询服务机构单位（企业）的资质要求低。例如，某些地区对咨询服务项目和规划服务项目采购标准为：“依法提供税务登记证、组织机构代码证、营业执照;被授权人身份证及授权代表本单位的证明、法定代表人授权书;依法提供招标代理机构出具的保证金交纳凭证（原件）;投标单位应提供参加政府投标活动前三年内无重大违纪活动的书面声明，并且具有良好的商业信誉;提供在国内两年中PPP项目咨询服务业绩或国内工程咨询项目业绩。”其中一部分条件并没有什么区分度，基本上工程咨询单位各个等级的企业都能满足，唯一具有区别度的要求是PPP咨询服务绩效或国内工程咨询服务绩效。这种没有区别度的招标采购方式的目的令人深思。

③咨询服务的服务需求的低层次性。例如，在某些地区PPP项目进行招标咨询服务时，内容主要包括两个方面：一是咨询类服务;二是评估类服务。然而，在实际中具体的项目阶段中咨询服务机构独立完成的也只是在项目采购阶段的资格预审文件的编制工作以及具体的资格预审采购工作，除此之外，咨询服务机构独立完成的工作就是本身其服务内容包括的一大类别，即评估类服务，包括中期评估、风险评估和绩效评估等服务。咨询服务机构在其他项目阶段的工作只是扮演一个协作作用，低专业性要求。也就是说，这部分咨询服务机构的工作可替代性大，即核心竞争力低。总的来说，服务的层次较低，这就会限制这一行业的发展前景。

④咨询服务收费标准不统一，缺乏付费标准的规定，付费节点以及付费金额没有明确依据。比如，某些地区参照国家计委《关于印发〈建设项目前期工作咨询收费暂行规定〉的通知》（计价格〔1999〕1283 号）规定：“工程项目咨询服务收费按照项目投资额进行计算，并按照工程的复杂程度调整系数，导致工程咨询服务内容与费用额度不匹配。根据相关规定PPP项目费用标准如下：项目投资额小于1000万，咨询服务费为1.6万到4万，PPP项目物有所值评估费一般为0.8万到2万之间;市政工程、生态建设、环境保护行业和交通运输相关调整系数为0.8;项目复杂程度调整系数为1。按照上述计算方法，工程项目投资额小于1000万时，服务费金额的范围为2.4万-4.8万。”但是当地政府收费标准如下：“工程项目投资估算金额在100万以内的，按照1.5%的比例收取费用，工程项目投资估算金额在100-500万时，按照0.8%的比例收取费用，工程项目投资金额为500-1000万时，按照0.45%的比例收取费用，应收费金额差额累计高达6.95万元;工程项目投资估算金额500万元，按照1‰的比例收取费用，工程项目投资估算金额500万-1000万元，按照0.7‰的比例收取费用，应收费金额差额累计0.85万。政府收费比例相较于PPP项目高出很多费用，但是PPP咨询服务机构承担更多的项目工作。”

2.2 PPP模式为工程咨询行业带来的机遇和挑战

虽然PPP模式存在着一些问题，但是机遇也随之而来。

①由于PPP模式的应用，工程咨询行业快速发展是大势所趋。

目前，我国PPP模型只在一小部分的公共服务和基础设施项目中进行实行，反向考虑，未实施的部分占很大的比例，所有，对于PPP市场的发展来说，前景十分广阔，这为工程咨询业提供了极大的发展空间。所以说工程咨询行业的快速发展是大势所趋的必然结果。

②需迫切规范调整PPP项目的市场。由于PPP项目能够作为一种融资工具，有些地方政府利用PPP项目这一功能性特点来提高经济增长。在这个过程中，并没有利用PPP项目提前进行进一步的评估，比如考察评估其财政承担能力;不仅如此，由于过分关注短期经济增长，在实施过程中模糊相应的法律规范，降低实施过程中的法律法规严格性，这样会导致一个问题的出现，即使得项目风险承担能力弱，从而，实施过程中PPP模式的劣势明显超过优势。

③工程咨询业的服务质量良莠不齐。在市场上，可以从三个方面提高服务水平，第一个方面是行业本身;第二个方面是政府;第三个方面是各个工程咨询单位。行业本身存在的自律性可以自行进行约束从而提高服务水平;政府进行扫描式的全面监督管理;工程咨询单位积极配合政府部门的各方面的工作，比如，配合创新管理体系的建立，并合理利用所有的资源甚至是人力资源。在组织建立上，激励机制的完善十分重要，这可以增强全队成员的积极性与使命感，从而提高企业的服务水平进而形成企业自身的高竞争力。

3  对策与建议

3.1 加强对工程咨询业的整体规划、监管以及支持

首先，要有全局意识观，做好整体规划，尤其是在PPP项目运作过程中，充分显现咨询业的优势，政府相关部门必须依据实际情况对以国家的角度或者以工程咨询单位的角度进行统筹规划。项目咨询服务机构的作用是为工程项目提供服务，包括进行筹划、策划、监督和鉴证等，并且在项目的运营和管理中承担一定的责任。项目咨询服务机构不仅仅承担项目的信息传递，而是在信息识别，转让，交接等工作中承担重要角色，负责的任务有：规划，规划，监督和特定项目的验证，在附有权利的同时也承担一定的责任 [7]。在中国现在的发展趋势中，制度上的适应性要求高，所以要对制度的实际运用和规范运用进行深度研究，从而提高工程咨询业布局的准确性与适用性以及行业规模与结构的规范性，进行过程独立化经营处理。二是增强监管强度。深思PPP项目在工程造价咨询行业的有利之处的必要前提是对运作管理全面加强监管强度。在PPP项目立法过程中，政府的理念必须从一而终坚持物有所值，并对公司的经济能力进行评估。不仅如此，应对公司财政方面的监管到位，严格控制公共预算支出0%的重点边界线，并对金融部门运用进行全方位的全面分析的方法辐射监管来达到高效评估项目的目的。

3.2 拓宽PPP项目咨询业务服务边界

为了拓宽PPP项目咨询业务服务边界，工程咨询机构应创建并完善PPP部门，在部门人员方面应完备部门人员（律师，注册会计师，项目经理，成本工程师和咨询工程师等）;在风险方面，应分析并控制风险，制定完善的合同，加强过程管理，提高咨询与评估工作的服务水平，以确保项目的顺利进行。所以说，一旦PPP项目咨询业务服务的范围辐射面增加自然而然会提高PPP项目咨询的市场竞争力。

3.3 工程咨询协会在各主体之间扮演协调与保障的角色

为了使得PPP项目咨询业进一步发展，工程咨询协会的存在意义重大。工程咨询协会主要是协调与政府的关系，比如政府与社会、企业和私营部门之间的关系。然后在政府的监督下完善的各项规定，并灵活分析现实并调整管理方法，从而，将工程咨询协会在各主体之间的沟通协调作用充分发挥，并最终达到服务保障的目的。

总而言之，国家不管是在政策上还是经济上都在为PPP项目的顺利实施铺路，这必然会为PPP项目的发展增速，采用PPP模式的基础设施及公共服务领域会为人民带来福祉的同时提高经济增长。因此，本文的研究的重要性也就凸显了出来。

参考文獻：

[1]王翔.工程造价咨询企业开展PPP项目咨询业务流程再造研究[D].天津理工大学，2017.

[2]雷进忠.浅谈PPP咨询服务[J].工程技术：全文版，2016I（11）：00083.

[3]米洋，李爱玲.PPP模式下工程咨询企业的发展问题探讨[J].工程经济，2017.

[4]谭志国.PPP推进过程中的问题与建议[J].浙江经济，2015（10）.

[5]李灯强，陈莉莉，邓腾.PPP发展的意义、问题及建议[J].学习月刊，2016（22）.

[6]任晓晖.PPP模式下工程咨询服务的实践与思考[J].工程技术：文摘版：00153.

[7]朱新民.我国PPP模式发展的现存问题及对策研究[J].冶金丛刊，2017（8）.