基层政务公开现状调查及标准化需求研究

王 威，徐 剑，陈思嘉

（广东省标准化研究院，广州 510220）

1 研究背景

公开透明是法治政府的基本特征。政务公开，就是要让权力在阳光下运行，这对增强政府公信力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。党中央、国务院高度重视政务公开工作，近年来作出了一系列重大部署。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016 年2 月印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》（中办发〔2016〕8 号，以下简称《意见》），旨在推动解决目前存在的公开理念不到位、制度规范不完善、工作力度不够强、公开实效不理想等问题，文中重点提到要推进政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开（以下简称“五公开”）以及重点领域信息公开，不断扩大公众参与，回应社会关切。2016 年11 月，国务院办公厅印发的《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》（国办发〔2016〕80 号，以下简称《实施细则》）对进一步推进“五公开”、加强政策解读、回应社会关切、公开平台建设等工作提出了更细化的要求。

基层政府直接联系和服务群众，既是中央和省市级政府的各项方针政策的落实者，又通过制定直接影响人民群众生产生活的政策来具体管理行政辖区内的各项行政事务。基层政府政务公开做的好不好，直接影响人民群众的获得感。本文通过政务公开第一平台——政府网站进行广泛调查，全面了解我国基层政府政务公开工作现状，为我国今后一段时期的基层政务公开国家标准的制定打下基础。

2 调查对象及内容

本文重点选择国务院办公厅《开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案》（国办发〔2017〕42 号）中规定的试点区县进行调查，同时兼顾未参与此次试点的省份及适当考虑东西部地区的代表性。重点调查所选区县政府网站的政务公开栏目设置及公开内容情况，涵盖政府信息公开指南、政府信息公开目录、“五公开”、政策解读、回应关切、权责清单、公共服务清单、决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开等方面。需要说明的是，本文调查素材最后更新于2019 年3 月底，所展开的分析工作都是基于此时间节点前的区县政府网站政务公开情况。

3 调查结果与分析

3.1 政府信息公开目录

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）规定，行政机关应当编制、公布政府信息公开目录并及时更新。政府信息公开目录包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。然而，无论是《条例》，还是国家其他政务公开相关指导性文件，对政府信息公开目录的编排样式、内容明细及基本规范等都无具体规定。另外，《实施细则》提出了“主动公开基本目录”的概念，要求在2018 年年底前，国务院各部门应全面完成本部门本系统主动公开基本目录的编制工作。政府信息公开目录与主动公开基本目录的关系如何，目前也无明确的说明。部分部委将两者糅合为一个概念，即“政府信息主动公开基本目录”，如工业和信息化部、环境保护部；部分省份直接将两者等同为一个概念，称为“主动公开基本目录（政府信息公开目录）”，如广西省。根据调查，目前各基层区县使用的大都是政府信息公开目录或信息公开目录的称谓。

关于政府信息公开目录的编制模式，可分为两种：一种是按照传统意义上的目录结构，根据一定的分类方式进行编排（以下称为“显式目录”），这是大部分区县都采用的模式；另一种是提供“政府信息公开目录”的链接，点击则直接链接到政府网站已有的某个信息模块或下属部门的主页（以下称为“链式目录”），如上海市普陀区、深圳市罗湖区等。此外，还有少数地区只是列出了政府信息公开目录包含的内容分类，是静态文本，并无法通过目录获取具体信息。对于按照“显式目录”编排的政府信息公开目录，各区县也有不同的编排做法，主要包括三种：一是整个区县按照固定结构统一编排一个目录，如北京市东城区、安徽省定远县、甘肃省武威市凉州区、云南省昆明市五华区、黑龙江省哈尔滨市道里区、江苏省无锡市滨湖区等；二是区县下属的部门各自独立编排目录，如广州市海珠区、上海市浦东区等；三是市级层面统一目录样式，各下属区县在市级统一平台上公开该目录，如四川省成都市新津县等。

关于政府信息公开目录中的内容，各区县差异也非常大，大致可分为两类：一是简约型，即目录中只列出机构管理、政府文件（规范性文件、规划等）及少量其他信息，如北京市东城区；二是全面型，即除政府基本信息外，还将政府行政过程中涉及的管理和统计信息全部纳入目录，如内蒙古呼和浩特新城区。总的来看，调研区县网站的政府信息公开目录都将政府机构、规范性文件、规划计划等作出了较详细的公开，但业务类、统计数据类信息是否需要纳入该目录存在非常不同的认识，导致目前政府信息公开目录的内容量存在巨大差异。

3.2 政府信息公开指南

根据《条例》规定，行政机关也应组织编制、准确公开、及时更新政府信息公开指南，其内容包括政府信息的分类、编排体系、获取方式和政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、互联网联系方式等。所调查的区县基本都编制和公开了政府信息公开指南，并在内容上存在如下特点：一是指南的结构基本上都包含三大块，即主动公开、依申请公开、监督保障；二是只有少数区县（如深圳市罗湖区、甘肃省武威市凉州区、云南省昆明市五华区）的指南对主动公开的部分作出了较细化的规定，大部分区县则只是简单陈述遵循《条例》的规定；三是指南中的依申请公开部分是所有区县重点表述的内容，清晰详细地对申请方式、程序、资费等方面作出了指引；四是大多数区县都统一编制了政府信息公开指南，少数地区（如上海市浦东区、四川省成都市新津县）下属每个部门也分别编制了指南，但内容上实际并无明显细化和不同。

3.3 政务“五公开”

《条例》文本中并无提到“政务公开”，而是对“政府信息”作出了定义。现行法律、法规和规范性文件均没有对“政务公开”的内涵外延作出明确界定。目前对“政务公开”与“政府信息公开”的关系在学术界也存在截然不同的认识。一种观点认为“政务公开”的主要内容是行政机构把行政事务公开，具体内容主要包括行政机构在履行职责中所依据的法律、程序和结果，而“政府信息公开”的范围范畴要远大于政务公开的范围范畴，不仅包括行政机构内部信息的公开，还包括政府执掌的公共信息及一切可供公开信息的公开。[1]另一种观点认为“政务”包括公权力运作的动态的活动和静态的信息，而“政府信息”仅指行政权运作的静态信息和行政权运作获取的静态信息，“政务公开”不管是公开的主体还是公开的内容都包括“政府信息公开”。[2]此外还有一种观点认为政务公开的概念有广义和狭义之分[3]，内涵差异巨大。在实践层面，基层政府所进行的“政务公开”基本等同于《条例》中的“政府信息公开”。

政务“五公开”是《意见》中提出的，但文中并未对“五公开”给出明确定义，只给出了初步的解释性说明。本报告调查的基层区县在政务公开工作中，对“五公开”的理解有所差异，具体做法和表现形式上也各有不同。部分区县并未进行政务“五公开”的显式分类；部分区县进行了政务“五公开”信息分类，但是并未明确划分标准，如浙江宁波江北区、四川成都新津县；部分区县不仅通过政务“五公开”专题对政务信息进行分类，而且给出了划分的标准，如上海市普陀区、安徽省滁州市定远县、内蒙古呼和浩特市新城区等，见表1。由于没有统一的政务“五公开”定义和划分标准，各地区通常的作法是将自身已有的网站栏目归并到某一个“公开”类型而完成“五公开”信息分类，由此造成各区县划分方案明显的不一致，例如安徽省滁州市定远县的管理公开包括16 类信息，而内蒙古呼和浩特市新城区只包括5 类信息。

表1 部分地区政务“五公开”的分类

3.4 政务公开的清单式管理

清单式管理是当下格外强调的重要思想方法和工作方法之一。中央在很多文件中就相关领域工作都提出了清单式管理要求。《意见》中提到的政务公开相关清单就包括权力清单、责任清单、政务公开负面清单、行政审批中介服务事项清单。基层实践中，多数地区将权力清单、责任清单整合为权责清单进行整体公开。本文重点调查了权责清单和公共服务事项清单的公开情况。调查结果显示，从形式上看，每个区县都公布了权责清单（或权力清单、责任清单分别编制）、公共服务事项清单（名称如服务事项、公共服务等），但编制模式不尽相同。多数省份都建立了政府服务网，除将其作为服务平台外，通常也作为公开平台，并在该平台上统一公开权责清单和公共服务事项清单，如广东省；部分省份统一开发了权责清单系统，将各级政府的权责清单及其他相关事项清单按照统一标准进行编制和公开，如黑龙江省；部分区县政府信息公开目录涵盖较全面的公开内容，其中纳入了权责清单，如云南省昆明市五华区。

3.5 政策制定、解读与回应

从政府网站栏目设置上来说，调查的区县除极少数之外都专门设置了政策公开、政策解读和群众互动等栏目，实现了政策的制定、解读与回应的有序衔接。政策文件的公开已成为政府信息公开目录的固定内容之一。基层政府在政策解读时一个共同的特点是除了采用传统的文字解读外，逐渐倾向于采用群众喜闻乐见的方式，如图文、视频等。此外，在形式上各地也不断有所创新，如广东省佛山市禅城区采用广播等形式进行政策解读与群众互动，贵州省六盘水市六枝特区采用记者招待会形式解答群众疑惑，浙江省宁波市江北区按照分类进行政策解读，包括行政规范性文件解读、民生实事工程图解、政府工作报告图解、行政规范性文件图解，让解读更具针对性。回应关切方面，基层政府采用的主流方式为电话咨询和网络问答，同时在不断加大微信微博等新媒体的应用，增强了敏感事件的及时释疑。

4 标准化需求分析

根据对我国代表性区县政府网站的政务公开栏目设置及公开内容等情况的调查结果，针对基层政务公开实践中做法不一、主观随意的现状，本文提炼出如下标准化需求。

4.1 制定政务公开术语标准

我国各类政务公开政策文件中关于政务公开相关的术语非常多，但缺乏统一的标准。例如《条例》中使用“政府信息公开”这一概念，《意见》则采用“政务公开”这一术语。由于相关概念、术语无统一标准，基层区县在网站一级栏目设置时出现了诸如“政务”“公开”“政府信息公开”“政务公开”等多种称谓，这反映出基层实践中对公开的内涵是理解各异的。政务“五公开”（决策、执行、管理、服务、结果公开）也在被反复提及，但何谓决策、执行、管理、服务、结果并无清晰定义，基层也往往各自理解，即使设置了“五公开”专栏，也是较随意地进行分类，并不能为群众获取信息提供很大便利。

4.2 制定目录编制标准

《条例》规定要编制政府信息公开目录。正如前文所述，部分基层区县并未编制显式目录，而部分区县虽然编制了该目录，但也存在“简单版”与“全面版”之分。另外，在目录信息分类上，分类依据也不同，如文种、行政权力、内部行政职能等。从方便群众获取信息的角度出发，政府信息公开目录并不适宜百花齐放，应该具备基本的一致性。因此，目录是否需要显式编制，目录的结构如何确定，目录应该涵盖哪些内容，目录应该编制到哪一行政级别等等都需要标准来统一。

4.3 厘清众多清单的关系

除前文中提及的权力清单、责任清单、政务公开负面清单、行政审批中介服务事项清单外，常见的清单还包括公共服务清单、收费清单、前置审批事项清单、事项监管清单、重大行政决策事项清单、行政审批负面清单、产业准入负面清单等。此外，各地区根据上级要求和自身目标，还提出了零跑腿事项清单、跑一次清单、马上办事项清单、就近办事项清单、通办事项清单、随心办事项清单、轻松办事项清单、智能办事项清单等。清单如此之多，之间有何关系，一般的政府工作人员都无法完全厘清，群众也会难以理解，无法真正提升群众的获得感，且清单过多造成的维护成本也很高，如果出现信息不同步的情况，对群众也会造成不好的体验。建议统一编制基本清单，并逐步完善其要素，而不是不断增加清单种类。

4.4 制定政策解读与回应关切的指引标准

通过政策解读信息的发布，加强答疑解惑，主动回应群众关切，是提升政府公信力，保障群众知情权的重要举措。目前基层区县整体上政策解读较好，各网站也基本建立了与群众互动的版块。然而，由于各地区经济发展水平和相关人员对政务公开工作的重视程度不一，实际上政策解读和回应关切还是存在较大差异。制定该方面的指南标准，对基层政府政策解读和回应关切提供技术上的指引，对于提升我国整体政务公开水平具有促进作用。

4.5 制定公开程序标准

《条例》中将政府信息分为主动公开、依申请公开、不予公开三种类型。每种类型信息公开程序本身是不同的，各基层区县在进行此项工作时也具有一定的随意性。如何规范确定信息的属性、如何理清信息从产生到归档应经历的基本步骤、如何在保障“应公开、尽公开”的前提下避免泄密事件的发生等方面目前都缺乏统一的流程标准。因此，制定公开程序标准，绘制公开流程图，为基层政府信息公开的程序上提供有效指引，也是当下应该重点考虑的问题。

5 结语

《中华人民共和国政府信息公开条例》经2019 年4 月3 日中华人民共和国国务院令第711 号修订，自2019 年5 月15 日起施行。相对于修订前的一个显著变化，是新版《条例》将“标准化”建设纳入了规定。可以预见今后一段时期，政务公开标准化作为解决目前政务公开存在问题的重要抓手，将迎来一个建设高峰。本文全面调查了我国基层政务公开现状，从实操层面提出了标准化需求，可为我国首批政务公开国家标准的制定提供参考。