政府创业担保贷款扶持民营企业的作用探讨及建议

陈宁

摘 要：创业担保贷款是政府给予贴息扶持的一项政策性贷款，由人社部门创业贷款担保中心为创业者个人或小微企业提供担保，合作经办银行发放贷款，财政部门按规定进行贴息，用于支持个人创业和小微企业扩大就业。创业担保贷款政策自实行以来，资金支持力度不断加大，在切实减轻创业者和用人单位负担、助力“大众创业、万众创新”、扩大有效就业方面发挥了良好的引导和带动作用。然而，政策门槛较高、扶持方式较为单一等问题，限制了创业担保贷款政策作用的进一步发挥。通过对民营经济融资扶持政策的分析，聚焦民营经济面临的融资瓶颈，指出创业担保贷款在扶持民营经济的领域仍有很大的政策潜力，并提出对策建议。

关键词：创业担保;民营企业;贷款

中图分类号：F830.5        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）19-0105-03

一、国家扶持民营经济解决融资问题

改革四十年来，我国民营经济从小到大、从弱到强，不断发展壮大，成为推动我国发展不可或缺的力量。截至2017年底，我国民营企业数量超过2 700万家，个体工商户超过6 500万户，注册资本超过165万亿元。民营经济贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量，在经济社会等领域发挥了重要作用。我国毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会。

近年来，我国经济处于从高速增长到高质量发展的转型阶段，民营企业发展遭遇了一定的困难，最直接的困难莫过于融资难。针对民营企业融资难、融资贵问题，习近平总书记、李克强总理做出过指示。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上提出，“要优先解决民营企业特别是中小企业融资难甚至融不到资问题，同时逐步降低融资成本。”12月19—21日的中央经济工作会议上，习近平总书记指出：“提高直接融资比重，解决好民营企业和小微企业融资难融资贵问题。”2019年1月21日省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上，习近平总书记提出“要切实解决中小微企业融资难融资贵问题，加大援企稳岗力度，落实好就业优先政策”的要求。紧跟总书记的指示，2018年年底以来，国务院及有关部委已出台一系列政策，化解企业融资难题。如人民银行会同有关部门，从债券、信贷、股权三个融资主渠道，采取“三支箭”的政策组合，支持民营企业拓宽融资途径。工信部正在制定支持中小企业发展的系列政策措施，其中就包括推动降低小微企业融资成本、扩大小微企业信贷规模等。未来，仍会有诸多针对性举措出台。

二、民营企业融资环境不容乐观

1.间接融资环境不能满足民企需要。商业银行贷款的方式以抵押、担保为主，信用贷款非常少。不少民营企业面对银行系统的层层审批和严苛的担保条件，对贷款望而却步。当民营企业不得不去贷款時，往往要花费很长的时间，白白地错过商机。此外，民营企业获得银行贷款期限一般不超过一年，只能弥补流动资金缺口，而民营企业往往需要长期限的资金以进行技术改造和厂房设施建设。企业为了发展，要么动用流动资金进行长期建设，要么在银行贷款到期之际求助于高额利息的临时性、非正规过桥贷款，一旦企业无法获批续贷，将面临重大的经营风险和财务风险，甚至导致破产清算。“过桥难”成为民营企业融资难的一个具体表现。

2.发展依靠非正规融资环境。大部分民营企业认为缺乏融资渠道已成为其发展的严重制约，它们主要依靠民间资本来开办和扩张。调查显示，目前中小企业获得银行贷款的满足率度不到40%，通过民间借贷等融资方式筹资的企业高达77.3%，占企业融资规模的50%左右。民间借贷呈现出日趋活跃的发展势头，在一定程度上缓解了金融资源供需矛盾，但利率高、风险大、纠纷多的问题不容忽视。非正规融资具有隐匿性，使得地方政府对本地资本市场供求状况和资金投向难以把握。非正规融资往往集中于热点行业，微观经济实体投资的非理性，导致行业生产规模过剩。

三、淄博市民营企业发展情况及支持政策

淄博是一个传统老工业城市，近年来经济运行整体平稳，就业形势保持稳定，传统产业转型升级明显提速，电子商务、两化融合、“互联网+”进一步普及，智慧车间、个性化定制等新模式、新业态加快兴起，市场主体快速增长。根据淄博市统计局的公开数据，2017年年末淄博市实有各类市场主体39.7万户，同比增长18.8%。其中，私营企业10.2万户，同比增长22.5%;个体工商户28.4万户，同比增长18.1%。淄博民营经济在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用，成为推动淄博转型发展与全面振兴，以及走在前列最强劲的引擎。

支持和大力发展民营经济已经成为淄博市政府目前重要的经济发展任务和责任，各级各有关部门不断深化“放管服”改革和“一次办好”改革，认真落实中央和省市支持实体经济、民营经济发展的政策措施，在全市形成关心企业、支持企业，尊重企业家、爱护企业家的浓厚氛围。围绕山东省出台的支持非公有制经济健康发展10条、实体经济高质量发展45条、扩内需补短板促发展42条、支持民营经济发展35条等举措，市委市政府也将相继出台具体措施，为民营经济发展送去及时雨。然而，融资难的问题，在淄博市民营企业中仍然不同程度地存在。2018年底市政府在调研中发现，雷帕得汽车、盛日环保、鑫泰石化等企业反映，“中小企业从银行贷款的难度很大，成本较高，又缺少其它融资渠道，不少企业资金短缺，制约了新上项目和技术改造。”因此，建议“适当放宽企业贷款条件，降低准入门槛，灵活运用金融手段服务企业发展”。

淄博市企业融资难，也突出体现在过桥难方面。面对短期借款到期至续贷期间的资金压力，很多企业只能求助于民间借贷，利率高达日息2‰。民营企业普遍希望，政府能为企业提供金融扶持。2019年淄博市“两会”期间，有企业代表提议：政府可成立专门针对中小企业融资的担保机构，由其代替银行对中小企业进行调查论证、集体把控风险，发放免抵押贷款。

四、政府创业担保贷款破解民营企业融资难的优势及问题

1.普惠型金融对于破解“融资难”具有特殊优势。民营企业融资难的原因是多方面的，除去企业自身问题，银行逐利本性和政策不完善，是最重要的两大外因。从银行方面看，利益最大化仍然是主导思想，通过严格的价值定位、产品体系和风险管理等标准审视民营企业;随着我国经济下行压力增大，民营企业尤其是中小企业违约率较高，加剧了银行对发放贷款的顾虑。从政策方面看，尽管有一部分财政资金被用于促进民营企业发展，但这部分金额仍然较小且存在一定的门槛限制。此外，信用担保体系尚不成熟、社会征信体系还不完善、不良债权处置周期较长以及相关法律法规不健全等外部环境因素，也制约了民营企业金融业务的发展。针对民营企业融资难的问题，党的十八届三中全会提出“发展普惠金融”这一解决方案。普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。发展普惠金融，有利于降低金融服务门槛，扩大金融行业“服务半径”，填补金融服务的真空，满足如小微企业等弱势群体的金融需求，从而保护这些弱势群体平等地享有金融服务的权利。作为政府发展普惠金融的一种形式，创业担保贷款主要的客户群体是难以被正规金融机构覆盖的民营企业和个体工商户，在扶持民营企业方面，具有“小额、分散、便捷”的优势。

2.淄博创业担保贷款破解“融资难”的尝试。创业担保贷款是一项政策性贷款，需要严格按照政策规定发放。淄博市曾在政策框架内，尝试创新创业担保贷款工作思路，取得了良好的效果。一是“捆绑贷”和“接力贷”。2013年，针对当时政策额度低，只限享受一次贷款的短板，市创业贷款担保中心联合合作经办银行，推出了“捆绑一次贷”和“接力持续贷”两种贷款产品。“捆绑一次贷”是指申请人符合政策条件且有更高贷款需求，当其申请额度超过创业担保贷款最高额度时，由金融机构再给予较大额度商业贷款支持;“接力持续贷”是指对扶持带动就业人数较多且生产经营情况良好，但已超出创业担保贷款政策扶持期限的申请人，由中心协调金融机构，为其再提供一次利率较低的商业贷款的模式。这两款产品，在坚持政策规定的基础上，既有效满足了申请人的当前需求，又为其继续发展提供了资金支持，起到了“扶上马，送一程”的效果。在当年人社部与中国银行业协会联合举办的微型创业奖评审上，该模式受到专家认可，获得可持续发展二等奖。二是“商圈贷款”。为解决商圈创业者的资金需求，2015年开始，淄博市创业贷款担保中心在义乌小商品城推出了由开发商华川置业有限公司统一担保的“义乌贴息贷”，创业者个人无须提供抵押和担保。贷款推出后受到商城内创业者的欢迎，累计放款528笔、6 200万元，改善了创业者经营状况，促进了创业带动就业。三是“信用贷款”。2015年起，淄博市创业贷款担保中心尝试对征信良好、经营稳定的商户免除反担保，分两批次试点发放免反担保信用贷款70万元。在试点过程中，淄博市以“坚持稳扎稳打、坚持深入了解、坚持凡贷必审、坚持持续服务、坚持责任到人”为指导，有效完善机制、降低风险，探索信用贷款放得出、收得回、用得好的新路径。目前试点贷款已全部按时还款，回收率100%，试点取得良好成效。四是“农户贷款”。针对农户“融资难”的问题，2016年起，结合精准扶贫、“扬帆行动区县行”等活动，淄博市及区县担保中心采用社员联保、合作社保证的“公司+农户”模式，推广“合作社+贫困户”的扶贫助困帮扶模式。五是“人才贷款”。为满足大学生等人才创业资金需求，2018年，结合淄博市“人才新政23条”，淄博市人社局、财政局、人民银行联合制定了《关于印发〈关于进一步做好创业担保贷款工作推进人才优先发展措施落实的实施细则〉的通知》（淄人社发[2018]37号）文件，以地方财政资金为后盾，优先为符合条件的大学毕业生提供30万元额度的贷款。2018年，为首批申请的14户创业者发放人才优先发展创业担保贷款388万元。

3.现行政策扶持作用发挥不充分。2018年，国家出台创业担保贷款新政策，放宽创业担保贷款要求，对还款积极、带动就业能力强、创业项目好的借款个人和小微企业，可提供累计不超过3次创业担保贷款贴息。淄博市相关部门迅速落实新政策，受到创业者和民营企业的欢迎，但是他们仍然对政策有更高的期待。目前政策的限制主要体现在以下几个方面：一方面，贷款期限短、额度小。按照现行政策，贷款期限一次最长2年，3次最长6年，且还清贷款后才能再次申请，灵活性差，无法缓解企业将短期贷款多次周转来应对长期资金需求的困境。个人创业担保贷款额度最高10万～15万元，企业创业担保贷款额度根据企业反担保情况确定，对于具有一定经营规模的个人创业者和民营企业来说，实际解决资金困难的帮助不大。另一方面，贷款品种单一。淄博市创业担保贷款产品主要有个人、小微企业、人才创业担保贷款三类，但都是同一模式，利用担保和贴息以降低创业者和用人单位的金融成本。淄博市共有创业贷款担保基金余额3.4亿元，2018年度贷款发放总量为5.9亿元，按照最高放大五倍使用的標准，担保基金利用率约为34.7%，存在资金使用效率不高、杠杆作用发挥不够的问题。

五、全面发挥创业担保贷款作用的建议

1.放宽年限、次数限制。随着民营企业的蓬勃发展，现行的10万元2年、最多3次的贷款政策无法满足申请人更大规模或更持续的资金需求，不少地市根据实际情况，对创业担保贷款额度和期限进行“松绑”。如河南省洛阳市采用了“10+30”和无限循环贷的模式，利用市级财政贴息资金提供更大规模和更持续的扶持，使得小微企业能够避免到期还款造成资金链断裂的风险，支持创业力度更大。因此，如果淄博市财政能够给予资金支持，建议仿照洛阳模式，放宽创业担保贷款申请年限、次数限制。对已享受完创业担保贷款贴息扶持次数的创业者，随其经营规模的扩大和带动就业人数的增加，灵活、持续给予创业担保贷款扶持。根据财政部《关于进一步做好创业担保贷款财政贴息工作的通知》（财金[2018]22号）文件精神，已享受财政部门贴息支持的小微企业创业担保贷款，可通过创业担保贷款担保基金提供担保形式支持。因此，也建议协调金融机构为超限创业人员持续提供利率较低的商业贷款，担保中心作为担保人提供担保，不予贴息。这种方式在坚持政策规定的基础上，为创业人员继续发展提供了资金支持，实现创业扶持的延续性和稳定性。

2.为企业提供应急过桥扶持。过桥资金是一种短期资金的融通，提供过桥资金的目的是通过过桥资金的融通，达到与长期资金对接的条件，然后以长期资金替代过桥资金。应急过桥资金实行短期使用，期限一般不超过15天，确因特殊原因最长不超过30天。在济南市、厦门市、绵阳市等多个地区，都有政府部门为企业提供过桥资金的报道。政府提供过桥资金金额和惠及的企业呈逐年倍增，解决了不少企业的燃眉之急，有效防范企业资金链断裂风险，保障了民营企业正常生产经营活动和健康发展。已成为企业普遍认可、直接有效的服务措施。淄博市企业对政府提供过桥资金需求较大。2015年，淄博市政协委员、山东计保电气有限公司董事长荣博提出，希望“政府合理统筹，签订政府、银行、相关企业三方协议，有计划地扶持中小企业的过桥资金，企业可以主动地将短期流贷转换为中长期贷款”。淄博市在创业贷款业务基础上开辟应急过桥贷款业务具有天然优势：创业担保贷款中心与经办银行有多年合作基础且建立了风险共担机制。银行可利用其平时掌握信息，对企业资产负债状况、盈利能力、还款能力进行综合评估，将贷款逾期风险降到最低，政府担保基金损失的可能性极小，能够达到政府、银行、民营企业三方共赢的效果。因此，建议结合淄博市民营企业需求和发展情况，充分发挥担保基金作用，开展应急过桥贷款业务。

3.开辟“政银保”合作新模式。“政银保”模式是一种以政府财政投入资金做担保，银行等金融机构为符合贷款条件的担保对象提供贷款，保险公司对上述贷款提供保证保险的新型融资模式。该模式采取银行降息、政府贴息和保险公司降低承保费率方式，尽可能降低借款人的融资成本。通过财政、信贷、保险三轮驱动，有助于增强金融市场弱势群体增收致富的能力，提高政府资金的使用效率。近年来，广东、山东、河北、浙江等地都开启了“政银保”贷款的尝试，业务范围从最初的农业、农户发展到产业扶贫、科技创新创业、下岗职工再就业等。创业担保贷款具有贷款分散、单笔额度低、审核细致、逾期风险小的特点，适合引入“政银保”模式开展业务。淄博市创业贷款担保中心正在积极与大型保险公司对接，拟开展“政银保”合作项目，进一步降低申贷门槛，已就建立贷款风险共管、责任共担的机制等问题达成初步一致意见。

[责任编辑 吴明宇]