EPC模式在水电行业的应用现状——基于杨房沟项目的分析

刘 军，强茂山，郑俊萍，温 祺，夏冰清，安 楠

(1.中国水利水电第七工程局有限公司，四川成都610081；2.清华大学水沙科学与水利水电工程国家重点实验室，北京100084；3.清华大学项目管理与建设技术研究所，北京100084)

0 引 言

从2003年建设部颁布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》以来，总承包模式作为一种合法的、独立的建设管理模式在工程建设行业不断推广应用。然而，从监管层面的“四制”(项目法人责任制、合同制、招投标制、建设监理制)到行业实践层面的“大业主文化”都阻碍了EPC模式下总承包商单一责任制的实现。为了避免总承包模式流于形式，甚至退化为传统的DBB模式而无法充分发挥该先进管理模式的优势，国家出台了一系列政策力推总承包模式。从2005年建设部、国家发展和改革委员会、财政部联合发布《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》提出大力推行工程总承包建设方式，到2016年6月住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》强调进一步完善工程总承包管理制度，总承包模式一直是国内政策制定者、研究者和从业者不断探索的热点问题。2017年2月21日国务院办公厅正式公布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，将“加快推行工程总承包”作为建设行业改革发展的重点，在国内建设行业推广总承包模式。随着“一带一路”和中国承包商“走出去”战略的推进，EPC项目在国际工程承包市场上展现了广阔的发展前景。可以预见，EPC模式将在国内外工程建设行业得到广泛应用，迫切需要系统地研究EPC工程总承包模式的理论创新与实践经验[1-2]。

在上述行业发展背景下，我国杨房沟项目承载着水利水电工程项目对EPC模式的重要探索，以其为案例，研究EPC合同条件的应用现状具有重要的理论和实践价值。

1 水利水电工程EPC合同的应用

水电工程建设项目一般具有投资巨大，投资回收期长，技术复杂程度高等特点，传统采用DBB模式承建。但随着社会技术经济水平的发展以及建设工程业主需求的变化，传统模式日益显露出其勘察、设计、采购、施工各主要环节分割与脱节，建设周期长、效率低、投资效益差等弊端。水电工程建设中实行EPC总承包，可以克服传统模式投资大、工期长、设计和施工单位协调困难等缺点，从整体上实现对工程进度、投资与质量的有效控制，有利于提高我国水利水电工程建设的管理水平和国际竞争力。

在国际EPC模式的实施中采用既有设计力量又具有施工力量可独立地承担建设工程项目设计、施工、采购全部任务的企业作为EPC总承包商是典型的做法。然而，由于我国工程行业长期的设计与施工相分离，兼具设计施工能力的独立承包商很少，因此我国水电工程EPC管理一般采用设计单位担任总承包商，将施工任务分包给施工单位；施工单位担任总承包商，将设计任务分包给设计单位；设计施工联合体担任总承包商共同完成工程各项任务等3种管理模式。

目前，我国水电工程中EPC总承包的实施现状与特点大致如下：

(1)业主把工程的设计、采购、施工服务工作全部委托给工程总承包商并由其统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控制。业主只负责整体的、原则的、目标的管理和控制。单一的总承包商牵头使得承包商的工作具有连贯性，可以防止设计者与施工者之间的责任推诿，从而提高了工作效率，减少了协调工作量，并通过设计和施工的高度结合优化了工程设计方案。

(2)业主可以自行组建管理机构，也可以委托专业的项目管理公司代表业主对工程进行整体的、原则的、目标的管理和控制。业主介入具体组织实施的程度较低，总承包商更能发挥主观能动性，运用其管理经验，为业主和承包商自身创造更多的效益。

(3)采用总价合同，承包商承担大部分风险。总价固定的方式导致总承包商在经济和工期方面要承担更多的责任和风险，而业主在转嫁风险的同时也增加了造价。

2 杨房沟项目EPC模式应用现状调研

2.1 项目基本情况[3]

杨房沟水电站EPC项目的总承包商由中国水利水电第七工程局有限公司(占资比例60%，以下简称“水电七局”)和中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司(占资比例40%，以下简称“华东院”)联合体承担，分别负责工程的施工和设计任务。联合体实行董事会领导下的项目经理负责制。联合体组建工程总承包项目部，总承包部是联合体在施工现场全面履行合同的实施机构，项目按紧密联合模式进行运营。总承包部统一组织履约项目实施，统一进行现场项目管理。其内部管理实行统一领导、统一组织、统一规则、统一管理、分级核算。

2.2 问卷设计和回收情况

EPC模式区别于传统建设管理模式的关键特点在于其合同框架规定的管理职责归属、风险分担、收益分享和激励机制。在长期以来基于设计、采购、施工分别顺序化进行的DBB传统建设管理模式下，建设行业中推广EPC模式不仅需要实现管理模式的转变，更要实现管理理念和管理文化的转变。事实上，管理理念的转变过程不仅存在于中国建设业市场，也曾发生在发达国家；不仅存在于EPC模式的推广过程中，也是每一种工程交付模式创新的必经过程。从业人员对EPC模式的认知和适应反映了EPC项目管理现状，同时也根植于长久以来占据主导地位的DBB模式的制度环境和惯例，而杨房沟项目作为中国国内水电行业第一个真正意义上的EPC工程项目对于实现DBB到EPC模式的转变具有重要意义。

为此，此次调研从杨房沟项目EPC合同所构建的管理模式体系出发，分析其中涉及EPC总承包商与业主可能共同承担管理职责或法律责任的部分合同条款，辨析双方就各管理事项的管理职责归属、法律责任归属、管理能力对比、风险分配情况以及相互信任程度。通过问卷调研汇集一线从业人员对这些方面的观点，识别实践中存在责权不匹配、能力不匹配、激励不相容问题而阻碍EPC模式推广的关键点，反映目前EPC项目的管理现状和改进方向。据此，拟定的调研人员和对象如下：①调研人员。大型水利水电EPC工程总承包管理技术与体系研究”项目课题组(水电七局、华东院、清华大学项目管理与建设技术研究所)。②调研对象。杨房沟项目的主要参建方(业主、监理、总承包商联营体的设计和施工方、供应商等)的技术和管理人员。问卷共回收130份，其中业主39份，总承包商81份，监理10份，问卷调研受访者基本情况的概况汇总详见表1。由表1可见，大部分问卷调研的受访者具有丰富的工作经验(60%以上具有4年以上项目管理实践经验)和项目管理知识(80%以上对项目管理知识在“了解”水平之上)，故可认为问卷调研结果可以充分反映项目的管理现状。

表1 调研受访者基本情况

3 杨房沟项目EPC模式应用现状

根据调研访谈结果，从业人员对杨房沟EPC项目管理的绝大多数观点基本一致，总体上对EPC模式的优势表现出普遍认同，但也认为存在一些实施层面的困难和问题。基于问卷调查数据并结合现场访谈意见，对EPC模式对比传统DBB模式的优缺点分别总结如下。

3.1 EPC模式下项目执行的主要优势

3.1.1质量管理接口少

在常规DBB模式下，施工质量管理由施工、监理、设计、业主四方共同进行控制，管理接口和交叉多。EPC模式下，管理接口减少，责任更清晰明确，总承包方按照合同要求，能够主动深挖项目绩效潜力，工程设计和施工的结合更加紧密，总体的协调工作量下降。从业人员对质量相关管理事项的观点统计见表2。

表2 从业人员对质量相关管理事项的观点统计

注：1)责权分配的得分表示该事项的管理权限。1表示完全归属于承包商；2表示较多归属于承包商；3表示承包商和业主相近；4表示较多归属于业主；5表示完全归属于业主。2)信任水平的得分表示信任该事项不会对己方造成损失。1表示完全不信任；2表示较不信任；3表示中立；4表示较信任；5表示完全信任。3)以下各表得分的含义与本表相同。

由表2可见，双方对质量相关管理事项的责权分配情况具有较一致的认识和较高的信任水平(远高于中立水平2.5)。双方一致认为项目的质量管理职责主要归属于总承包商，与传统DBB模式相比，业主的职能转变为监管和决策。管理责任权限的清晰划分直接促进了双方在互信水平上的提升，相比于DBB模式下突出的质量监督问题，杨房沟项目中双方对于质量相关事项的信任程度较高。可见，EPC管理模式充分调动了总承包商质量管理的积极性，而业主也从很大程度上积极“放权”(质量检查事项得分不超过2.5，明显由总承包商主导)，促进了责任、权利和优势的匹配，精简了组织协调的流程环节。

3.1.2高效的工程进度管理

常规项目的进度管理由业主主导，承包商处于被动角色，在总承包模式下，总承包商出于对管控成本的考虑，更主动控制项目进度，以降低管理费用，减少项目成本，对总承包商而言形成了内生的动力。因此，总承包商必须通过精心安排，合理调配资源，对施工进度进行有效管理，确保在业主要求的工期内完成工程，并尽可能提前投产发电，实现各方利益共赢。从业人员对进度相关管理事项的观点统计见表3。

由表3可见，就一般进度计划的制定和赶工两种不同的情况，从业人员的观点表现出一定的差异。业主人员认为进度计划的制定应由承包商主导，而赶工期间的进度管理事项由业主主导；总承包商人员与业主人员在一般进度计划制定的责权归属方面具有一致的共识，但总承包人员更倾向于认为赶工期间的管理事项应由双方共同主导(得分2.53，接近于中立水平2.5)。虽然对责权分配的认知存在一定的分歧，但双方对于进度相关事项的信任水平较高(远高于中立水平2.5)。可见，在进度管理方面，EPC模式激发了总承包商的主动性，而访谈过程中，业主也在一般的进度计划流程中对总承包商表现出相当的信任。

表3 从业人员对进度相关管理事项的观点统计

3.1.2自主的安全管理

常规项目的总体安全管理由业主负责，参与各方按业主的要求分别负责各自的安全管理工作。在EPC总承包模式下，业主已经支付了相应的安全生产费用，项目主体安全管理责任由直接承担生产管理的总承包商负责，在隐患排查整治和安全专项措施规划上总承包商更具优势，落实更有效，总承包商严格按照安全生产标准化组织实施，保证建设安全。从业人员对安全相关管理事项的观点统计见表4。

表4 从业人员对安全相关管理事项的观点统计

由表4可见，与传统质量检查由承包商主导的模式不同，对EPC模式的安全检查，双方一致认为业主更倾向于承担主要职责，这与业主在安全管理中所承担的重要责任相关。调研过程中发现，双方对安全管理方面的探讨尤为集中，甚至深入到工程现场具体的技术细节(例如，安全系数的选取)，召开多次专家会议进行论证。在安全检查以外的方面，双方则充分发挥了总承包商对施工现场的掌控，由总承包商主导。总体而言，对安全管理相关较关键和敏感的事项，双方依旧保持了高度的互信水平。这一点充分体现了EPC模式相比于传统DBB模式的优势，尤为难能可贵。

3.1.3合理的成本控制管理

杨房沟水电站设计施工总承包合同采用总价可调合同形式，由合同价格组成形式及风险分摊原则决定了总承包商承担了大部分的投资控制风险。对业主而言，在支付了风险费用后，仅对合同约定的几项发生概率较少的风险承担责任，价格波动的风险通过合同约定的调价方式控制，并在备用金中预留了风险金额，确保了业主可以在总价范围内对工程投资进行有效的控制，不再使“超概”现象成为常态，方便了业主融资；对承包商而言，与传统模式相比，更能激励总承包商优化资源配置方案、设计方案、施工方案、采购方案，全面分析和规避履约风险，以降低施工成本，并提高此模式下的市场竞争力。表5为从业人员对成本控制相关管理事项的观点统计。

表5 从业人员对成本控制相关管理事项的观点统计

由表 5可见，双方对成本控制相关事项的认知总体一致，信任水平较高。对于材料采购支付，双方形成较明确的共识，由总承包商主导管理，从真正意义上实现设计—采购—施工一体化。对于法律和不可抗力风险引发的价格调整，业主承担了主要的管理职责和相应的风险。这样的风险划分方式符合业主管理“不确定的不确定(unknown risk)”，总承包商承担“确定的不确定(known risk)”的国际项目管理基本原理。相比于DBB模式下成本控制成为业主和承包商争议的核心，EPC模式下双方表现出一致的互信(信任水平远高于中立水平2.5)。

3.2 EPC项目执行有待关注的要点

(1)环水保、现场安保管理的责任界定不够明确虽然在EPC模式合同条件下，项目主体环水保管理的责任由直接承担生产管理的总承包商负责，但受限于法律规定，业主、承包商、监理都需要承担100%的责任。由于工期延误、工程费用等风险在EPC模式下已转移至总承包商，业主将关注重点从项目进度和费用转移到安全和质量管控上。因此，业主对总承包商的环水保、现场安保的管理变得更加严格(如2016年曾因为扬尘等原因停工2个月)，法规与合同导致的责权、风险不匹配，影响了项目的整体利益。从业人员对环水保、现场安保管理事项的观点统计见表6。由表 6可见，双方在施工现场安保、环水保两个现场管理的重要方面存在一定的分歧和一定程度的互相推诿。业主认为现场安保和环水保的管理职责应该更多的由总承包商承担(得分水平小于中立水平2.5)。总承包商则认为这两项事项应由业主主导(得分水平大于中立水平2.5)。随着项目管理与建设技术的进步，对现场管理的目标日益趋于多元化，环水保等进度、成本、质量以外的管理事项也应充分引起项目管理者的注意，在业主和总承包商间形成共识，明确管理责权的分配和处事的优先级共识。

表6 从业人员对环水保、现场安保管理事项的观点统计

(2)材料采购存在规定模糊地带，导致业主和承包商之间协调困难。材料购买过程中，合同规定除三大主材外，其他辅助材料由承包商购买，但对材料具体应当采用的标准和要求却未在合同中明确说明，导致业主采用“高标准”和“细指标”约束承包商。事实上，该问题也在国际EPC工程项目中经常出现，需要在管理实践中重点关注[4]。从业人员对材料相关事项的观点统计见表7。由表7可见，大量材料采购相关事项在EPC合同中涉及双方责权界定[5]。双方在部分事项方面的信任程度明显低于平均水平，例如，材料质量和材料采购合同管理等。这与部分事项责权不对等的现象密切相关，例如，总承包商为发包人所提供材料可能存在的问题承担主要管理职责。

表7 从业人员对材料相关事项的观点统计

4 结论与建议

总体而言，从业人员对杨房沟EPC模式的创新持认可态度，但合同条件的执行中也确实反映出，法律法规及合同界定的不够清晰，行业传统和固有理念的影响，各方在EPC项目理念和执行上存在差异，在项目具体执行过程中也存在着各种形式的合同管理问题、相互信任问题，业主介入深、人员多、管理细的现象依然存在。对承包商而言，与DBB模式下可能存在依靠索赔、变更赚取利润不同，EPC模式下考验的是承包商全方位整合资源的能力，对其前期规划、风险预测和项目管理能力提出了更高的要求，承包商需要在投标时更准确地进行项目的整体预判，才能真正在EPC模式下形成市场竞争力。