集体建设用地发展租赁住房的障碍与对策研究

叶旺

唐家岭区位示意

集体建设用地发展租赁房是积极响应党的十九大提出“以构建租购并举的住房体系为方向，着力构建城乡统一的建设用地市场”的具体措施。集体建设用地发展租赁住房不仅可以拓宽居住用地的供给来源，实现多元主体供地，补足住房租赁市场的“短板”，还能顯化集体土地资产属性，让集体农民共享土地增值收益，助力乡村振兴。然而，由于集体土地产权体系不完整、土地增值收益分配体系还未建立、收益资金管理缺乏监督、建设资金回笼周期长等制约了集体建设用地发展租赁住房，这需要通过深化土地制度改革、健全集体土地权利体系、推进集体土地市场化配置、建立利益协调与监管机制、推进多元化资本参与、创新运营模式等措施应对，进而有效推进集体建设用地发展租赁住房政策的落实，形成与国有建设用地市场的“互补”关系，进而健全“租购并举”长效机制。

党的十九大指出“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这一矛盾在城乡土地制度上尤为明显，城乡建设用地供需不匹配、利用不高效、权利不平等，不仅造成土地资源的浪费，更是成为制约乡村振兴和新型城镇化建设的制度障碍。随着城镇化的推进和市场机制的完善，集体建设用地的资产属性凸显，建立城乡统一的建设用地市场成为迫切需求。2018年1月，国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅发布《关于沈阳等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》。利用集体建设用地发展租赁住房，是中央着眼于新型城镇化发展全局做出的又一项重大改革部署，对建立健全房地产平稳健康发展长效机制，促进集体土地优化配置以及拓宽集体经济组织和农民增收渠道具有重要意义。

近年来，关于集体建设用地与租赁住房的研究主要集中在以下几个方面：一是集体建设用地流转与入市。在我国现行法律体系下，实行严格的土地用途管制制度，集体土地未经征收出让，不得用于非农业建设。同时，《土地管理法》严禁农村宅基地使用权交易，故利用集体建设用地发展租赁住房将面临宅基地入市交易等问题，在试点中需积极审慎界定用地类别和租赁对象与范围。二是住房保障政策。从1998年房改起，国家出台了一系列保障性住房管理办法、条例，通过兴建廉租房、经济适用房、危旧房和棚户区改造安置房、城中村改造安置房、农民工公寓等多种形式的保障性住房，满足了无法通过商品房市场解决住房问题的中低收入群体的住房需求，从而在全国建立起高、中、低全覆盖的住房供应体系。三是公共租赁住房。公共租赁住房由国家提供政策支持，政府通过新建、收购等方式筹集房源，是国家住房保障体系中的重要组成部分。综上，现有研究主要集中在集体建设用地流转与如何流转、入市等方面，对租赁住房的研究多集中在住房保障政策与城市租赁房建设等方面，缺乏对集体建设用地发展租赁住房的研究。基于此，本文首先梳理集体建设用地发展租赁住房的政策历程与制度演进，以北京市海淀区唐家岭为案例分析集体建设用地发展租赁住房的现实价值与面临的挑战和障碍，并提出相关对策建议。

一、集体建设用地进入租赁住房的政策演进

（一）宏观政策制度演进

学术界对农村集体经营性建设用地能否入市以及如何入市的争论与探讨从未停止。国家也在顶层设计方面对农村土地制度进行了积极的改革与探索。党的十七届三中全会就提出了逐步建立城乡统一的建设用地市场的改革方向。2014年12月，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》在中央全面深化改革领导小组第七次会议上通过审议。在经过重庆的地票制度、成都的统筹城乡发展试验、广东的旧城镇旧厂房旧村庄改造等多重实践探索之后，2015年2月，全国人大授权开展农村集体经营性建设用地入市试点的地区包括15个。2016年9月，国土资源部将集体经营性建设用地入市试点扩大到33个试点区域。2018年12月，十三届全国人大常委会第七次审议关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案，拟将包括集体建设用地流转在内的农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。

集体建设用地发展住房租赁市场改革相比集体建设用地制度改革起步稍晚一些，总体来看在在稳步推进。2017年7月，住房城乡建设部等多部门联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，明确提出“允许超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作”，正式拉开了集体建设用地发展租赁住房改革的序幕。2017年8月，国土资源部、住房城乡建设部在《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》中确定了包括北京、上海在内的13个城市进行试点，在2020年底前着力形成可复制推广的成果。2018年1月，国土资源部、住房城乡建设部批复试点城市方案，标志着集体建设用地租赁住房建设正式实施，进一步推动了集体经营性建设用地的入市改革。2019年自然资源部、住房城乡建设部发布《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，将集体建设用地租赁住房试点城市扩容为18个。

（二）北京市政策试点

事实上，早在2010年北京市就提出了相关政策的改革构想，以海淀区唐家岭为例，2010年新城项目实施后正式面向两类人群定向配租，一是具有北京市户籍的城镇中低收入家庭;二是唐家岭周边的产业园区职工。随后2011年北京市政府办公厅发文《关于促进城乡结合部地区50个重点村集体产业发展的意见》，明确提出使用集体存量建设用地建设租赁住房。2014年启动了试点工作，发布文件《关于印发北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见的通知》。在不断总结实践经验的基础上，2017年发布《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》，旨在推进土地供给侧结构性改革，落实2017-2021年集体土地供应任务，拓宽租赁住房建设渠道，建立租购并举的住房体系。2018年，北京市多部门联合发布《关于规范引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产性收入的指导意见》，结合探索宅基地退出机制，在村民住宅需求妥善安排的基础上盘活利用农民闲置房屋。2018年全市租赁住房用地供应209.2公顷，完成率105%，集体土地租赁住房项目主要位于中心城区、城市副中心和平原地区新城范围内，符合毗邻产业园区、毗邻交通枢纽和毗邻新城原则，有利于促进区域职住平衡。

从“北京模式”以及后期的试点情况来看，集体建设用地入市主体主要是农村集体，但是要受到政府统一规划和农民共同监督的约束。首先，农村集体可以自主地将自身所有的集体建设用地申请租赁住房建设，具体的土地开发、房屋建设和经营管理等需要经过政府统一规划和批准。其次，农村集体拥有很强的自主发展权，包括了筹集资金、进行运营、承担风险和自负盈亏，整个过程中的投资、管理、分配等活动都应当接受农民监督。最后，农村集体组织所有集体租赁住房和附属设施，具有“产权不可分割、住房仅以租赁形式流转、土地用途不能变更”等明确限制。

二、集體建设用地发展租赁住房面临的障碍：以唐家岭为例的分析

（一）唐家岭案例

北京是第一个获批在集体土地上建设公租房的试点城市，而唐家岭是第一个启动的试点。唐家岭是位于北京市区西北五环外西北旺镇的一个行政村，属于比较典型的城乡结合部。2010年初，唐家岭村本地人口不到3000，外来人口却超过5万，其中包括1.7万名大学毕业生。唐家岭地区改造工程参照“北坞模式”，采取由政府主导、农民集体经济组织自主开发建设的模式，利用集体土地建设农民回迁安置房和公共租赁房，并配套了城市绿地公园。改造后的唐家岭地区，容纳了更多的外来人口，有效解决了海淀区毕业大学生的住房问题，同时平均每户租金收入大幅增加，经济效益较为明显。然而，唐家岭地区在推进集体建设用地发展租赁住房中仍面临一系列现实问题。首先是安置房产权问题。由于改造项目没有征地，集体土地上的房屋不能办理房产证，资产难以资本化运作其增值收益空间将受到极大约束，村集体和村民积极性也因此受到限制。其次是融资问题，该项目在建设过程中遇到严重的资金问题，由于土地没有经过“招拍挂”进入建设用地市场，而集体土地无法进行正常的抵押融资，项目的开发费用成为最大阻碍，农村集体经济组织面临着后续产业发展严重缺乏资金的挑战。

（二）集体建设用地发展租赁住房面临的障碍

唐家岭集体建设用地发展租赁住房面临的问题也是北京市乃至全国的共性问题，可以总结归纳为以下三个方面：

1.法律限制

由于农村土地产权制度不健全，土地产权主体存在虚位问题，而法律法规中又没有明确的规定权能和体系，这些都使得农村集体土地难以和国有土地同等权利上市，且集体建设用地使用权不具备完整物权属性，那么也就不具备其相应价值属性，在土地权利上所衍生的承包经营权也不具备价值属性，这种观点割裂了土地的所有权和地租价格之间的价值内在属性，导致集体建设用地所具有的商品价值属性难以形成。

2.利益协调

集体建设用地发展租赁住房的核心问题是如何保障和分配其集体土地的增值收益。目前大多数涉及农村集体土地有偿使用的规范性文件并未涉及集体经济组织内部如何分配资金收益，如村民委员会、村民小组和农民之间如何协调，权属如何界定等。此外，政府对集体建设用地发展租赁房所带来的资金收益分配与管理缺乏监督。若将集体建设用地管理权、经营权、处分权和收益分配权安排给少数村委干部执行，收益资金的使用方向、使用额度等关键财务信息能否公开透明，村民能否掌握知情权和参与权，能否参与决策等都是需要考虑的问题。

3.建设运营

集体建设用地发展租赁房在建住房小区之时，仍需面对资金不足问题。租赁住宅小区不只是建楼房，还需配套相应的基础设施和生活设施，若完全依赖集体或村民，建设资金缺口较大，仍需财政予以补贴或引入社会资本。不管采取哪种筹资方式，由于是定期收取租金，无法短期内收回成本，完全收回成本需要很长时间，这也是城市廉租房无法大规模建设的原因之一。

三、集体建设用地发展租赁住房的对策建议

（一）深化土地制度改革

1.完善集体土地权利体系

在坚持农村土地集体所有的基础上，明晰农民集体经济组织所有的土地产权关系，拓展集体建设用地使用权及地上物业的权能，赋予使用权完整的物权权能，实现集体土地使用权出让、转让、担保、抵押等权能，显化集体土地资产属性，实现集体建设用地的多功能复合利用。通过确权登记，有效保护集体与农民合法权益。

2.推进集体土地市场化配置

建立集体土地市场制度，实现集体土地与国有土地的同等入市，使集体建设用地的价值在市场中得到体现，进而打破国家对建设用地市场的垄断，拓宽居住用地的供给来源，实现多元主体供地，多元主体享受土地增值收益，形成与国有建设用地市场的“互补”关系，进而健全“租购并举”长效机制。

（二）建立利益协调与监管机制

1.构建多方共赢的利益分配格局

赋予村民主体地位，在集体土地流转中保障村民权益，一方面要求引入广泛的村民参与，尊重村民意愿，另一方面应形成有效的村民收益保障机制。按照“谁投资，谁受益”、体现集体建设用地权利、兼顾成员权的原则，构建起政府、农民集体、企业和农民共同受益的利益分配格局。

2.完善政村企合作管理机制

由政府统筹规划、合理布局集体经济组织建设租贷性住房，实现优势村庄与非优势村庄协同发展，避免优势村庄之间的建设指标争夺。政府作为权威代表，在村企之间就合作意愿达成、利益分配等方面应发挥协调作用，促成平等合作关系。发挥政府对企业的监督作用，避免企业过度追逐私利，监督集体的土地收益资金监管，预防集体组织干部的土地腐败行为，使村民切实获益。

（三）创新资本参与和运营模式

1.构建多元化融资渠道

通过集体经济组织独资、建设用地抵押、联营或入股等方式多渠道解决建设资金来源问题，借助金融机构或社会资本的资金实力，有效避免农村集体经济组织缺乏大规模开发建设能力的问题。针对基础设施建设，尤其是对公共交通、水电通信、医疗教育等配套设施，应该由政府作为投资主体，由政府负责提供。

2.创新运营管理模式

通过引入多种融资模式对交通设施等进行特许经营，支持私人部门在医疗、教育等领域作为公共服务提供的重要补充。发展和培育专业化、规模化的租赁住房物业公司，不仅能解决公共资源供需不匹配等问题，还可严格控制房屋租赁管理公司以高杠杆融资手段抢占租赁房源，哄抬租金扰乱市场。

集体建设用地发展租赁房是落实党的十九大提出“以构建租购并举的住房体系为方向，着力构建城乡统一的建设用地市场”的具体措施。集体建设用地发展租赁住房不仅可以拓宽居住用地的供给来源，实现多元主体供地，补足住房租赁市场的“短板”，还能显化集体土地资产属性，让集体和农民共享土地增值收益，助力乡村振兴。然而，由于集体土地产权体系不完整、土地增值收益分配体系还未建立、收益资金管理缺乏监督、建设资金来源有限等制约了集体建设用地发展租赁住房，这需要通过深化土地制度改革、健全集体土地权利体系、推进集体土地市场化配置、建立利益协调与监管机制、多元化资本参与创新运营模式等措施应对困难与调整，有效推进集体建设用地发展租赁住房政策的落实，形成与国有建设用地市场的“互补”关系，进而健全“租购并举”长效机制。

（责任编辑：张进雅）