中部地区脱贫攻坚财税政策减贫效应及优化路径

姚林香

（江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013）

一、引言及文献评述

中部地区，自然资源丰富，人力资源富裕，起着承东启西、贯穿南北的作用，包括山西、湖南、湖北、河南、江西和安徽六省，地处我国中部，是支撑全国经济持续、稳定、协调发展的战略后方地区。随着“中部崛起战略”的实施，中部六省经济社会取得长足发展，但农村贫困问题仍然十分严重。从农村人均纯收入看，2016年，中部六省农村人均纯收入为12060 元①中部地区人均纯收入是由中部各省人均收入乘以各省人口总数之和除以2015年中部人口之和得到。，最低的河南为11696 元，而全国农村人均纯收入12363 元；从贫困人口看，2016年中部六省贫困人口总和为1501 万人，约占全国贫困人口的36%；从三次产业结构看，2016年中部地区一、二、三产业占比分别为10.3%、46.5%、43.2%，与全国的8.6%、39.8%、51.6%相比，一、二产业占比高于全国，第三产业低于全国平均水平，全国第三产业总产值占比首次超过50%。2015年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，全国就业人员中，第一产业就业人员占28.3%，第二产业就业人员占29.3%，第三产业就业人员占42.4%。与2011年三次产业就业人员34.8%、29.5%、35.7%的比重相比，从业人员继续大幅度提升，2011年以来第三产业就业占比超过第一产业并逐年增加，现在已成为吸纳就业的绝对主力②第三产业成吸纳就业新增长点.http：／／www.duanxinmi.com／61fdroc620160531c6n452137147.html。。作为粮食主产区的中部地区，服务业发展相对落后，农村就业形势严峻。有效遏止和消除贫困，是实现中部崛起的必然要求，也是全面建设小康社会的重要前提条件，更是政府义不容辞的责任。为此，深入研究中部地区财税政策减贫效应及优化路径具有重要的理论和实践意义。

国外学者对贫困问题的关注较早，认为贫困是不可避免的，人口的不断增长必然会导致劳动生产率降低，经济增长放缓（马尔萨斯，1950），而经济上的贫困只不过是贫困的外在现象而已（缪尔达尔，1957），随着经济的增长而自行减缓甚至消除，但周期相对较长（Hirschman，1958）。因此，贫困地区摆脱贫困关键在于政府（罗丹，1944），人力资本投资是摆脱贫困的重要手段（Howard Schultz，1960），同时需要从权利层面上向穷人赋权（A-martya Sen，1999），并灵活运用税收间接支出方式引导市场资金不断投入到农村基础设施建设中来（Daniel T.L.Shek，2002）。

我国的贫困问题既有国际贫困问题产生的一般特征，又具有自身制度性的特色，城乡二元结构致使发展过程中“重城轻乡、重工轻农”，农村贫困问题根深蒂固。国内学者研究以规范分析为主，主要集中在当前脱贫财税政策存在问题及相应的对策建议方面。存在的问题主要表现在财政脱贫资金投入不足且投向不合理（张全红，2010；申晓卫，2014；李国治，2016），财政补贴制度设计不科学（王亚娟，2016），产业脱贫扶富不扶贫现象时有发生（柯振华，2014；冯华，2016），贫困人口的技能培训覆盖面窄（周俊义，2011；高亚春，2016），税收政策顶层制度设计缺乏（韩玉印，2015；冯静生，2016），等等。针对上述问题，建议有机整合财政脱贫资源（吴国起，2011），将财政专项脱贫资金分配以贫困人口数据库信息作为依据（罗庆，2014），加大旅游脱贫的转移支付力度（戴旭宏，2012；邓小海，2015），实现贫困地区教育脱贫全方位覆盖（柴葳，2015），最大程度地发挥社会救助的生活兜底作用（汪峰，2016），设置专项税收优惠政策（李勇，2013），明确规定贫困地区资源税用途（吴华，2012），提高贫困地区的税收留存和返还比例（广西财政厅课题组，2013），等等。

综上所述，脱贫财税政策研究取得了丰硕的成果，为解决贫困问题做出了较大的贡献。虽然各国财税政策脱贫的路径有所不同，但财税政策在脱贫攻坚中的作用是不容忽视的，如何发挥好财税政策的引导作用至关重要。当前研究，理论定性的分析较多，纵深的实证分析匮乏，针对我国中部地区的研究更为少见。基于此，本文运用面板数据方法，从规模与结构的两个方面，实证检验中部地区财税政策减贫效应，深入分析各项财税政策的作用机理，着力探索并优化促进中部地区脱贫攻坚的财税政策措施。

二、模型构建及数据分析

财税政策与农村脱贫开发有着密切的联系，是影响农村脱贫效果的重要因素之一。财政支出和税收政策会改变企业、农民的经济行为选择，将在很大程度上影响脱贫的效果。因此，模型选择财税因素作为解释变量，贫困发生率①贫困发生率=当年建档立卡贫困人口数／当年全省常住人口总数*100%。为被解释变量。解释变量包括财政支出和税收收入的规模与结构，同时考虑到地区财力的大小也对脱贫有着非常重要的影响，故在解释变量中加入农村人均纯收入作为控制变量。

（一）模型构建

1.财政收支规模与贫困发生率

上式中，i、t分别表示省份和年份。其中，PKit为第i省t年的贫困发生率；解释变量exit、taxit、incit、exit*taxit分别表示第i省第t年的财政支出规模、税收收入规模、财政支出与税收收入规模的交乘项以及农村人均纯收入；ai为常数项，eit为随机扰动项。（1）式反映财政支出、税收以及农村人均纯收入水平与贫困发生率的关系。

2.财政收支结构与贫困发生率

为了更好的了解财政支出和税收收入对贫困发生率的影响，课题组将财政支出细分为行政管理支出（exxgit）、科教文卫支出（exfwit）、政府投资性支出（extzit）、支农支出（exnyit）、社会保障与就业支出（exbjit）；税收细分为商品类课税（taxcit）、所得课税（taxsdit）、涉农税收（taxnyit）。建立的反映财政收支结构与贫困发生率的模型，具体如下：

（二）数据说明及描述性统计

鉴于数据的可得性，本文选择2011～2016年中部六省的面板数据进行实证分析，数据来源于中华人民共和国国家统计局网站、统计局各省调查总队历年相关调查公报以及中部六省政府网站相关公报等。考虑到各省（自治区、直辖市）在人口、面积等方面存在极大的差异，本文采用财政收支总量与GDP 的比值以及各类财政收支占财政总支出、总收入的百分比来表示，因为用结构百分比实际上难以揭示地方财政收支结构的全貌，而各财政收支项目的人均额可以在相当程度上克服这些局限。因而本文采用财政支出有关项目的人均额对各地财政收支的异同进行比较，意图更准确地反映各地财政收支结构与贫困发生率的相关关系。贫困发生率是各省贫困人口占各省常住人口数的比重；农村人均纯收入为各省农村居民人均纯收入的对数值；税收收入规模等分别为各省人均值的对数值。数据描述性统计见表1，结果表明中部地区各省财政收支的人均差距并不大。

表1 数据描述性统计

三、实证及结果分析

（一）财政收支规模对贫困发生率的影响

根据Hausman 检验，最终确定选择随机效应模型，面板数据具体拟合结果见表2，从结果可以看到，模型设定是合理的。

表2 总体效应分析

规模效应模型回归的经济含义表明：

1.中部地区财政收支规模对贫困发生率的影响皆为负相关，随着财政支出或者税收收入规模的增加，贫困发生率逐渐下降，但同时增加财政支出和税收收入却显著的无益于降低贫困发生率。第一，财政支出规模与贫困发生率负相关。随着财政支出的增加，贫困发生率理论上会有所下降，但从实证的结果来看影响并不显著，原因可能是由于长期以来在城乡二元结构背景下，财政支出的城镇结构性偏向桎梏农村经济社会发展，在降低农村贫困人口方面的作用还有待进一步加强。第二，税收收入规模与贫困发生率呈现显著的负相关关系。负相关的原因主要是由于农业税取消后，农业税税负相对较轻，税收主要来源于城市、工商业。在其他条件不变的情况下，税收收入的增加，降低非贫困人口的收入水平，从而缩小了贫富差距，因而随着税收收入的增加，贫困发生率没有增加反而有所下降。第三，从交乘项来看，当财政支出（税收）不变，税收（财政支出）增加时，降低了税收（财政支出）的减贫效应。理论上来说，在城市及工业偏向性的支出模式下，增加的税收虽然大多数来自于城市和工商业，但增加的财政支出也大多用于城市和工商业，在这样的背景下对降低农村的贫困发生率同样无益，实证结果进一步验证这种关系。

2.农村人均纯收入与贫困发生率有着较为显著的负相关关系。一般而言，农村人均纯收入与当地的经济发展水平有着直接的关系，人均收入高的地区，地方经济发展水平相对较好，工业较为发达，服务业发展也相对较快。一方面能够为贫困人口提供较多的就业机会，从根本上解决贫困人口的基本生活保障；另一方面为地方政府提供较为充足的财力，为脱贫攻坚提供充足的资金保障。同时，当前国家的脱贫政策大都需要地方进行相应的配套资金，地方财力的充足与否直接影响脱贫政策的实施效果。

（二）财政收支结构对贫困发生率的影响

根据Hausman 检验，最终确定选择固定效应模型，确保能够得到稳健的回归结果，结构效率模型使用White 截面加权法（White cross-section）消除模型残差的同期相关性和个体异方差，具体拟合结果如表3所示。结构效应模型回归的经济含义表明，财政收支结构中各项对贫困发生率具有不同的效应。结构效应模型回归经济含义表明：

表3 结构效应分析

1.政府支农支出不能显著影响贫困发生率，但从回归结果的系数符号来看，与贫困发生率呈现正相关关系。主要原因在于：一方面我国财政支农支出缺乏稳定长效的增长机制，相关资金管理不规范，实际运行效果欠佳；另一方面，贫困原因大多是由于疾病、无劳动能力、生活在偏远山区，农林水支出的增加可以保障农业产出稳定增长，但对贫困人口来说并不能有效提高其收入水平，解决其生活困难。因此，要进一步提高政府支农支出的使用效率并兼顾支农支出的脱贫效应。

2.社会保障和就业支出、科教文卫支出与贫困发生率具有显著的负相关关系，可以有效降低贫困发生率。“十二五”以来，我国农村社会保障实现历史性突破，覆盖面不断扩大，参保人数逐年增加，保障水平也有大幅提升，对农村贫困人口起到很好的兜底保障功能；另一方面，科教文卫支出逐年增加，并向广大农村地区倾斜，对农民文化水平提高、农业科技进步、农民收入水平提高等方面起到决定性的作用。

3.政府投资性支出、行政管理支出与贫困发生率呈显著的正相关关系。这主要与政府的发展战略有关，重城市轻农村，地方政府对城镇的投资性支出大量挤占农村的投资性支出，不利于农村的贫困问题的解决。同时行政管理支出相对于生产性支出而言，相当于政府支出中的虚耗，其增长必然挤占其他各项支出的总量，对农村扶贫开发呈现显著的负面影响。因此，应加大对农村地区的投资力度，如，加大农村基础设施建设力度等，同时不断压缩行政管理经费，提高地方政府部门的生产效率。

4.所得课税、农业课税与贫困发生率有着显著负相关关系，而商品课税与贫困发生率正相关，但效果不显著。原因在于所得课税、农业课税对农村居民来说基本影响不大，而商品课税对贫困人口生活却会产生较大影响。一是所得课税属于直接税，可以很好地发挥收入再分配功能，降低高收入者的收入，从而缩小贫富差距，所得课税的增加对降低农村贫困发生率具有显著的影响；二是商品税具有税负转嫁特征，贫困地区的居民也要承担较重的商品税税负。由于按照比例税率征收的商品课税具有税负累退性特征，从而导致贫困人群的商品课税税负反而相对较重，实证结果虽不显著，从系数来看商品课税的增加会增加贫困发生率。

实证结果表明，财税政策对贫困发生率有较大的影响，主要表现在以下几个方面：第一，财政支出、税收规模的增加对降低贫困发生率有显著的影响，但同时增加税收和增加财政支出显著的无益于降低贫困发生率；第二，社会保障与就业支出、文教科卫支出、所得课税、农业课税的增加可以显著降低贫困发生率；第三，行政管理支出、政府投资性支出与贫困发生率呈显著的正相关关系；第四，支农支出、商品课税与贫困发生率呈正相关，但效果并不显著。

四、中部地区脱贫攻坚财税政策建议

为更好地发挥财税政策的减贫效应，对脱贫攻坚财税政策建议总体思路有二：一是拓宽脱贫资金来源，加大财政脱贫支出力度，调整支出结构，改变“重城镇轻农村、重工业轻农业”的支出模式，稳步提升财政对农村基础设施、农村社会保障与就业、农村科教文卫的投入支持力度；二是稳定税收收入的前提下，调整税收收入结构，提高所得课税比重，降低商品课税比重，降低社会总体税负，合理税收负担，缩小贫富差距。对于中部地区脱贫攻坚的财税政策建议，具体如下。

（一）进一步拓宽脱贫资金来源

国家财政脱贫资金从2008年的320.4 亿增加到2015年的1227.24 亿，脱贫财政投入占财政支出的比重由0.51%上升到0.7%，总量仍显不足①数据来源：财政部、国务院脱贫开发领导小组网站。。1995年的美国，联邦政府拨的脱贫款和社会福利开支高达8000 亿美元，其中直接帮助穷人的开支为2350 亿美元，占当年财政支出的比重为3.17%②《借鉴美国脱贫经验加强改进脱贫开发工作》http：／／www.gxfpw.com／html／c12／2014-06／142937.htm。。在总量资金有限的情况下，相较于东部地区和西部地区，中部地区扶贫资金远低于东部，享受的国家支持和优惠远低于西部，因此，要进一步拓宽中部地区财政脱贫资金的来源。一是按照事权与支出责任相统一的原则，提高中央财政专项脱贫资金增长幅度，提升并优化财政一般性转移支付、各类涉及民生的专项转移支付；二是提高上级财政转移支付的规模，重点加大对特困区域的专项扶持，并建立发达地区对中部贫困地区的横向转移支付机制；三是改进完善财政补贴、财政贴息等相关优惠政策，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用；四是以财政资金为杠杆，撬动社会资本、金融资本更多地进入脱贫领域，大力发展农村脱贫信贷体系、推动贫困地区金融创新，为脱贫攻坚提供更多的资金支持。

（二）优化财政脱贫支出结构

根据周黎安（2007）“政治锦标赛”理论，地方政府出于政绩的考虑，对经济发展型公共品的支出规模不断扩大，而对发展型公共品（如教育）、保健型公共品（如医疗卫生）的支出较少①周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：36-50。。为此，在加大财政脱贫资金投入的过程中，应结合中部地区农业“大而不强、势而不优”的现状，在优化财政脱贫支出结构的基础上，确保财政支农支出稳定长效增长机制的形成。一是不断加大财政支农支出力度，改善农民生产生活条件，发展农村社会事业，加强农业基础设施和农村民生工程建设；二是加大农村社会保障与就业支出力度，提高保障水平，扩大保障覆盖面，加大包村干部培训、贫困人口就业培训、人才项目引进支出力度，发挥输血与造血的双重功能；三是提高科教文卫支出比重，推进基本公共服务的均等化建设，逐步消除由于不公平的地区政策导致的贫富差距拉大现象。规范脱贫资金使用方向，瞄准集中连片特困片区、重点贫困县和乡镇，确保脱贫资源主要使用在最贫困地区和贫困人口配置上。此外，脱贫财政补贴应突出重点、提高效率，比如，突出重点产品、地区和人群补贴；农业补贴的重心应该从增产增收转向提质增效上来。

（三）完善脱贫攻坚税收政策体系

从坚决打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的战略高度出发，不断制定和完善支持脱贫攻坚税收优惠政策，力争建立起较为完整的脱贫政策体系。一是整理和归集各个不同的法律法规当中的相关税收政策，并适时调整优化，加大帮脱贫困人口生产、促进贫困人员就业创业的税收优惠政策力度，如对相关企业安置农村贫困人口可给予安置城镇失业人员享受的同等税收优惠；二是对贫困地区的企业分支机构实行税收属地化管理的政策，以保证贫困地区的税收利益；三是加大脱贫项目税收优惠力度，可以参照西部大开发政策，制定专门针对中部的革命老区、集中连片特困地区和国定贫困县的各项税收优惠政策；四是完善涉农生产资料中所含的增值税税款退税制度；五是将个体工商户起征点政策和小微企业免税政策统一调整为实行免征额的优惠政策，以化解销售额相差很小而税负差异很大的矛盾；六是适当延长与脱贫攻坚相关的税收优惠期限。此外，从中长期税制完善的路径上，应提高所得课税比重，降低商品课税比重，从而真正减轻社会总体税负，合理税收负担，使贫困人口税收负担更低。

（四）制度创新引导贫困人群就业

在加大中部地区财政支出和保证税收稳定增长的情况下，加强脱贫政策宣传，充分运用财税政策实现“输血”向“造血”的转化，积极引导贫困人口就业创业。一是充分利用农民专业合作社、“公司+农户”经营模式、蔬菜与农产品批发和零售等方面财政补贴及税收优惠政策，大力引导贫困地区和贫困人口合作经营、农业产业化经营，稳步推进农民职业化；二是鼓励贫困人员从事个体经营和创办小微企业，享受资金供给和税收优惠政策的同时，通过勤劳脱贫致富；三是加强对特殊群体的税收政策帮扶，鼓励残疾人从事加工、修理修配等劳务服务，同时按规定免征其相关税收。鼓励家政服务企业多吸收贫困人员成为员工制家政服务员，同时对取得的相应服务收入免征增值税。充分利用税收优惠政策，鼓励企业安置残疾人就业。四是有针对性地对设在贫困地区的产业、企业进行分析，积极鼓励和帮助他们创造条件，多吸收本地区的劳动力，并给予相应的税收政策优惠。比如，对县域（乡镇）企业新招收的当地贫困人口从业者超过职工人数15%以上的，可以在5年内享受一定比例的企业所得税减免；对于中小型乡镇企业，每招收一位贫困人员给予既定数额（如：4000 元）的定额税收扣除。②李德平.充分利用税收优惠政策助推脱贫攻坚[J].老区建设，2016（17）。

（五）规范脱贫资金管理

一是严格财政脱贫资金的使用管理，减少资金下拨的中间环节，建立脱贫资金使用情况监测体系；强化对脱贫资金运行中间环节的监管，包括项目规划申报、招投标采购、施工监督监理、工程验收审计、监督管理机制等方面；加强对财政脱贫资金的审计审查，通过“上审下”“交叉互审”等组织方式提高审计效果；实行财政脱贫资金使用效果的追踪、反馈责任制①王乔，李德平.完善财税政策措施促进精准扶贫[J].赣江财税论坛，2018（2）。。二是加大统筹整合财政涉农脱贫资金力度。从源头上对财政涉农脱贫资金分配进行改革，中央相关资金不再由各个部门分别下拨，改由财政部归并后统一下拨，省级政府亦有必要对财政涉农脱贫资金归并下拨。加快财政转移支付预算下达进度和脱贫资金支持力度，并给予地方政府更多的资源使用权限，对于纳入统筹整合范围的资金，不应限定资金在贫困县的具体用途，允许其在财政涉农脱贫资金使用上因地制宜大胆探索。