关于构建国家水网体系的若干考虑

郭旭宁，何 君，张海滨，王 平，李云玲，郦建强

（1.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；2.南京水利科学研究院，210029，南京）

水资源时空分布与经济社会发展用水需求往往不相适应，通过修建水利工程并利用水网进行水资源时空调配，是满足人类社会在特定地区和时间对一定水量和水质的需求的有效途径。目前，世界上许多国家开始注重国家水网及地区水网的规划和建设，我国已经规划实施的南水北调东线、中线和规划中的西线工程沟通长江、淮河、黄河、海河四大流域，初步形成了“四横三纵”的国家水网框架以及水资源南北调配、东西互济的配置格局。但是，目前我国水资源时空配置效果与新时期治水方针，特别是与“空间均衡”要求的差距还很大。在新形势、新要求下，全国、流域、区域水网体系如何科学构建还不清晰。水网体系的现代化、智能化水平较低，与其他行业现代智能网络建设差距明显。因此，探讨如何构建国家水网体系具有重要意义。

一、面临形势

1.国家重大战略部署提出新要求

随着打赢脱贫攻坚战、生态文明建设、推进乡村振兴等国家重大战略不断推进，以及京津冀协同发展、长江经济带发展、雄安新区建设、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展等区域战略的深入实施，对构建全国水网体系提出了新要求。党的十九大报告把水利摆在九大基础设施网络建设之首。因此，国家水网体系建设既面临着难得的机遇，也面临着严峻挑战，肩负着支撑和保障国家相关重大战略顺利实施的艰巨任务。

2.十六字治水方针指明新方向

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针具有很强的思想性、理论性和实践性，是构建国家水网体系的科学指南和根本遵循。国家水网体系建设要积极践行十六字治水方针，以节水优先为根本方针，把握住“一个前提”；以空间均衡为重大原则，真正落实以水定需的要求；以系统治理为思想方法，处理好水网设施与生态系统中相关要素的关系；以两手发力为基本要求，处理好水网体系构建过程中政府与市场的关系。

3.“补短板、强监管”明确新任务

随着新时代我国治水主要矛盾的转变，水利部党组以“调整人的行为、纠正人的错误行为”为着力点，提出“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，要求重点补好防洪、供水、生态修复、信息化四块工程短板，并加强对水利工程等重要内容的监管。因此，构建国家水网体系一是补短板、补齐薄弱环节，二是提标准，三是现代化建设，四是加强水网工程监管，最终形成一个体系完整、功能健全的国家水网体系。

4.国土空间布局优化带来新挑战

党的十九大对国土空间开发保护格局提出了更高要求，《建立空间规划体系并监督实施的若干意见》明确建立“多规合一”的国土空间规划体系，加强空间用途管制，通过主要控制线落地和空间开发强度管控，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，实现国土空间布局优化。水资源与国土空间开发保护间的保障和约束双向作用为水资源宏观配置和水网布局提出方向，同时生态红线划定需要为国家水网建设预留空间。因此，水网体系空间布局面临着新的挑战。

5.国家水安全形势提出新需求

我国水安全面临水资源总量不足，结构性、区域性供需矛盾凸显，水资源利用效率不高，水灾害风险大，气候变化和不合理人类活动影响加剧等不利形势，水治理能力亟须全面加强。提高我国水安全水平、保障国家水安全是构建全国水网体系的重要目标，我国水安全形势对构建水网体系提出保障需求。

二、国家水网体系内涵与特征

国家水网是由天然的江河湖泊和人工的引水供水连通工程组成，两者是密不可分的。自然河湖水系形成了全国水网的空间布局基础，蓄引提调连通工程构成了水流时空再调节的人工渠系网络，自然水系和人工渠系共同组成全国水网格局，从而保障水资源的空间均衡配置。全国水网是在节水优先的前提下，以资源环境承载能力为约束，以保障经济社会合理用水需求和生态环境健康稳定为目标，以水流功能的有序发挥为表征，以自然河湖水系为基础、蓄引提调连通工程为框架，形成的在空间上具有显著网络形态、在功能上具有“四水统筹”（水资源、水环境、水生态、水灾害）作用的国家水资源配置网络体系。

三、存在的差距及问题原因

我国水网体系存在的差距主要表现为“四个不平衡”和“四个不充分”的问题。“四个不平衡”主要表现为：一是我国水网体系不完善，经济社会发展用水需求与国家水网供给能力不平衡，水资源供需矛盾突出；二是我国水网格局尚未满足空间均衡要求，水资源开发利用强度与水资源水环境承载能力不平衡，水资源超载矛盾突出；三是我国水网工程在生态化绿色化方面尚存在差距，水资源开发利用与生态保护要求不平衡，开发与保护矛盾突出；四是国家水网布局主要集中在中东部和城镇地区，水网设施的区域布局和城乡布局均不平衡，区域和城乡水利公共服务水平差距矛盾突出。“四个不充分”主要表现为：一是跨流域调水与水资源浪费并存，水资源节约利用不充分；二是骨干工程能力过剩与配套工程能力不足并存，水资源配置不充分；三是调水工程重建设轻调度管理，水量调度不充分；四是跨流域调水水价机制不合理，水权置换体系未建立，水市场发育不充分。

我国水网体系存在的差距问题既有自然条件、资源禀赋、发展阶段等方面原因，又有长期以来人们认识水平、观念偏差和行为习惯等方面的原因。因此，一方面需要继续完善水网工程体系，在补短板的基础上，做好现有水利工程的提升，提高水网体系综合保障能力，另一方面需要在水利行业方方面面和各环节贯彻落实生态文明思想和十六字治水方针，加大水利行业监管力度。

四、总体思路

图1 总体思路框架

在分析资源环境状况、调水工程与水网布局现状基础上，按照节水优先要求，以水资源水生态水环境承载能力为约束，重点围绕需求的动态变化，分析需求的次序和等级，保证合理刚性需求，遏制不合理需求。结合水资源供需分析的结果，提出跨区域流域水资源配置格局。以自然河湖水系为基础，按照“确有需要、可以持续、生态安全”的原则，谋划必要的蓄引提调工程网络，有序发挥水流的自然演变、社会服务、生态服务功能，强化水网布局与其他空间规划相关布局方案的协调与衔接，构建以水定需的全国水网格局，实现水资源空间均衡配置。

五、主要任务

在开展水资源供需形势分析方法、空间均衡要义与评价指标体系构建、水资源配置与国土空间布局优化适宜性分析、重大调水工程合理性判别等基础性研究工作的基础上，进行全国水资源供需形势分析，确定跨区域跨流域水资源宏观配置格局，提出国家水网格局构建关键步骤。

1.基本资料收集和基础水账梳理

收集区域经济社会发展和产业布局、水资源及其开发利用、规划批复和用水管控等控制性指标，环境和水生态状况等基础资料，梳理已批复各类规划、水量分配方案、用水总量指标等，建立一套规制账。分析近年各区域流域用水结构、用水定额、用水效率和用水水平情况，按照国家节水行动用水定额标准要求，建立一套节水账。充分利用水资源调查评价等成果，分析测算不同年型区域流域多年平均来水情况，结合供水工程调节能力，建立一套来水账。根据经济社会发展情况、国家重大战略对水资源需求情况，分析需水结构变化情况，建立一套需水账。

2.我国水资源配置利用现状评价和突出问题分析

（1）我国水资源配置利用现状评价

分析现状水资源利用水平是否节约高效，经济社会发展规模与水资源水环境承载力是否相适应，水资源开发利用强度是否过高，水生态环境状况是否遭到破坏，水利工程布局是否合理和优化等，诊断现状水网布局存在的主要问题及原因，评判现状水资源供给与需求的空间均衡水平。

（2）我国水资源禀赋及配置格局突出问题分析

目前我国水安全领域仍面临水资源短缺、水生态损害、水环境污染、水灾害严重等新老水问题，特别是针对“空间均衡”要求，我国存在水资源禀赋与经济社会布局不相适应、水资源配置格局与水资源需求不相适应的两大突出问题。因此，亟须按照“空间均衡”要求，从资源天然禀赋和现状配置格局两个角度，深挖我国水资源在“空间均衡”方面存在问题的特征本质、时空规律、衡量标准和解决途径。从供需两侧分析现状水资源供需问题，重点分析水资源短缺状况，测算水资源供需余缺水量。

3.全国水资源供需形势分析

（1）国民经济社会高质量发展对水资源需求分析

国民经济社会高质量发展对水资源需求分析基于国家节水行动确定的先进节水管控定额要求，强化用水需求管理，分析不同区域不同领域节水水平，确定先进可行的用水定额。按照新一轮国土空间规划对城镇、农业、生态空间格局以及重大产业布局的新要求，分析对水资源需求格局的影响，判断水资源需求格局空间变化情况。重点分析国家重大战略和区域发展战略对水资源的刚性需求，按照需水合理性和保障要求确定各项需水等级和次序，通过水资源优化配置保障刚性合理用水需求。

（2）生态环境保护与修复水资源需求分析

调查分析各流域和区域生态环境问题、生态环境保护对象、生态修复目标，根据不同类型河湖、不同类型区域、不同生态保护和修复目标，分别分析河道内和河道外生态环境用水需求。河道内生态需水包括河湖生态基流、基本生态需水和目标生态需水等，河道外生态环境需水主要包括城镇河湖湿地补水、环卫绿化、城乡水景观、防护林草用水等。根据城镇化发展、美丽乡村建设及乡村人居环境改善需求，测算生态环境保护与修复需水量。

（3）基于水资源承载能力的水资源供需分析

在保障河湖基本生态环境需水的前提下，分析各流域和区域水资源可利用量，并结合现状及规划水源开发利用条件，分析地表水、地下水、非常规水源以及本地水、过境水、外调水等各类水源条件，核算流域和区域水资源承载能力。结合现状和规划工程情况，分析现状蓄引提调各类工程供水能力及调度运行和供水水质情况，估算规划工程可能达效供水量。根据河道内生态用水、河道外不同行业的用水需求和可供水量测算成果，进行水资源供需平衡分析，坚持以供定需、供需双向调节，分析不同来水条件下河道内外余缺水量。

4.国家水资源宏观配置格局

（1）节水水平与节水潜力

将节水作为水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提，对标国际国内同类地区先进用水水平，重点分析现状供用水水平与节水潜力、供需水量预测成果及水资源配置方案的节水符合性、节水目标指标的合理性与先进性、节水措施的可行性等。

（2）区域流域用水总量控制

严格用水总量控制，坚持以供定需，合理确定用水规模和结构，分析区域流域不同口径用水总量控制红线边界，作为水资源配置刚性约束条件，确保用水总量控制在流域水量分配方案、区域用水总量红线范围内，促进形成与水资源条件相适应的空间布局和产业结构。

（3）供水挖潜与可供水量

合理调配水源格局，优化供水水源结构，完善水资源调配能力的空间布局，提高供水安全保障程度。在保障河湖生态环境需水的前提下，分析各流域和区域内水资源可利用量，并结合现状及规划水源开发利用条件，分析各类供水水源条件。在此基础上，挖掘现状水资源配置工程供水潜力，分析规划工程可能达效的供水量，测算不同来水条件下各类水源可供水量。

（4）水资源空间配置格局

结合国土空间规划对国土空间布局、重大产业调整的要求以及“三区三线”划定成果，围绕京津冀协同发展、长江经济带及长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域发展战略，着重考虑重要经济区、能源基地、粮食主产区、城市群、生态修复区等供水保障对象的空间分布，在水资源承载能力范围内，研究分析水资源的空间摆布，进而实现“空间均衡”的水资源配置目标。

（5）水资源行业配置格局

合理安排河道内外用水关系，河道外用水消耗总量应不超过河流水系的水资源可利用量，河道内用水量应不低于生态环境用水标准的要求并兼顾河道内生产用水的需要。根据河道外用水需求，分析各行业用水刚性合理程度，区别各行业对供水保证率和水质等的不同要求，优先保障生活用水和特殊行业用水，协调平衡各行业用水需求。制订水资源合理配置的方案，评价不同用水行业水量配置的合理性。

5.国家水网体系构建关键步骤

（1）配置格局与空间均衡分析

在开展空间均衡核心要义研究、构建空间均衡评价指标体系等专项研究基础上，对水资源配置格局的空间均衡程度进行分析评判，评价水资源配置格局是否体现了人口经济与资源环境相均衡的要求，是否坚持了以水定需、量水而行、因水制宜的原则。通过评价—调整—评价的模式，实现水资源配置格局的空间均衡。

（2）配置格局的空间适配性分析

根据新一轮国土空间优化布局要求以及“三区三线”划定成果，围绕重要区域、重要行业、重要生态保护对象空间分布，结合水资源时空分布特点、天然河流水系和已建重大水网设施空间分布，在国土空间布局约束下，开展水网空间布局的适配性分析，纠正水网布局不适配问题，做好水网布局与国土空间布局、生态红线布局、国家重大战略布局以及重要基础设施布局的充分衔接，从空间约束、功能定位、发展要求上厘清水网布局的边界条件，充分实现水资源配置目标。

（3）跨区域跨流域调水工程合理性判别

分析调水工程是否从国家区域发展的大战略出发，为满足刚性合理的用水需求而规划建设；调水工程是否在充分节水的前提下，满足水资源水生态水环境的承载能力约束；调水工程是否符合生态水利工程标准，充分考虑了空间规划布局，同时满足生态保护红线相关要求；调水工程是否满足“确有需要、可以持续、生态安全”的要求。

（4）国家水网总体布局

结合区域自然地理特征、主体功能定位、自然水系格局、现状水工程布局、国民经济发展规划布局和水安全保障需求，在全国水资源配置方案与格局基础上，提出全国跨流域跨区域水资源配置工程布局的方向和重点，确定国家水网总体布局方案，按照“一省一布局，一流域一布局”的思路，形成全国大水网。

六、保障措施

从法制、体制、机制入手，建立一整套务实、高效、管用的水利基础设施网络监管体系，为构建健康高效的水资源配置网络体系，实现水资源空间均衡配置，提供可靠的保障。

1.法制

从法制入手，建立完善的水资源配置网络监管制度体系，明确监管内容、监管人员、监管方式、监管责任、处置措施等，使监管工作有法可依、有章可循。条件成熟时启动立法程序，使监管实践中行之有效的经验及时上升为法律。

2.体制

从体制入手，明确水资源配置网络监管的职责机构和人员编制，建立统一领导、全面覆盖、分级负责、协调联动的监管队伍。各级水利部门成立专门的督查工作领导小组，组建督查队伍，形成完整统一、上下联动的督查体系。

3.机制

从机制入手，建立内部运行规章制度，确保监管队伍能够认真履职尽责，顺利开展工作。搭建水利基础设施信息互通平台，为监管部门提供必要的办公条件和设备、经费保障。