浅析我国生态环境损害赔偿法律制度

邱淑贞

（361021 厦门市集美区人民法院 福建 厦门）

一、我国生态环境损害赔偿制度的立法现状

我国对生态环境损害的规定见诸《环境保护法》《侵权责任法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》等，较为分散。2017年中共中央办公厅联合国务院办公厅发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下称《改革方案》）不属于法律文件，且规定较为原则。概括而言，我国现行的法律规定存在以下问题：

（一）赔偿主体范围过窄

《改革方案》仅作原则性规定，实体法层面的可行性规定较少，且属于政策性文件，不具有司法效力。实体法规定的不足使得大量区域成为“法外之地”，现有的法律法规难以对部分非法行为给予强有力的制裁，对于赔偿主体范围的界定过于狭窄，使部分侵权人轻易逃避法律责任。例如，在生态环境损害赔偿案件中，若承担赔偿义务的企业不具备赔偿能力，能否追究其股东、合伙人、实际控制人等承担损害赔偿义务。根据《公司法》的一般原则，具有独立人格的公司以公司自身财产为限对外承担责任，以鼓励市场交易。但当市场主体的个人利益与生态环境的公共利益发生冲突，有限责任的原则是否依然适用，在法理上值得考量。对于股东明知公司存在损害生态环境情形而依然经营牟利的情形应明确予以制裁，使股东承担连带责任。目前我国实体法对该情形尚未规定。又如，若企业损害生态环境期间，法定代表人数度变动，能否将前任纳入赔偿主体范畴，应予以明确规定。

（二）适格原告范围过窄

《改革方案》规定有资格提起生态环境损害赔偿的权利人包括省、地级人民政府以及统一行使全民所有自然资源资产所有者职能的部门。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定公益组织可以成为生态环境损害案件的适格原告，《中华人民共和国环境保护法》第五十八条将符合特定条件的社会组织纳入提起公益诉讼的适格原告范畴，该条款对公益组织资格审查过严，过度限缩生态环境损害赔偿诉讼的适格原告范围，适格的公益组织数目骤减。最高人民法院其后颁行《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》并联合民政部、环保部发布《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》放宽对公益组织的资格限制，但仍限制过度，不利于及时提起诉讼。

（三）责任承担方式有待丰富

《改革方案》规定损害赔偿主要为金钱赔偿，且与恢复原状及该期间经济效益的削减幅度相关联。《环境保护法》则另规定有责令停业、恢复原状等方式。生态环境损害应以恢复原状为原则，所需费用应由侵害行为人承担。但实践中存在由于污染程度过于严重、生态系统较为脆弱等因素，客观上不可能使事故发生地的生态环境恢复原状，如切尔诺贝利核泄漏、日本福岛核污染事件所造成的生态环境损害覆盖范围广、破坏力度大且持续时间久，现行的技术手段无法实现彻底清除损害。因此，应探索建立健全多样化的生态环境损害赔偿责任承担方式，以适应不同的现实需求。

二、对我国生态环境损害赔偿法律制度的完善建议

（一）对赔偿主体作扩大解释

依照法经济学的观点，规制生态环境损害行为的法理基础在于通过污染环境进行生产发展的行为具有“负外部性”效应，企业从中攫取的利益远不如公共环境遭受的损失，生态环境损害往往得不到足额代偿。故应扩大赔偿义务人范围：①不动产或者设备的所有者或者经营者；②在危险物质损害生态环境的情况下，被遗弃危险物质的不动产的所有者或者经营者；③通过合同方式安排处理、运送、遗弃危险物质的合同主体，包括所有者和运营者；④负责运送危险物质的运输者、机构。福建绿家园环境友好中心诉宜城市襄大农牧公司一案中，原告请求追加农行宜城支行、宜城农商银行为被告，但被法院驳回，在法学界引发探讨。有学者认为在提供贷款人违反法定注意义务向污染环境企业提供贷款的情形下，使贷款人承担间接侵犯生态环境的赔偿责任具有法理依据。我国应探索建立健全金融企业提供贷款的审查标准，严控环保指标。

（二）对适格原告做扩大解释

《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，对《环境保护法》五十八条所称民政部门做扩大解释，略微延展了适格原告范围，当下应对“无违法记录”做限缩解释，在区分违法行为性质、程度的基础上，具体判断公益组织起诉资格，不宜一概剥夺其起诉权益。此外，可以赋予公民在特殊情形下自主提起生态环境损害赔偿诉讼的资格，促进对公共部门的监督。

（三）探索社会化的救济方式

生态系统的重构是长期性、大范围的工程，仅依靠地方政府部门与侵权人的个别行动，难以收到实效。只有集社会全体力量，才能持续有效对生态环境损害进行治理。对生态环境的救济应从事故发生前即预防，建议设立专门的环境责任险，将易于产生污染的行业纳入强制投保的范畴，并研究设立其他类别的商业险，以摊平赔偿责任，提升具体案件中侵权人的债务负担能力。此外，可以设立全国性的基金会，在提起诉讼前先行对生态环境予以救济，事后追偿相关费用。若原状修复不可得、不具有经济效益或历时漫长的，可以采用异地恢复的方式，由基金会统一调度生态环境赔偿金，开展全国范围内的生态环境损害修复重建工作，以优化资源配置。